Överlåtelse till ideella organisationer

Den andra, och sista, frågeställningen vi utgått från rör i vilken utsträckning och med vilka konsekvenser en kommun kan överlåta åt ideella organisationer att utföra eller komplettera insatser för våldsutsatta kvinnor och hur sådan överlåtelse kan ske. I avsnitt 2.4.1 redogjorde vi för överlämnandet av förvaltningsuppgifter och vi konstaterade att de grundläggande förutsättningarna för överlämning åt kommuner, andra juridiska personer eller enskilda personer ges i 12 kap. 4 § RF. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning hanteras striktare och sådana uppgifter får endast överlämnas om det finns lagstöd. Möjligheterna att överlämna kommunala förvaltningsuppgifter enligt KL fastslås i 3 kap. 16 § 1 st. KL som föreskriver att kommunen efter beslut av kommunfullmäktige kan lämna över angelägenheten till en juridisk person eller enskild individ. Propositionen förtydligar att juridisk person i detta sammanhang är aktiebolag, ekonomisk förening, ideell förening eller stiftelse. Begränsningar i möjligheten att överlämna kommunala uppgifter görs i 3 kap. 16 § 2 st. KL som föreskriver att om en viss verksamhet ska bedrivas av en kommunal nämnd får den inte överlåtas med stöd av denna bestämmelse. En eventuell överlåtelse kräver då reglering i den särskilda lagstiftningen, exempelvis SoL.

Diskussionen i doktrinen understryker att en kommunal förvaltningsuppgift anses överlämnad om verksamheten bedrivs eller kan bedrivas av kommunen i egen regi och om överlämnandet föregås av beslut från kommunfullmäktige. Därtill konstateras att finansiering av en verksamhet genom bidrag inte utgör något överlämnande av uppgifter. Kommunen innehar i dessa fall inte något ansvar för verksamheten som sådan.

Vidare konstaterade vi i avsnitt 2.4.2 att lagstiftningen numera innehåller begreppet privata utförare istället för kommunala entreprenader och regeringen uttalade särskilt i propositionen att ideella och idéburna organisationer kan vara en privat utförare enligt KL. Enligt vår undersökning i avsnitt 2.4.1 kan en ideell organisation inte utföra uppgifter som utgör myndighetsutövning, men de kan däremot stå för verksamhetens genomförande. När det föreligger ett uppdragsförhållande mellan kommunen och en ideell organisation ses den senare som utförare av socialtjänst och SoL gäller i tillämpliga delar. Det innebär bland annat att organisationen är skyldiga att se till att insatserna håller god kvalitet och att det förs dokumentation.

Huvudmannaskapet åligger kommunen även vid överlämnande av uppgifter till en ideell organisation. Enligt SoL är kommunen skyldig att bistå medborgarna med socialtjänst och stå för nödvändiga stöd- och hjälpinsatser när det behövs. Möjligheten att överlämna uppgifter som ska utföras enligt SoL regleras i 2 kap. 5 § SoL. Regleringen medför således att kommunen har

34 möjlighet att överlåta åt en ideell organisation att t.ex. utföra insatser för våldsutsatta kvinnor, men det yttersta ansvaret för verksamheten kan kommunen inte överlämna åt någon annan.

I avsnitt 4.1.3 visade vi problematiken som kan uppstå vid sammanblandning av offentligrättsliga och privaträttsliga regler. Diskussionen kring domen som föll i hovrätten har gett upphov till kritik från både Bramstrång och Madell som har olika åsikter om hur situationen ska ses. Det är således viktigt att erinras om att situationen kan bli komplicerad och svårbedömd när regler från båda sidor måste beaktas i samma bedömning.

Ideella organisationers insatser för våldsutsatta kvinnor har visats vara betydelsefulla, vilket vi konstaterat i avsnitt 4.2. Kunosson uppgav att den främsta styrkan anses vara deras specialistkompetens på området, något som myndigheterna kanske inte alltid har. Den nya samverkansformen, idéburet offentligt partnerskap, möjliggör i ännu större utsträckning att ideella organisationer och kommuner samverkar kring offentliga åtaganden. Utredningen som presenterades 2016 visar att både kvinnojourer och kommuner är skeptiska till att upphandla tjänster som utförs till våldsutsatta kvinnor. Kommuner söker hellre andra samarbetsformer för att undvika upphandlingsförfarandet på detta område. Forum, som tog fram modellen, menar att idéburna och offentliga organisationer kan maximera nyttan av skattepengarna genom att ingå ett idéburet offentligt partnerskap. Som vi visat i avsnitt 4.4.2 är det rättsliga läget kring idéburet offentligt partnerskap inte tillräckligt utrett för att kommuner ska känna sig trygga att ingå sådan samverkan. Modellen har i skrivande stund endast funnits under sex års tid och har inte slagit igenom med full kraft ännu. Situationen visar tydligt att samhället är i behov av ytterligare möjligheter för samverkan samtidigt som de rättsliga ramarna för detta behöver klargöras.

5.3 Sammanfattande kommentar

Kapitel 2 innehåller en redogörelse av varje kommuns ansvar enligt KL. I avsnitt 2.5 lyfte vi särskilt fram kommunens huvudmannaskap och vi konstaterar att kommunen har ett långtgående ansvar för de uppgifter som sköts i egen regi och de som överlåts. Varje kommun har ålagts en skyldighet att erbjuda de obligatoriska verksamheter som diverse speciallagstiftningar ställer upp.

Kommunen har givits möjligheten att antingen bedriva verksamheten i egen regi eller överlämna uppgifterna till en annan aktör. Oavsett i vilken form verksamheten bedrivs innehar kommunen huvudmannaskapet och måste säkerställa att de ställer tillräckliga krav på de privata utförarna, vilket vi konstaterat i avsnitt 2.5. Sammantaget visar framställningen att kommunens ansvar för våldsutsatta är stort även i de fall verksamheten överlåts. Vi menar att det är positivt att kommunen innehar det yttersta ansvaret oavsett om verksamheten bedrivs i egen regi eller inte.

Härigenom garanteras den enskilde att insatserna ska uppnå likvärdig kvalitet oavsett utförare.

Samtidigt har ansvaret inte tydligt markerats i lagstiftningen, utan det är propositionen som visar att kommunen faktiskt innehar det ansvaret. Enligt vår mening kan ansvarsfrågan i dagsläget framstå som något oklar och vi menar att lagstiftaren bör förtydliga vilket ansvar kommunen innehar vid överlämnande. Vidare innehåller kapitel 3 en redogörelse av kommunens specifika ansvar enligt SoL där vi lyfter fram socialnämndens huvudsakliga uppgifter. I avsnitt 3.1.3 konstaterade vi att socialnämndens insatser måste ske i samverkan med den enskilde och inga insatser kan utföras med tvång. Vid behov ska socialnämnden samverka med andra samhällsorgan och organisationer för att på bästa sätt samordna insatserna. Genom 5 kap. 11 § 2 st. SoL har våldsutsatta kvinnor fått en särskild ställning och härigenom tydliggörs samhällets ansvar för målgruppen.

35 I avsnitt 2.4.1 fokuserade vi på kommunens grundläggande möjligheter att överlämna uppgifter enligt bestämmelserna i RF och KL. En redogörelse av överlämnandet till externa producenter ges i avsnitt 2.4.2 där vi konstaterat att ideella organisationer omfattas av begreppet privat utförare och således får överta uppgifter från en kommun. Lagstiftningen kring överlämning av kommunala förvaltningsuppgifter klargör att en kommun får överlämna uppgifter och även vilka uppgifter som omfattas av regleringen. De problem vi uppmärksammat är koncentrerat till formerna för själva överlämnandet. Regleringen tydliggör inte under vilka former kommunen kan överlämna åt en ideell organisation att utföra insatser för våldsutsatta kvinnor, vilket vår redogörelse i avsnitt 4.3 visat. Vid anskaffande av tjänster styrs det offentliga av lagstiftningar som exempelvis LOU och LOV, vilka uppställer särskilda krav för hur kommunen får anskaffa tjänster. Samtidigt visar framställningen att varken kommuner eller kvinnojourer är intresserade av att upphandla insatser som kvinnojouren ska utföra i kommunens ställe, utan där vill båda parter använda andra samverkansformer. Lagstiftaren har dock valt att inte reglera andra former för överlämnandet, vilket i vår mening kan försätta landets kommuner i en svår sits när de vill använda ideella organisationer som utförare av socialtjänst. Avsnitt 4.4 innehåller en redogörelse av idéburet offentligt partnerskap som är tänkt att fungera som ett nytt alternativ för samverkan.

Formen är inte heller lagreglerad och det faktum att den inte är rättsligt prövad förefaller göra kommuner tveksamma att ingå sådant partnerskap med ideella organisationer, vilket vi visar i avsnitt 4.4.2 där vi lyfte fram resultatet av statens offentliga utredning. Mot bakgrund av denna problematik ser vi ett behov av tydligare reglering kring formerna för överlämnandet. I annat fall riskerar problemen att fortskrida och resultera i att landets kommuner får använda sig av tveksamma metoder för samverkan.

Vår redogörelse i avsnitt 2.4.1 visade att kommuner har ålagts en skyldighet att kontrollera och följa upp den verksamhet som överlåts. Samtidigt konstaterade vi i avsnitt 2.4.2 att kommuner är olika bra på att utföra dessa kontroller. Här har en avvägning gjorts mellan behovet av tydlig reglering och hänsyn till kommunens självstyrelse. Det faktum att kommuner utför kontroller och uppföljning på olikartade sätt kan orsaka skillnader, och eventuellt brister, i kommunernas hantering. I vår redogörelse i avsnitt 3.1.3 lyfte vi upp Vahlne Westerhälls uttalande där hon konstaterar att Sverige har en långtgående kommunal självstyrelse och det är upp till varje kommun att skapa social trygghet till sina invånare. Samtidigt är det kommunens ansvar att insatserna bygger på de nationella målsättningarna för att varje invånare ska behandlas på lika villkor. Vahlne Westerhäll menar att staten behöver ett större ansvar gällande biståndskostnaderna för att kunna garantera rättssäkerhet och uppnå likabehandling för samtliga individer. Vår uppfattning är att Vahlne Westerhälls resonemang är till fördel för de våldsutsatta kvinnor som får insatser med stöd av SoL. I dagsläget finns ingen garanti för att landets medborgare uppnår till den likabehandling de har rätt till. Vi menar att kommunens långtgående ansvar i vissa avseenden kan vara problematisk och dess goda syfte kan orsaka olikbehandling av landets invånare.

I avsnitt 4.2 lyfte vi fram Kunosson som uppgav att ideella organisationer som utför insatser för våldsutsatta kvinnor ofta besitter specialistkunskaper som myndigheterna kanske inte har. I enlighet med detta uttalade ser vi att det är viktigt att samverkan mellan kommuner och ideella organisationer fortsätter att utvecklas för att kunna möta behovet av insatser. Vidare visade vi i avsnitt 4.2 att kvinnojourer ibland inte vet att de utför insatser enligt SoL, vilket också tyder på att det föreligger vissa brister kring informationsutbytet mellan kommuner och organisationer när parterna redan samverkar. Vi delar Socialstyrelsens mening att samverkan mellan ideella

36 organisationer och kommunen behöver tydliggöras. Deras förslag innefattar önskemål om tydligare avtal eller överenskommelser för att förbättra samverkan. Vår uppfattning är att tydligare former för samverkan skulle underlätta båda parters arbetsinsatser och i slutändan bidra till ökad kvalitet på de insatser som utförs. Socialstyrelsens förslag om tydligare överenskommelser innebär enligt våra observationer att idéburet offentligt partnerskap, vilket vi redogjort för i avsnitt 4.4, kan användas för tydligare samverkan.

När de ideella organisationerna utför insatser enligt SoL uppställs samma kvalitetskrav på verksamheten som om kommunen bedriver den i egen regi. Båda parter torde vara intresserade av att veta när insatser enligt SoL överlåts och bristerna riskerar att försämra den hjälp som ges åt de våldsutsatta kvinnorna. När samverkan redan föreligger mellan kommunen och en ideell organisation ser vi följaktligen även ett ökat behov av informationsutbyte. Att våldsutsatta i dagsläget hänvisas direkt till kvinnojourer utan utredning eller biståndsbeslut får anses vara mycket allvarligt. För den enskilde kan detta enligt vår mening innebära att rättssäkerheten åsidosätts och risken finns att våldsutsatta inte får den hjälp de behöver och har rätt till.

Dessutom vältras ansvaret för att uppfylla lagstadgade rättigheter över på ideella krafter vilket vi anser inte är acceptabelt. Att, som regeringens utredare föreslagit, lagstifta om kommuners skyldighet att erbjuda insatsen skyddat boende är ett steg i rätt riktning men vi tror inte att lagändringar kan utgöra hela lösningen på de problem som konstaterats på området. Vi tror att kommunerna behöver skaffa sig ökad kompetens, dels om våld i nära relationer i stort och dels om möjligheterna att samverka med ideella organisationer på socialtjänstens område. Det faktum att varken socialnämnden eller kvinnojouren i flera fall varit medvetna om att det förelegat ett uppdrag att utföra insatser enligt SoL anser vi bekräftar detta.

37