Ideella utförare av kommunal verksamhet: Om socialtjänstens ansvar för våldsutsatta kvinnor och samverkan med ideella organisationer

Emma Grann & Therese Larsson

Ideella utförare av kommunal verksamhet

Om socialtjänstens ansvar för våldsutsatta kvinnor och samverkan med ideella organisationer

Non-profit providers of municipal services

On the responsibility of social services for women exposed to domestic violence and collaboration with non-profit organizations

Rättsvetenskap C-uppsats

Termin: VT 2016

Handledare: Per-Ola Wiklander

I

Förord

Ämnet för denna uppsats föddes ur vårt intresse för offentligrätten och det allmännas förhållande till den enskilde individen. I detta avseende vilar ett stort ansvar på kommunerna att tillförsäkra en grundläggande nivå av social och ekonomisk trygghet för var och en. Samtidigt har gränsen mellan den offentligrättsliga och den privaträttsliga sfären blivit allt mer diffus och privata utförare är idag ett vanligt inslag på välfärdsområdet. Ett tydligt exempel är när de insatser för våldsutsatta kvinnor som lagstiftaren ålagt kommunerna att tillhandahålla utförs av ideella organisationer.

Vi vill tacka vår handledare Per-Ola Wiklander som stöttat oss genom arbetet och bidragit med kloka synpunkter.

Karlstad i maj 2016

Emma Grann Therese Larsson

II

Sammanfattning

Kommunen har enligt socialtjänstlagen det yttersta ansvaret för att dess invånare får det stöd och den hjälp som behövs. I socialtjänstlagens femte kapitel har lagstiftaren valt att uppmärksamma särskilda grupper som kan vara i behov av insatser från socialtjänsten och brottsoffer är en av dessa grupper. I bestämmelsen framgår att våldsutsatta kvinnor och deras behov av stöd ska beaktas särskilt. För kommunens del innebär det att det kan bli aktuellt att besluta om olika insatser såsom stödsamtal, ekonomiskt bistånd eller plats på ett skyddat boende för de kvinnor som upplevt våld i nära relationer. Insatserna kan utföras i kommunens egen regi men det är också möjligt att överlämna utförandet till privata aktörer.

Ideella organisationer har under lång tid arbetat med att tillhandahålla stöd för våldsutsatta kvinnor och det är vanligt att kommuner väljer att samverka med dessa. En majoritet av de skyddade boendena för våldsutsatta kvinnor drivs i ideell regi och organisationerna beskrivs som betydelsefulla aktörer på området. Hur kommunerna väljer att samverka med de ideella organisationerna har olika rättsliga konsekvenser. Det allmänna kan stödja ideella organisationer med bidrag när dess verksamhet anses betydelsefull och då sker inget överlämnande av kommunala uppgifter enligt socialtjänstlagen. Om en kommun istället genom avtal låter en ideell organisation utföra insatser på socialtjänstens område behåller kommunen huvudmannaskapet och ansvaret för verksamheten och den ideella organisationen ses som utförare av socialtjänst. På senare år har det också tillkommit en annan samverkansform som kallas idéburet offentligt partnerskap (IOP).

Vi konstaterar i vår undersökning att de olika samverkansmöjligheterna, dess förutsättningar och konsekvenser kan behöva tydliggöras. Detta eftersom att tillsynsmyndigheterna vid flera tillfällen uppmärksammat allvarliga brister i kommunernas arbete med våldsutsatta kvinnor. Det förekommer att kvinnor hänvisas till ideella organisationer utan föregående utredning och beslut vilket innebär att lagstiftningen inte följs. Detta riskerar att få till följd att rättssäkerheten för våldsutsatta kvinnor brister och att ansvaret för att uppfylla nationella målsättningsstadganden i praktiken kan komma att vila på ideella organisationer.

III

Förkortningslista

BrB Brottsbalken (1962:700) FT Förvaltningsrättslig tidskrift IOP Idéburet offentligt partnerskap IVO Inspektionen för vård och omsorg JO Justitieombudsmannen

KL Kommunallagen (1991:900)

LOU Lag (2007:1091) om offentlig upphandling LOV Lag (2008:962) om valfrihetssystem Prop. Proposition

RF Regeringsformen (1974:152) RÅ Regeringsrättens årsbok

SKL Sveriges Kommuner och Landsting SoL Socialtjänstlagen (2001:453)

SOU Statens offentliga utredningar SvJT Svensk Juristtidning

Innehållsförteckning

Förord I

Sammanfattning II

Förkortningslista III

1. Introduktion 1

1.1 Inledning 1

1.2 Problemformulering 2

1.3 Syfte och frågeställningar 2

1.4 Avgränsningar 2

1.5 Metod och material 3

1.6 Disposition 5

2. Kommunens allmänna ansvar enligt kommunallagen 6

2.1 Grundläggande bestämmelser 6

2.2 Den kommunala kompetensen 6

2.3 Kommunens interna kompetensfördelning 7

2.4 Överlämnande av kommunala uppgifter 8

2.4.1 Grundläggande bestämmelser 8

2.4.2 Överlämnande till externa producenter 9

2.5 Kommunens huvudmannaskap 10

2.6 Sammanfattande kommentar 10

3. Kommunens specifika ansvar enligt socialtjänstlagen 12

3.1 Socialtjänstens huvudsakliga funktion 12

3.1.1 Bakgrund 12

3.1.2 Grundläggande bestämmelser 12

3.1.3 Kommunens särskilda åligganden 13

3.1.4 Vistelsebegreppet 15

3.2 Kommunens särskilda ansvar enligt 5 kap. 11 § SoL 15

3.2.1 Bakgrund 15

3.2.2 Insatser till brottsoffer 16

3.3 Sammanfattande kommentar 17

4. Ideella utförare av socialtjänst 19

4.1 Inledning 19

4.1.1 Utredning av begreppsbildningen 19

4.1.2 De ideella organisationernas roll 20

4.1.3 Offentlig rätt och privaträtt 21

4.2 Insatser för våldsutsatta kvinnor 22

4.3 Överlämnande av uppgifter enligt socialtjänstlagen 24

4.4 Idéburet offentligt partnerskap 25

4.4.1 Vad är det? 25

4.4.2 Samverkan mellan det offentliga och det civila samhället 27

4.4.3 Aktuella synpunkter om behovet av samverkan 28

4.5 Sammanfattande kommentar 29

5. Slutsatser 32

5.1 Kommunens ansvar för våldsutsatta kvinnor 32

5.2 Överlåtelse till ideella organisationer 33

5.3 Sammanfattande kommentar 34

6. Avslutande reflektioner 37

Källförteckning 38

1

1. Introduktion

Kommunen har enligt socialtjänstlagen ett särskilt ansvar för att kvinnor som utsatts för våld eller andra övergrepp får den hjälp de behöver. En stor andel utsätts för våld i sitt eget hem, ofta av sin partner eller någon annan i sin närhet. Trots att det är kommunerna som har ansvaret är det i många fall kvinnojourer eller andra ideella organisationer som bistår kvinnorna med nödvändig hjälp. Behoven hos kvinnorna ser olika ut och det kan röra sig om allt från samtal till skyddade boenden för att den utsatta ska komma bort från problemen. Många gånger kanske den enskilda individen inte vet var hjälpen finns och underlåter att söka hjälp om den upplevs svårtillgänglig.

En kvinna som utsatts för våld kan ha svårt att själv eftersöka rätt hjälp i den svåra situation hon befinner sig i.

Samhällsdebatten ger en mörk bild av problematiken och många menar att stödet till våldsutsatta kvinnor är för litet. Belfrage, Strand och Widén lyfter i DN Debatt fram att Södertörnspolisen år 2010 hade högst kompetens och dessutom mest resurser i hela Sverige för att ingripa vid den här formen av brottslighet. Trots den höga kompetensen och de stora resurserna kunde polisen endast ingripa i högriskfallen. Belfrage m.fl. menar att kvinnorna skulle kunna erbjudas ett bättre skydd om lagstiftningen och samarbetet mellan myndigheter var bättre utvecklat.¹ Vidare framkommer att relationsvåldet ökar under sommarmånaderna, samtidigt som myndigheter och andra viktiga samhällsaktörer tar semester. Under 2013 anmälde nästan 2 000 kvinnor i månaden att de under sommaren blivit misshandlade av en närstående. De fyra sommarmånaderna har flest anmälningar och de utsatta upplever sig isolerade eftersom de inte har någon att prata med. Under semestern är den utsatta ofta hemma med förövaren utan någon vidare kontakt med omvärlden.²

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) har gjort en undersökning som visar att många kommuner brister i sitt arbete att ge stöd och hjälp åt våldsutsatta kvinnor. De menar att arbetet i olika kommuner skiljer sig åt och att lagen inte alltid följs. En del kommuner brister i sitt arbete med att uppmärksamma fall där kvinnor utsätts för våld och det föreligger även stora brister när det gäller att utreda behoven.³

Problemet med den här typen av våld är utbrett över hela landet och varje kommun måste försäkra sig att de kan erbjuda nödvändig hjälp. Utöver kommunernas insatser finns även flertalet ideella organisationer som arbetar för denna målgrupp. Möjligheterna för samverkan mellan dessa aktörer har diskuterats närmare de senaste åren och samarbete är en viktig faktor för att hjälpa utsatta grupper i samhället. Detta bekräftas inte minst av att 71 procent av de skyddade boendena drivs i ideell regi.⁴ För kommunerna finns ett flertal olika sätt att samverka med ideella organisationer såsom genom avtal om överlämnande av insatser enligt socialtjänstlagen, genom normerade bidrag samt genom den nya partnerskapsformen idéburet offentligt partnerskap (IOP). De olika möjligheterna får olika rättsliga följder och det är därför viktigt för aktörerna att veta vilka samverkansformer som kan användas i olika situationer och vad dessa får för konsekvenser.

1 Belfrage, Strand & Widén, Våldsutsatta kvinnor får sämre skydd än någonsin, DN Debatt 2010.

2 Löfgren, Sommaren värst för den som lever med en våldsam partner, DN 2014.

3 IVO, Våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld - slutrapport från en nationell tillsyn 2012-2013, s. 4.

4 Socialstyrelsen, Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, s. 7.

2 1.2 Problemformulering

Varje år utsätts många kvinnor för våld i olika sammanhang och hjälpbehovet ser olika ut. I flertalet fall har inte kommunen tillräckligt med resurser för att själv hjälpa alla utsatta och arbetet kan istället utföras av andra organisationer. Kvinnojourer och andra ideella organisationer tar varje år emot många utsatta kvinnor som behöver hjälp. Deras stödinsatser kan ges på olika sätt och kan fungera antingen som komplement eller ersättning av socialtjänstens insatser. En väl fungerande samverkan mellan kommuner och ideella organisationer är därför nödvändig. När och hur sådan samverkan får ske beror på flera olika faktorer. En farhåga är att de ideella organisationerna bär ett större ansvar för kvinnorna än kommunerna, trots att de sistnämnda har det övergripande ansvaret.

Enligt vår uppfattning är det ett komplicerat område för både aktörer och medborgare och det kan uppstå många frågetecken kring rättsläget. Det kan vara problematiskt att veta vilken aktör som bär ansvaret och vilket ansvar som överförs när uppgifter överlåts. Därtill kan svårigheter uppkomma vad gäller förhållandet mellan ideella aktörer och kommuner. Frågan har heller inte prövats i domstol, varför vägledande rättspraxis med direkt relevans saknas.

1.3 Syfte och frågeställningar

Syftet med denna uppsats är att utreda kommunens möjligheter att låta ideella organisationer överta kommunala uppgifter och i kommunens ställe utföra insatser för våldsutsatta kvinnor. I detta led ingår att skapa en djupare förståelse av kommunens ansvar och analysera de rättsliga förutsättningarna för överlämnandet.

För att uppfylla uppsatsens syfte använder vi oss av två frågeställningar som kommer att besvaras i den följande framställningen. De frågor som vi valt att utgå från är följande:

1. Hur ser kommunens ansvar ut för våldsutsatta kvinnor?

2. I vilken utsträckning och med vilka konsekvenser kan kommunen överlåta åt ideella organisationer att utföra eller komplettera insatser för våldsutsatta kvinnor och hur kan sådan överlåtelse ske?

1.4 Avgränsningar

Möjligheterna för kommunen att överlåta åt ideella organisationer att utföra insatser inverkar på många målgrupper i samhället. Uppsatsens fokus ligger på överlåtande av uppgifter där insatser utförs för våldsutsatta kvinnor. HBTQ-personer, funktionsnedsatta, barn och unga m.fl. har konstaterats vara särskilt utsatta i sammanhanget och det är viktigt att säkerställa att dessa personer får rätt stöd, men vi har valt att avgränsa bort dessa målgrupper för att koncentrera uppsatsen till kvinnors utsatthet. Vi använder begreppet kvinna i enlighet med socialtjänstlagens definition som inte inkluderar personer med annat biologiskt kön som definierar sig som kvinnor.

Vidare har EU-rätten viss inverkan på området och även vilka samverkansmöjligheter som finns för kommunens del. Uppsatsen behandlar dock inte dessa bestämmelser utan framställningen bygger på den nationella lagstiftningen. Vidare har eventuell sekretess mellan hälso- och sjukvård, myndigheter och ideella organisationer inte tagits i beaktning med hänsyn till uppsatsens inriktning. Vi är också medvetna om att området påverkas av lagstiftningen om

3 offentlig upphandling som reglerar det allmännas möjligheter att köpa varor och tjänster av privaträttsliga subjekt. Då vår ansats är att ge en överblick över kommuners möjligheter att låta ideella organisationer utföra insatser för våldsutsatta kvinnor kommer offentlig upphandling inte att behandlas i detalj.

1.5 Metod och material

I rättsvetenskapen är metoden central för att ett arbete ska kunna betraktas som vetenskapligt.

Det finns ett flertal metoder som alla kan betraktas som rättsvetenskapliga och vilken metod som bör användas beror på arbetets syfte och på vilka frågor som skribenten vill besvara.⁵ Vi har valt att utgå från den rättsdogmatiska metoden vars uppgift vanligtvis beskrivs som att fastställa gällande rätt genom att tolka och systematisera rättskällorna. Rättsdogmatiken kan också beskrivas som en rekonstruktionsövning där en rättsregel appliceras på ett rättsligt problem.⁶ Det saknas dock fullständig konsensus kring frågan om vad den rättsdogmatiska metoden egentligen innebär och olika författare har skiftande uppfattningar om dess användning. Bland annat har metoden kritiserats för att vara alltför snäv och somliga har velat undvika att benämna sina arbeten som rättsdogmatiska.⁷ En av anledningarna till detta kan ligga i själva begreppet dogmatisk som enligt Sandgren förknippas med någon form av ofelbar auktoritet som kan finna och fastställa sanningen och han anför att termen rättsanalytisk metod skulle kunna vara en mer lämplig beteckning.⁸ Jareborg menar dock att rättsdogmatiken kan användas för att gå utanför gällande rätt för att få ett vidare perspektiv och finna adekvata lösningar på juridiska problem, även om dess systeminterna perspektiv medför en viss bundenhet.⁹ Sandgren argumenterar för att en kritisk rättsdogmatik, där analysen av gällande rätt kompletteras av kritisk granskning av rättsläget, är fullt möjlig.¹⁰ Han gör dock åtskillnad på rättstillämpningen och rättsvetenskapen då dessa har olika uppgifter. Medan rättstillämpningen ska lösa juridiska problem i konkreta fall arbetar rättsvetenskapen med systematisering och med att påvisa samband mellan regler och regelkomplex för att tjäna rättstillämpningen och rättslivet i stort.¹¹

Vi anser att det är lämpligt att i vårt arbete använda den rättsdogmatiska metoden utifrån det valda ämnet och uppsatsens syfte med dess frågeställningar. Då vi tar vår utgångspunkt i en lagregel och utifrån den ska utreda vilka möjligheter som finns att samverka med eller överlämna kommunala uppgifter till ideella organisationer ter det sig lämpligt att använda en metod där svaret söks i rättskällorna. Utifrån det ovan anförda anser vi också att metoden ger oss utrymme att uppmärksamma eventuella brister eller problem i gällande rätt sedan vi analyserat densamma.

I den fortsatta framställningen använder vi oss av Peczeniks rättskällelära som bygger på vilka källor som ska, får och bör beaktas som auktoritetsskäl i en juridisk argumentation. Lagar och andra föreskrifter ska beaktas, prejudikat och förarbeten bör beaktas och slutligen får den rättsvetenskapliga litteraturen och rekommendationer åberopas som auktoritetsskäl.¹² Endast de

5 Sandgren, Rättsvetenskap för uppsatsförfattare - Ämne, material, metod och argumentation, s. 15 samt s. 42.

6 Kleineman, Rättsdogmatisk metod, i Korling & Zamboni (red.), Juridisk metodlära, s. 21.

7 Se t.ex. Lavin, Är den förvaltningsrättsliga forskningen rättsdogmatisk?, FT 3/1989, s. 115 ff.

8 Sandgren, Vad är rättsvetenskap?, s. 117 ff.

9 Jareborg, Rättsdogmatik som vetenskap, SvJT 2004, s. 4.

10 Sandgren, Vad är rättsvetenskap?, s. 184 f. Se även Peczenik, Om den förvaltningsrättsliga forskningen och rättsdogmatiken, FT 2/1990, s. 43 f.

11 Sandgren, Vad är rättsvetenskap?, s. 195 f.

12 Peczenik, Om den förvaltningsrättsliga forskningen och rättsdogmatiken, FT 2/1990, s. 47 f.

4 källor som ska beaktas som auktoritetsskäl är bindande. Peczenik menar att lagar och andra föreskrifter är nödvändiga för den juridiska argumentationen. Det är nödvändigt att en lagbestämmelse eller sedvana kan åberopas om en juridisk slutsats härleds från någon annan källa.

Indelningen av rättskällorna utgör en idealbild och klassificeringarna av dem kan se annorlunda ut i verkligheten.¹³

För att besvara syftet och frågeställningarna har vi främst utgått från relevanta lagbestämmelser och förarbeten i form av propositioner och offentliga utredningar. Även i de fall en offentlig utredning inte har lett till lagändring kan den vara användbar för att påvisa den juridiska problematik som ligger bakom utredningen. Bengtsson framhåller att utredningsuppdrag kräver diskussioner på en fackmässigt hög nivå av såväl principiella som praktiska frågor. En välskriven utredning som behandlar allmänna problem kan ha ett varaktigt värde, särskilt om frågan tidigare inte fått något stort utrymme i den rättsvetenskapliga litteraturen.¹⁴ I den fortsatta framställningen använder vi oss av offentliga utredningar som källa när varken lagbestämmelser, propositioner eller rättsvetenskaplig litteratur behandlar frågan. Med anledning av uppsatsens preciserade syfte inom två olika områden är tidigare forskning med direkt relevans inte särskilt omfattande, varför rättvetenskaplig litteratur inom olika områden har använts för att inhämta mer kunskap. Tom Madell har skrivit om kommunens kompetens att ingå avtal och han går till viss del igenom möjligheterna att ingå avtal på det socialrättsliga området.¹⁵ Åsa Örnberg har undersökt kommunernas allmänna möjligheter att överlämna uppgifter till privaträttsliga subjekt.¹⁶ Vidare har Lotta Vahlne Westerhäll utgivit flertalet betydelsefulla skrifter inom det socialrättsliga området. För att belysa de ideella organisationernas funktion gällande våldsutsatta kvinnor har skriften av Chrystal Kunosson m.fl. varit betydelsefull.¹⁷ Vägledning har även hämtats ur föreskrifter, allmänna råd och annat material som Socialstyrelsen efter bemyndigande utgett.

Även om en stor del av materialet inte utgör något bindande har det bidragit till en bredare argumentation. Vi använder oss också av visst material från Justitieombudsmannen (JO) i form av beslut och ämbetsberättelser. JO, vars officiella beteckning är Riksdagens ombudsmän, har till uppgift att utöva tillsyn över offentlig verksamhet vilket innefattar att granska kommunernas efterlevnad av lagar och andra författningar. Inom den offentliga rätten är JO:s beslut en viktig källa och de skulle i rättskällehierarkin kunna placeras någonstans mitt emellan doktrin och rättspraxis.¹⁸ Slutligen har vi vid ett fåtal tillfällen hänvisat till DN och DN Debatt. Syftet har inte varit att låta DN fungera som fullvärdig källa utan användningen syftar till att påvisa den aktuella samhällsdebatten på området.

Som vi tidigare nämnt saknas rättspraxis med direkt relevans för vårt problem. Det finns viss anknytande praxis men för att besvara våra givna frågeställningar ger dessa ingen vägledning. För att belysa problematiken kring bedömningen av offentligrättsliga och privaträttsliga regler i samma prövning används ett mål från hovrätten. Fallet har inget prejudicerande värde men utgången och doktrinens efterföljande diskussion öppnar för betydelsefulla infallsvinklar och visar att bedömningen inte är okomplicerad.

13 Peczenik, Vad är rätt? Om demokrati, rättssäkerhet, etik och juridisk argumentation, s. 218 ff.

14 Bengtsson, SOU som rättskälla, SvJT 2011, s. 777-784.

15 Madell, Det allmänna som avtalspart - särskilt avseende kommuns kompetens att ingå avtal samt avtalens rättsverkningar.

16 Örnberg, Kommunal verksamhet genom privaträttsliga subjekt.

17 Heimer, Björck & Kunosson (Red.), Våldsutsatta kvinnor - samhällets ansvar.

18 Lind & Fridström Montoya, Socialt arbete i det allmännas tjänst, i Eneroth (Red.), Juridik för socialt arbete, s. 18.

5 1.6 Disposition

Uppsatsen består av sex kapitel. Förevarande kapitel innehåller en inledning som översiktligt lyfter fram och visar att det föreligger ett problem. Uppsatsens problemformulering och syfte tydliggör den rättsliga problematiken och frågeställningarna visar vad uppsatsen avser att besvara.

Vidare förs en diskussion kring metod- och materialval där författare med särskild betydelse omnämns.

Kapitel två behandlar kommunens allmänna ansvar och inledningsvis redogörs för några grundläggande bestämmelser ur kommunallagen för en fortsatt förståelse av framställningen.

Därefter följer en genomgång av den kommunala kompetensen och kommunens interna kompetensfördelning. Vidare följer en redogörelse för de grundläggande bestämmelserna för överlämnande av uppgifter och överlämnande till privata utförare. Därefter beskrivs kommunens huvudmannaskap och vad det innebär. Avslutningsvis ger vi en sammanfattande kommentar av kapitlet.

Kapitel tre redogör för kommunens specifika ansvar och inledningsvis följer en beskrivning av socialtjänstlagen och dess grundläggande bestämmelser. Därefter redogörs för kommunens särskilda åligganden och en kortare beskrivning ges av vistelsebegreppet. Vidare följer en redogörelse av kommunens ansvar för brottsoffer. Avslutningsvis ger vi en sammanfattande kommentar av kapitlet.

Kapitel fyra är koncentrerat till att behandla de ideella organisationerna och kapitlet inleds med en redogörelse av begreppet och vilken roll de innehar. Därefter följer en beskrivning av förhållandet mellan den offentliga rätten och privaträtten. Vidare ges en redogörelse av de insatser ideella organisationer utför åt våldsutsatta kvinnor och överlämnande av uppgifter enligt socialtjänstlagen. Avsnittet som följer redogör för innebörden av idéburet offentligt partnerskap och avslutas med samhällsdiskussioner kring ämnet. Avslutningsvis ger vi en sammanfattande kommentar av kapitlet.

Kapitel fem besvarar våra frågeställningar och avslutas med ett avsnitt där vi sammanfattar de problem vi uppmärksammat.

Kapitel sex öppnar upp för framtida utredningar där vi klargör vilka återstående problem som föreligger på området och vilka nya funderingar som har kommit upp.

6

2. Kommunens allmänna ansvar enligt kommunallagen

Grunderna för den offentliga kompetensfördelningen mellan riksdag, regering, förvaltningsmyndigheter, domstolar och kommuner ges i regeringsformen (1974:152) (RF).¹⁹ För det svenska statsskicket finns fem grundläggande principer; demokratin, det representativa statsskicket, parlamentarismen, den kommunala självstyrelsen och legalitetsprincipen, vilket föreskrivs i 1 kap. 1 § RF.²⁰ Även privaträttsliga subjekt som övertar kommunala förvaltningsuppgifter bör omfattas av dessa principer, om uppgifterna innebär att de utövar offentlig makt. Medborgarna har intresse av att makten utövas korrekt oavsett utförare.²¹

1 kap. 2 § 1 st. RF stadgar att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Enligt andra stycket ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad, utbildning och det allmänna ska vidare verka för social omsorg, trygghet och ge goda förutsättningar för hälsan. Bestämmelsen utger i sig inga rättigheter för den enskilde men fastslår att dessa grundläggande värderingar gäller all verksamhet som det allmänna bedriver.²²

1 kap. 7 § RF stadgar att det finns kommuner på lokal och regional nivå. Beslutanderätten i kommunerna utövas av kommunfullmäktige som folkvald församling och den offentliga förvaltningen sköts av kommunala förvaltningsmyndigheter i enlighet med 1 kap. 1 och 8 §§ RF.

De kommunala förvaltningsmyndigheterna utgörs av nämnder, vilka vi återkommer till i avsnitt 2.3. Närmare reglering om kommunerna finns i 14 kap. RF och i kommunallagen (1991:900) (KL). 1 kap. 1 § KL knyter an till RF och föreskriver att Sverige är indelat i kommuner och landsting. Enligt andra stycket sköter de på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund de angelägenheter som anges i KL eller i särskilda föreskrifter. Principen om den kommunala självstyrelsen ses som en hörnsten i det svenska statsskicket, då den markerar att kommunerna, utifrån de grunder som dras upp i RF, har självbestämmanderätt i fråga om sina egna angelägenheter och vars gränser sätts genom lagstiftning.²³ Vid ingången av 1950-talet bestod Sverige av 2 500 kommuner och i början av 1980-talet hade antalet kommuner minskat till 279 stycken.²⁴ Sedan 2008 består Sverige av 290 kommuner.²⁵

2.2 Den kommunala kompetensen

Frågan om den kommunala kompetensen handlar om gränserna för den kommunala verksamheten, alltså vilka angelägenheter som kommunen har möjlighet att befatta sig med.²⁶ Kommunens allmänna kompetens fastslås i 2 kap. 1 § KL som föreskriver att en kommun själv får handha angelägenheter av allmänt intresse som anknyter till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas endast av staten, annan kommun eller någon annan. Vilka

19 SOU 1972:15 s. 120.

20 Örnberg, Kommunal verksamhet genom privaträttsliga subjekt, s. 16.

21 Vahlne Westerhäll, Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten, s. 59 f.

22 Vahlne Westerhäll, Rättssäkerhetsfrågor inom socialrätten, s. 61.

23 Örnberg, Kommunal verksamhet genom privaträttsliga subjekt, s. 31 samt s. 159.

24 Vahlne Westerhäll, Den starka statens fall? En rättsvetenskaplig studie av svensk social trygghet 1950-2000, s. 89.

25 Se Tillkännagivande (2007:229) om länens indelning i kommuner. Jfr även lag (1979:411) om ändringar i Sveriges indelning i kommuner och landsting.

26 Bohlin, Kommunalrättens grunder, s. 87.

7 subjekt som omfattas av någon annan har inte tydligt specificerats men vanligtvis omfattas övrig offentlig sektor och inte det privata näringslivet.²⁷ Redan i den gamla KL från 1977 fanns en bestämmelse om att kommunen själv får vårda sina angelägenheter. Motivet till den allmänt hållna regeln var en önskan om att kommunens befogenheter skulle kunna anpassas efter samhällsutvecklingens krav.²⁸

Allmänintresset anses vara utgångspunkten för den kommunala verksamheten och detta bedöms enligt förarbetena till KL utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen befattar sig med angelägenheten.²⁹ Det innebär att kommunen, utifrån bristande allmänintresse, inte utan lagstöd kan lämna understöd åt enskilda. Vidare omfattar bestämmelsen i 2 kap. 1 § KL den så kallade lokaliseringsprincipen, som innebär att den aktuella angelägenheten måste kunna avgränsas till kommunens geografiska område eller dess medlemmar.³⁰ Vidare ska kommunen enligt 2 kap. 2 § KL behandla alla sina medlemmar lika om det inte finns skäl för något annat. Bestämmelsen fastställer likställighetsprincipen och den gör inskränkningar på kommunens kompetens och begränsar dess handlingsfrihet. Enligt principen får kommunen endast särbehandla kommuninvånare om det görs på objektiva grunder. Grundtanken är att alla medlemmar ska behandlas lika.³¹

Kommunens befogenheter och skyldigheter inom vissa områden finns enligt 2 kap. 4 § KL i särskilda föreskrifter. Bestämmelsen syftar till kommunens särskilda kompetens enligt gällande speciallagstiftning.³² Någon uttömmande redogörelse över den specialreglerade kompetensen görs inte utan bestämmelsen syftar främst på att göra läsaren uppmärksam på att kommunens befogenheter kan stadgas i annan lag.³³

2.3 Kommunens interna kompetensfördelning

Som vi nämnde i tidigare avsnitt utgörs de kommunala förvaltningsmyndigheterna av nämnder.

Kommunfullmäktige tillsätter en kommunstyrelse i enlighet med 3 kap. 2 § KL och enligt 3 kap.

3 § KL ska fullmäktige tillsätta de nämnder som behövs för att fullgöra kommunens uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt. Kommunen har sålunda en betydande frihet att själv bestämma hur nämnderna ska se ut med hänsyn till sina lokala förutsättningar och behov. Det är inte alltid nödvändigt att en särskild nämnd inrättas utan huvudprincipen är att en eller flera nämnder i kommunen har ansvaret för att de lagstadgade uppgifterna fullgörs.³⁴ Regeringen framhåller att uppgifterna ska utföras oavsett hur nämnderna ser ut. Vid val av organisationsform för den specialreglerade verksamheten måste kommunerna beakta att just myndighetsutövning uppställer specifika krav kring kompetensfrågan. De politiska organen bär ansvaret för att kompetensen inom respektive område inte försämras.³⁵

27 Prop. 2008/09:21 s. 17.

28 Prop. 1990/91:117 s. 27.

29 1990/91:117 s. 148. Se även Lindquist, Kommunala befogenheter - En redogörelse för kommunernas och landstingens allmänna befogenheter enligt rättspraxis, s. 19.

30 Lindquist, Kommunala befogenheter - En redogörelse för kommunernas och landstingens allmänna befogenheter enligt rättspraxis, s.

52 f.

31 Prop. 1990/91:117 s. 29.

32 Prop. 2008/09:21 s. 18.

33 Prop. 1990/91:117 s. 36.

34 Höök, Kommunallagen 3 kap. 3 §, lagkommentar not 29, (13 april 2016, Karnov Internet).

35 Prop. 1990/91:117 s. 41.

8 Nämndernas verksamhetsområde och inbördes förhållande bestäms av kommunfullmäktige i enlighet med 3 kap. 4 § p. 1-5 KL. Nämnderna har enligt 6 kap. 7 § 1 st. KL ansvar för att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som kommunfullmäktige bestämt och de föreskrifter som gäller. Enligt andra stycket har de även ansvar för att den interna kontrollen är tillräcklig och att verksamheten i övrigt bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Det ska dock erinras att kommunfullmäktige inte får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som innebär myndighetsutövning mot en enskild, vilket framgår av 12 kap. 2 § RF.

2.4 Överlämnande av kommunala uppgifter 2.4.1 Grundläggande bestämmelser

Den grundläggande bestämmelsen som möjliggör överlämnandet av förvaltningsuppgifter återfinns i 12 kap. 4 § RF. Första stycket föreskriver att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner och andra stycket stadgar att förvaltningsuppgifter även får överlämnas till andra juridiska personer och enskilda individer och om uppgiften innebär myndighetsutövning krävs stöd i lag för överlämnande. Bestämmelsen i RF ger ingen ledning för när en uppgift ska anses överlämnad och överlämnandet i sig diskuteras inte närmare i förarbetena. Örnberg menar dock att uppgiften ska utgöra något som det allmänna tidigare har utfört och att det allmänna fortfarande ska ha ett visst ansvar, trots överlämnandet.³⁶ Definitionen av begreppet förvaltningsuppgift är inte helt klar och det har inte specificerats närmare av lagstiftaren.

Ragnemalm diskuterar ovissheten kring begreppet och framhåller att innebörden diskuterats flitigt i doktrinen och konstaterar att en förvaltningsuppgift inte nödvändigtvis behöver innebära utövande av offentlig makt.³⁷ Marcusson anser däremot att det finns fyra kriterier för definitionen av en förvaltningsuppgift. Uppgiften ska kunna utföras av en myndighet, staten eller kommunen ska utöva någon form av styrning eller kontroll över verksamheten, verksamheten ska delvis finansieras med statliga eller kommunala medel och slutligen ska uppgiften ha någon form av påverkan på medborgarna.³⁸

Efter beslut av fullmäktige får kommunen enligt 3 kap. 16 § 1 st. KL lämna över vården av kommunala angelägenheter till en juridisk person eller en enskild individ. Med juridisk person avses i detta sammanhang aktiebolag, ekonomisk förening, ideell förening eller en stiftelse.

Verksamheten som överlämnas måste falla inom den kommunala kompetensen. De principer som styr kommunens generella verksamhet styr även den verksamhet som överlämnats åt andra aktörer.³⁹

3 kap. 16 § 2 st. KL föreskriver att om en lag eller förordning anger att angelägenheten ska bedrivas av en kommunal nämnd eller utgör myndighetsutövning får den med stöd av denna bestämmelse inte överlämnas. Det ska dock påpekas att överlämning kan vara möjlig även om det regleras i lag att uppgiften ska ombesörjas av en kommunal nämnd. Möjligheten att överlämna framgår i sådana fall istället av den lagstiftning som reglerar det aktuella området. Även om ett beslut utgör myndighetsutövning är det möjligt för kommunen att överlåta själva genomförandet

36 Örnberg, Kommunal verksamhet genom privaträttsliga subjekt, s. 279.

37 Ragnemalm, Regeringsformen 11:6 - Överlämnande av förvaltningsuppgift till enskilt subjekt, FT 3/1976, s. 105 ff.

38 Marcusson, Offentlig förvaltning utanför myndighetsområdet, s. 75.

39 Prop. 2013/14:118 s. 25.

9 av verksamheten.⁴⁰ Vidare gäller vid överlämnande av uppgifter utan myndighetsutövning att andra offentligrättsliga principer kan behöva beaktas.⁴¹ Vid överlåtelse av kommunala angelägenheter genom avtal ska kommunen enligt 3 kap. 19 § KL kontrollera och följa upp verksamheten. Kommunen ska även försäkra sig om att allmänheten ges möjlighet till insyn i den verksamhet som överlåts i enlighet med 3 kap. 19 a § KL.

Enligt Landelius krävs att två förutsättningar föreligger för att en kommun ska anses ha överlämnat en förvaltningsuppgift. Dels ska verksamheten bedrivas eller kunna bedrivas av kommunen i egen regi vid tidpunkten för överlämnandet och dels ska kommunfullmäktige fatta beslut om överlämnandet. Hon menar också att det inte utgör ett överlämnande om en kommun finansierar en enskild verksamhet via bidrag och inte heller i det flesta fall när det finns ett kundvalssystem eller när kommunen köper tjänster.⁴²

2.4.2 Överlämnande till externa producenter

Regeringen framhöll i en proposition med ändringar till KL att en kommunal entreprenad kännetecknas av att en extern producent anlitas för att utföra en uppgift som annars skulle utförts i egen regi. När kommunen anlitar en extern producent för utförande av uppgifter är det kommunen som innehar huvudmannaskapet och det yttersta ansvaret för verksamheten.

Ansvaret innefattar dock inte utförandet av den dagliga verksamheten utan ansvaret innebär att kommunen har det övergripande politiska ansvaret. För att kommunen ska kunna fullgöra sitt ansvar krävs att avtalet innehåller samtliga villkor som enligt lag ska uppfyllas.⁴³

3 kap. 18 c § KL föreskriver att en privat utförare utgörs av en juridisk person eller en enskild individ som handhar vården av kommunala angelägenheter. En ändring i KL företogs år 2014 och begreppet kommunala entreprenader ersattes med privata utförare. Den nya lydelsen omfattar en juridisk person eller en enskild person som övertar vården av kommunala angelägenheter. Definitionen av juridisk person är i sammanhanget aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar, ideella föreningar och stiftelser. Regeringen betonar särskilt att även idéburna organisationer och kooperativa föreningar kan vara en privat utförare. Användningen av det tidigare begreppet entreprenad kunde missuppfattas och leda tankarna till att det rörde sig om upphandlingar inom teknisk sektor. För medborgarnas förståelse menar regeringen att det är av betydande vikt att begreppen i lagarna är begripliga och lätta att förstå för allmänheten.⁴⁴

Enligt de utvärderingar som gjorts är kommunerna runt om i landet olika bra på att följa upp verksamheter som har överlåtits till privata utförare. Regeringen menar att det är viktigt, särskilt ur ett medborgarperspektiv, att lagen är tydlig avseende kommunens ansvar för uppföljning och kontroll av den verksamhet som överlämnats till privata utförare. Med hänsyn till att KL är en ramlag ska det tydligt framgå att kommunen har en skyldighet att kontrollera och följa upp verksamheten. Samtidigt menar regeringen att det är oproportionerligt med hänsyn till det kommunala självstyret att detaljerat lagstifta hur kommunerna ska agera för att uppfylla ansvarskraven.⁴⁵

40 Madell, Det allmänna som avtalspart - särskilt avseende kommuns kompetens att ingå avtal samt avtalens rättsverkningar, s. 545.

41 Madell, Avtal mellan kommuner och enskilda - Avtalsslut och rättsverkningar, s. 31.

42 Landelius, Vård och omsorg i privat eller offentlig regi - en rättsvetenskaplig studie, s. 34 ff.

43 Prop. 1993/94:188 s. 40 f.

44 Prop. 2013/14:118 s. 41 f.

45 Prop. 2013/14:118 s. 46 f.

10 Örnberg belyser vad som händer med de offentligrättsliga principerna, som bland annat innefattar rättssäkerhetsgarantier för den enskilde gentemot det allmänna, när offentlig verksamhet överlåts till privaträttsliga subjekt. Även om verksamheten i sig fortfarande är en allmän angelägenhet är det inte självklart att de offentligrättsliga principerna och skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna får genomslag när genomförandet av kommunala uppgifter förläggs till privata aktörer. Vidare anförs att det är kommunernas ansvar att se till att de grundläggande rättsreglerna inte sätts ur spel när uppgifter överlämnas, men att det också är upp till lagstiftaren att skapa förutsättningar för att de åtaganden som finns ska kunna uppfyllas samtidigt som en god förvaltning upprätthålls, oavsett om uppgifterna utförs inom eller utanför den kommunala organisationen.⁴⁶

2.5 Kommunens huvudmannaskap

Kommunen är skyldig att erbjuda de obligatoriska verksamheterna som speciallagstiftningarna anger. Utförandet av uppgifterna måste inte med nödvändighet skötas av kommunerna utan kan överlåtas till andra aktörer enligt redogörelsen i avsnitt 2.4. Kommunen som huvudman kan inte avsäga sig ansvaret för att verksamheten faktiskt tillhandahålls. Inte heller genom privatisering kan kommunen avsäga sig huvudansvaret för verksamheten.⁴⁷ Kommunen innehar huvudmannaskapet även när en privat utförare anlitas för att utföra uppgifter som annars skulle skett i egen regi. Kommunen har det övergripande ansvaret för den överlåtna verksamheten och har en skyldighet att säkerställa att den privata utföraren följer den reglering som gäller för verksamheten.⁴⁸

Regeringen uttrycker vikten av att kommunen behåller huvudmannaskapet vid överlämnande av verksamheter. Härigenom kan demokratisk kontroll, god kvalitet och regelefterlevnad säkerställas inom kommunens verksamheter. Vidare framhåller regeringen att det kan vara betydelsefullt att göra en förhandsanalys innan verksamheten överlämnas till en privat utförare.

Kommunen innehar det politiska ansvaret för att bestämma verksamhetens mål, inriktning, omfattning och kvalitet även när verksamheten överlämnats till en privat utförare. Ansvaret innebär att kommunen i avtalen måste ställa relevanta krav på de privata utförarna och kontrollera att samtliga föreskrifter och andra krav följs. Invånare i en kommun ska kunna förutsätta att de tjänster kommunen ställer till förfogande uppfyller likvärdig kvalitet oavsett om verksamheten bedrivs i egen regi eller av privata utförare.⁴⁹

2.6 Sammanfattande kommentar

Sammanfattningsvis har alltså kommunerna att utföra de obligatoriska uppgifter som de tilldelats genom lagstiftning och i övrigt får kommunerna själva besluta om sina angelägenheter med de allmänna kompetensbegränsande principerna som yttersta gräns.

Inledningsvis redogör vi för KL:s grundläggande bestämmelser kopplat till ansvarsfrågan i enlighet med bestämmelserna i KL. Den offentliga förvaltningen sköts av kommunala förvaltningsmyndigheter som i sin tur utgörs av nämnder som har ålagts ansvaret att uppfylla de

46 Örnberg, Kommunal verksamhet genom privaträttsliga subjekt, s. 345-357.

47 Madell, Avtal mellan kommuner och enskilda - Avtalsslut och rättsverkningar, s. 52.

48 Prop. 2013/14:118 s. 29.

49 Prop. 2013/14:118 s. 37 ff.

11 lagstadgade uppgifterna. Redogörelsen i avsnitt 2.2 visar att den kommunala kompetensen uppställer gränser för vad en kommun får befatta sig med och framställningen visar att allmänintresset anses vara utgångspunkten. Vidare visas att kommunens befogenheter och skyldigheter kan finnas i särskilda föreskrifter i enlighet med 2 kap. 4 § KL, vilket således innebär att eventuella speciallagstiftningar alltid måste beaktas för att klargöra kommunens skyldigheter.

Överlämning av kommunala förvaltningsuppgifter till privaträttsliga subjekt kan ske enligt bestämmelserna i 3 kap. 16-19 a §§ KL. För att överlämning ska få ske krävs att det är fråga om en kommunal angelägenhet och att det inte är föreskrivet i lag att uppgiften ska utföras av en nämnd. En uppgift som rör myndighetsutövning får heller inte överlämnas. Med stöd av 3 kap.

16 § 1 st. KL kan kommunen överlämna kommunala uppgifter till en enskild individ eller juridisk person, som i detta sammanhang även omfattar ideella organisationer. Överlämnandet måste dock föregås av beslut från kommunfullmäktige. Lagändringen som trädde i kraft 2014 innebär att begreppet kommunala entreprenader har ersatts av privata utförare, vilket vi anser ger en tydligare förståelse för vilka aktörer som kan omfattas av bestämmelserna. Precis som regeringen uttryckte kunde det tidigare begreppet lätt missuppfattas som att det endast gällde upphandling inom teknisk sektor. Nu ger lagstiftningen en klarare definition och det blir tydligare att även andra aktörer omfattas. Som framställningen visar har regeringen särskilt uttryckt att ideella och idéburna organisationer kan vara en privat utförare, även om det inte klart och tydligt framgår av lagstiftningen. På rättslig väg kan kommunen överlåta åt en ideell organisation utföra kommunala uppgifter om de inte utgör myndighetsutövning och i övrigt faller under kommunens kompetens.

Kommunen har ett omfattande ansvar både för den verksamhet som bedrivs i egen regi och den som på något sätt överlåts till en annan aktör. Det yttersta ansvaret som åligger kommunen innebär en skyldighet att säkerställa att relevant reglering följs, dock ska det erinras om att kommunen inte bär ansvaret för den dagliga verksamheten. Uppgifter som överlåts genom avtal måste kommunen dessutom kontrollera och följa upp. Enligt vår uppfattning kan en del kommuner möjligtvis uppleva svårigheter med att utföra den uppföljning och den kontroll som egentligen krävs för att säkerställa verksamhetens drift. Av landets 290 kommuner finns det flertalet mindre med begränsade resurser som kanske inte har samma förutsättningar som de större kommunerna. Ur ett medborgarperspektiv är det givetvis av stor vikt att verksamhetens kvalitet är densamma oavsett vem utföraren är. Vi menar att det annars finns en risk att enskilda individer på något sätt drabbas av negativa konsekvenser om kommunen missköter sina skyldigheter för verksamheter som överlåtits.

12

3. Kommunens specifika ansvar enligt socialtjänstlagen

3.1.1 Bakgrund

Inledningsvis ska redogöras för användningen av ordet socialtjänst respektive socialnämnd. Ordet socialtjänst används för att beteckna samhällets socialtjänst och de hjälp- och stödinsatser som utförs för medborgare. Med socialnämnd avses den kommunala nämnd som innehar ansvaret för samhällets socialtjänst.

Kommunens ansvar för socialtjänsten regleras i socialtjänstlagen (2001:453) (SoL). De uppgifter som kommunen åläggs enligt SoL utförs av den eller de nämnder som kommunfullmäktige bestämmer, vilket stadgas i 3 kap. 3-4 §§ KL. Enligt 2 kap. 4 § SoL gäller det som sägs i SoL eller annan författning om socialnämnden även den eller de nämnder som inrättats för att fullgöra kommunens uppgifter inom socialtjänsten. SoL är en s.k. målrelaterad ramlag på den speciella förvaltningsrättens område, vilket innebär att lagstiftningen anger vissa målsättningsstadganden som myndigheterna ska uppfylla men det saknas preciserade bestämmelser om hur verksamheten ska organiseras eller med vilka metoder som målen ska uppnås.⁵⁰ SoL utgör således en speciallagstiftning och kommunen åläggs härigenom särskilda befogenheter och skyldigheter enligt 2 kap. 4 § KL, vilket vi redogjort för i avsnitt 2.2.

Utmärkande för SoL är också att den utgör en skyldighetslag med rättighetsinslag.⁵¹ Lagen innehåller en mängd bestämmelser som innebär att socialnämnden åläggs vissa skyldigheter i förhållande till medborgarna men som inte utgör legala rättigheter som enskilda kan utkräva.

Individuella materiella rättigheter återfinns däremot i 4 kap. SoL där personer som uppfyller vissa angivna kriterier har rätt till bistånd.

Sociala rättigheter kan kategoriseras som antingen legala rättigheter, kvasi-rättigheter eller målrättigheter. En legal rättighet innebär att individen kan ställa krav på något som det allmänna ska uppfylla och den är utkrävbar genom möjligheten att överklaga, exempelvis rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL. Kvasirättigheter utgörs av skyldigheter för det allmänna, men de kopplas inte till någon rätt till domstolsprövning för den enskilde. Målrättigheter innefattar rena serviceåtgärder och den enskilde saknar helt klagorätt.⁵²

3.1.2 Grundläggande bestämmelser

Enligt 1 kap. 1 § 1 st. SoL ska samhällets socialtjänst främja människors ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor samt aktiva deltagande i samhällslivet. Andra stycket föreskriver att socialtjänsten ska inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Vidare ska verksamheten enligt tredje stycket bygga på respekt för människors självbestämmanderätt och integritet.

Enligt 2 kap. 1 § SoL har kommunen det yttersta ansvaret för att varje enskild får det stöd och den hjälp som behövs. Insatser ges enligt 4 kap. 1 § 1 st. SoL i form av bistånd av socialnämnden till den som inte själv eller på annat sätt kan få sina behov tillgodosedda. Tredje stycket föreskriver att enskilda genom biståndet ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå och biståndet ska

50 Prop. 2000/01:80 s. 82 f.

51 Fridström Montoya, Introduktion till socialtjänstlagstiftningen, i Eneroth (Red.), Juridik för socialt arbete, s. 51 f.

52 Lind & Fridström Montoya, Socialt arbete i det allmännas tjänst, i Eneroth (Red.), Juridik för socialt arbete, s. 31.

13 vara utformat så att den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv stärks. Utöver vad som stadgas i 4 kap. 1 § SoL får socialnämnden enligt 4 kap. 2 § SoL ge bistånd om det finns skäl för det. Vidare kan enskilda genom socialtjänsten få insatser i form av service enligt 3 kap. 1 och 6 §§

SoL. Med service avses allmänna och generellt utformade insatser såsom information och rådgivning.⁵³ Är det istället fråga om insatser som fordrar någon form av prövning och som är anpassade till en enskild individs behov ska detta beviljas med stöd av 4 kap. 1 § SoL.⁵⁴ JO har uttalat att när enskilda vänder sig till kommunen för att söka stöd och hjälp ska begäran uppfattas som en framställan om bistånd och den ska avgöras i ett beslut, om det inte står helt klart att hen endast önskar upplysningar.⁵⁵

Våldsutsatta kvinnor, och brottsoffer i övrigt, omfattas med andra ord redan av de bestämmelser som redogjorts för ovan. Lagstiftaren har dock valt att precisera socialtjänstens ansvar för vissa grupper i 5 kap. SoL. Kapitlet innehåller inga rättighetsbestämmelser utan fungerar som ett förtydligande eller som en påminnelse om ansvaret för grupper som barn och unga, äldre, personer med funktionshinder, missbrukare och brottsoffer.⁵⁶

3.1.3 Kommunens särskilda åligganden

Socialnämnden har ålagts specifika uppgifter för att samhällets socialtjänst ska fungera. 3 kap. 1 § SoL föreskriver att socialnämndens uppgifter är att:

”– göra sig väl förtrogen med levnadsförhållandena i kommunen,

– medverka i samhällsplaneringen och i samarbete med andra samhällsorgan, organisationer, föreningar och enskilda främja goda miljöer i kommunen, – informera om socialtjänsten i kommunen,

– genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsättningarna för goda levnadsförhållanden,

– svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det.”

Vidare ska socialtjänsten enligt 3 kap. 3 § SoL vara av god kvalitet och utförare ska ha lämplig utbildning och erfarenhet. I den tidigare SoL fanns inget krav på god kvalitet utan kravet tillkom efter ändringar i lagen 1996. Numera ställs krav på god kvalitet både vad gäller offentlig och privat verksamhet inom socialtjänsten och kravet gäller både myndighetsutövning och andra insatser. Innebörden av begreppet god kvalitet är svårt att objektivt fastställa eftersom föreställningen av god kvalitet påverkas av människors olika förväntningar och behov. Samtidigt är socialtjänstens verksamhet av intresse för flera verksamheter och frågan måste även ses ur ett personal-, lednings- och medborgarperspektiv. Regeringen bedömde att rättssäkerhet, den enskildes medinflytande och en lättillgänglig vård och service behövs för att uppnå god kvalitet.

En bra arbetsledning kan ge förutsättningar för god kvalitet och regeringen underströk behovet av ett genomtänkt arbetssätt med uppföljning och utvärdering av insatser.⁵⁷

53 Prop. 1979/80:1 Del A s. 152.

54 Se RÅ 1991 ref. 61.

55 JO:s ämbetsberättelser 1987/88 s. 155 och 1997/98 s. 347.

56 Prop. 2006/07:38 s. 11.

57 Prop. 1996/97:124 s. 51 f.

14 3 kap. 4 § SoL föreskriver att socialnämnden i den uppsökande verksamheten ska informera om socialtjänsten och erbjuda sin hjälp åt enskilda och grupper. Socialnämnden ska vid fullgörande av dessa uppgifter samverka med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar när det är lämpligt. I propositionen till den första renodlade SoL nämns att socialnämnden främst ska inrikta sin uppsökande verksamhet på enskilda och grupper som kan antas behöva hjälp och stöd. För att fullgöra uppgiften kan socialnämnden behöva information om sociala förhållanden i kommunen. Genom samverkan med andra samhällsaktörer kan socialnämnden således få tillgång till relevant information. I förslaget till den första SoL betonas att den uppsökande verksamheten inte får bedrivas så att den äventyrar enskildas personliga integritet. Verksamheten bör bedrivas generellt och rikta sig till alla i en målgrupp som kan antas behöva hjälp, exempelvis alla barnfamiljer. Verksamheten ska utge information och erbjudanden av den hjälp samhället kan erbjuda målgruppen.⁵⁸

Vidare föreskriver 3 kap. 5 § SoL att socialnämndens insatser ska genomföras tillsammans med den enskilda och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan, organisationer och föreningar.

Redan i propositionen till den äldre lagen framhölls vikten av att socialtjänsten inte får vidta insatser som den enskilde inte godkänt. Undantag utgörs dock av tillämpliga tvångslagar. Vid behov ska socialnämnden samverka med andra organ och se till att olika insatser kan samordnas.⁵⁹ I propositionen till ändring av SoL framhåller regeringen vikten av att skilja på det en frivilligorganisation gör som entreprenörer, genom konkurrens eller på uppdrag av samhället.

Det brottsförebyggande arbetet ska tillvarata kreativiteten och resursen hos enskilda individer, organisationer och företag. Tillsammans ska det möjliggöra en bättre samverkan mellan myndigheter, organisationer och enskilda i den lokala brottsförebyggande verksamheten.⁶⁰ I praktiken har samverkan blivit allt mer vanligt, på lokal, regional och nationell nivå och denna utveckling ses av de medverkande som en positiv trend.⁶¹

Som nämnts i avsnitt 3.1.1 innehåller SoL rättighetsregler och lagstiftningen omfattar alla som vistas i Sverige. Vahlne Westerhäll understryker att Sverige har en långtgående kommunal självstyrelse och ett starkt nationellt ansvar för samtliga medborgares rätt till välfärden. Riksdagen är ytterst ansvarig och uppgifterna fördelas sedan mellan staten och kommunerna och de har ett gemensamt ansvar för den offentliga verksamheten.⁶² Det uttryckliga ansvaret för att upprätthålla lagbestämmelserna sker inte på ett nationellt plan utan ansvaret ligger lokalt hos kommunerna.

Vahlne Westerhäll understryker att det är en nationell målsättning att skapa social trygghet och att reglerna ska tillämpas rättvist för att samtliga medborgare ska behandlas på lika villkor. Samtidigt är det varje kommun som ansvarar och finansierar biståndet för att skapa social trygghet till kommuninvånarna. För att uppnå mer stabilitet i resurserna och öka rättssäkerheten menar Vahlne Westerhäll att staten behöver få ett ökat ansvar för biståndskostnaderna. Dagens bidrags- och utjämningssystem räcker inte för att uppnå likhet och rättssäkerhet för enskilda individer var i landet de än befinner sig.⁶³

58 Prop. 1979/80:1 s. 169 samt s. 528.

59 Prop. 1979/80:1 s. 528.

60 Prop. 1996/97:124 s. 60.

61 Björck, Samverkan, i Heimer, Björck & Kunosson (Red.), Våldsutsatta kvinnor - samhällets ansvar, s. 122 f.

62 Vahlne Westerhäll & Jäderberg, Den lilla starka staten - Samtal om välfärdssystemets sociala hållbarhet i ett rättsligt perspektiv, s. 41.

63 Vahlne Westerhäll, Rättsäkerhetsfrågor inom socialrätten, s. 43.

15 3.1.4 Vistelsebegreppet

I enlighet med 2 kap. 1 § 1 st. SoL har varje kommun ansvar för socialtjänsten inom sitt område och det yttersta ansvaret för att varje enskild får det stöd och den hjälp som behövs. Paragrafens sista mening tydliggör att bestämmelsen inte innebär någon inskränkning i ansvaret som vilar på andra huvudmän. Kommunens yttersta ansvar ska således inte omfatta insatser där annan huvudman har ansvaret. Däremot ska kommunen i samverkan med andra huvudmän säkerställa att enskilde får nödvändig hjälp.⁶⁴

Efter att problematiken kring kommunernas ansvarsfördelning lyfts fram infördes år 2011 ett nytt kapitel i SoL som förtydligar ansvaret. Fortfarande gäller enligt 2 a kap. 1 § SoL att det är kommunen där den enskilde vistas som ansvarar för stöd och hjälp. Den enskilde ska även ansöka om insats i den kommunen. Om behovet ursprungligen har uppstått någon annanstans saknar relevans.⁶⁵ Numera gäller enligt 2 a kap. 1 § SoL att i de fall en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd och hjälp ansvarar vistelsekommunen enbart vid akuta situationer. Vanligtvis är det i den kommun där den enskilde har sitt fasta boende som utgör vistelsekommun.⁶⁶

3.2 Kommunens särskilda ansvar enligt 5 kap. 11 § SoL 3.2.1 Bakgrund

I enlighet med 5 kap. 11 § 1 st. SoL ska socialnämnden verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Andra stycket föreskriver särskilt att socialnämnden ska beakta att kvinnor som är eller varit utsatta för våld eller övergrepp av närstående kan behöva hjälp för att förändra sin situation.

Det särskilda behovet av stöd för våldsutsatta kvinnor uppmärksammades i SoL 1998 då riksdagen efter en proposition om kvinnofrid beslutade att införa en ny bestämmelse om att socialnämnden bör verka för att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp i hemmet får stöd och hjälp för att förändra sin situation.⁶⁷ 2001 blev paragrafen könsneutral och kom således att utvidga socialtjänstens ansvar till att innefatta alla brottsoffer och deras närstående.⁶⁸ Några år senare tillkallades en särskild utredare för att göra en översyn av socialtjänstens stöd till våldsutsatta kvinnor och deras barn.⁶⁹ Utredningen resulterade dels i att 5 kap. 11 § SoL fick en annan utformning och dels att bestämmelsen skärptes såtillvida att det tidigare bör-kravet ändrades till ett skall-krav. Med denna ändring ville lagstiftaren tydliggöra att socialnämnden åläggs att verka för att brottsoffer får det stöd och den hjälp som behövs och att grupperna våldsutsatta kvinnor och barn som bevittnat våld särskilt ska beaktas.⁷⁰ Detta tydliggörande motiverades med att våld mot kvinnor är ett mångfacetterat och angeläget samhällsproblem som berör flera olika aktörer och att det fortfarande fanns oacceptabla brister i socialtjänstens arbete.⁷¹

64 Prop. 2000/01:80 s. 93.

65 Clevesköld, Socialtjänstlagen 2 a kap. 1 §, lagkommentar not 25, (5 april 2016, Karnov Internet).

66 Prop. 2006/07:38 s. 15.

67 Prop. 1997/98:55 s. 16.

68 Prop. 2000/01:79 s. 65.

69 Dir. 2005:32.

70 Prop. 2006/07:38 s. 5 samt s. 25 f.

71 Prop. 2006/07:38 s. 8 ff.

16 Bestämmelsen i 5 kap. 11 § 2 st. SoL tog ursprungligen sikte på kvinnor som har levt eller lever tillsammans med en man som systematiskt utsätter henne för misshandel och andra övergrepp av det slag som omfattas av bestämmelsen om kvinnofridsbrott i brottsbalken (1962:700) (BrB).⁷² I förarbetena till den senaste ändringen av bestämmelsen påpekas dock att bestämmelsen även är tillämplig då det förekommer våld eller andra övergrepp i förhållanden mellan två kvinnor.⁷³ Något krav på att personen ska vara dömd eller ens polisanmäld finns inte. Istället påpekas vikten av att socialtjänsten erbjuder stöd redan på ett mycket tidigt stadium för den kvinna som behöver det.⁷⁴

Vidare konstateras att det saknas en legaldefinition för ordet kvinna men att det i detta fall inte föreligger någon åldersmässig begränsning i ordets betydelse och att bestämmelsen således inkluderar kvinnor under 18 år, vilket ansetts betydelsefullt då hedersrelaterat våld ofta riktas mot unga kvinnor.⁷⁵

3.2.2 Insatser till brottsoffer

5 kap. 11 § SoL ger ingen vägledning gällande vilka insatser som ska erbjudas till stöd och hjälp för våldsutsatta kvinnor. Behovet kan variera och insatserna bör utformas utifrån det konkreta fallet. Det kan till exempel röra sig om beslut om ekonomiskt bistånd, hjälp att ordna en tillfällig bostad eller att förmedla kontakter med andra myndigheter och frivilligorganisationer.⁷⁶

Med stöd av socialtjänstförordningen (2001:936), förordning (1985:796) om vissa bemyndiganden för Socialstyrelsen att meddela föreskrifter m.m. och tandvårdsförordningen (1998:1338) har Socialstyrelsen utfärdat föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer (SOFS 2014:4). Här har Socialstyrelsen förtydligat vilka insatser som ska erbjudas våldsutsatta som stöd och hjälp utifrån 5 kap. 11 § SoL. Våldsutsatta vuxna och de under 18 år som utsatts av våld eller andra övergrepp av sin partner, alternativt hedersrelaterat våld, ska erbjudas insatser akut och på kort och lång sikt med utgångspunkt i behovet av skydd, stöd och hjälp enligt 7 kap.

1 § SOFS 2014:4. Enligt de allmänna råd som följer stadgandet bör insatserna bestå i bl.a.

information och råd, stödsamtal, hjälp att ordna stadigvarande boende, stöd i föräldraskap, förmedling av kontakt med frivilligorganisationer och andra aktörer och hjälp vid kontakt med hälso- och sjukvården och andra myndigheter. När socialnämnden kommer i kontakt med hjälpsökande kan den dock inte lämna en generell hänvisning till en ideell organisation.⁷⁷ Vidare föreskrivs i 7 kap. 2 § att våldsutsatta ska erbjudas tillfälligt boende vid behov. Detta ska motsvara den våldsutsattas behov av skydd med utgångspunkt i utredningen och riskbedömningen. Det tillfälliga boendet kan vara ett s.k. skyddat boende, vilket av Socialstyrelsen definieras som ”en boendeinrättning som tillhandahåller platser för heldygnsvistelse avsedda för personer som behöver insatser i form av skydd mot hot, våld eller andra övergrepp tillsammans med andra relevanta insatser.”⁷⁸ Skyddat boende erbjuds i de flesta kommuner, i egen regi eller bedrivet av ideella organisationer eller privata aktörer.⁷⁹

72 Prop. 1997/98:55 s. 137 f.

73 Prop. 2006/07:38 s. 31.

74 Prop. 1997/98:55 s. 137 f.

75 Prop. 2006/07:38 s. 31.

76 Prop. 2006/07:38 s. 32 f.

77 Jfr. RÅ 2007 ref. 43.

78 Socialstyrelsen, Våld - handbok om socialtjänstens och hälso- och sjukvårdens arbete med våld i nära relationer.

79 Socialstyrelsen, Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, s. 8.