4. Ideella utförare av socialtjänst 1 Inledning
4.4 Idéburet offentligt partnerskap
4.4.3 Aktuella synpunkter om behovet av samverkan
Sveriges Kvinno- och Tjejjourers Riksförbund framhåller att kvinnojourer inte får möjligheten att bedriva skyddade boenden åt kommuner eftersom de höga kraven i upphandlingsförfaranden utesluter dem. Kvinnojourer har jobbat med skyddade boenden under flera år men kommunen vill hellre anlita aktörer som kan erbjuda personal dygnet runt, säkerhetsdörrar, insynsskydd och
133 SOU 2016:13 s. 395 ff.
134 SOU 2016:13 s. 403 f.
135 SOU 2016:13 s. 405 f.
136 SOU 2016:13 s. 406 ff.
29 videoövervakning i de skyddande boendena. Riksförbundet framhåller att dygnet runt-bemanning kan vara kontraproduktivt för vissa kvinnor som behöver jobba med att återta makten över sitt eget liv. Det finns exempel där kommunen enbart viktar upphandlingen på pris och inte tar hänsyn till kvalitet, varför kvinnojourerna återigen utesluts eftersom de inte kan hålla nere priserna på insatser. Avslutningsvis framhåller riksförbundet att kommunen har möjlighet att fördjupa relationen med ideella organisationer, exempelvis genom idéburet offentligt partnerskap i åtanke.137
Pettersson, generalsekreterare på Forum, menar att idéburet offentligt partnerskap inte är lämpligt på en upphandlingsmarknad och framhåller att syftet med den nya modellen är att förändra samhället. Sigtuna kommun är den första i landet att ingå ett idéburet offentligt partnerskap med en ideell kvinnojour. Härigenom kan parterna tillsammans arbeta för våldet mot kvinnor och kvinnojouren kan dessutom utveckla sin egen organisation. Pettersson framhäver att den politiska debatten saknar tydliga förslag på området.138
Ombudet för Stockholms län, Lars Bryntesson, lade år 2015 fram en motion till SKL:s kongress med idén att utveckla samverkan mellan kommunerna och ideella och idéburna organisationer. Bryntesson framhåller att kvinnojourer drivs av engagerade människor som brinner för sin verksamhet och som de gemensamt vill bedriva. Vidare tas modellen idéburet offentligt partnerskap upp som en naturlig utveckling sedan Sveriges inträde i EU där partnerskap används som en naturlig modell för samverkan. Avslutningsvis föreslår Bryntesson att SKL:s kongress beslutar att kvinnojourernas verksamhet i kommunerna uttryckligen ska undantas från upphandling.139 Under SKL:s kongress bifölls hela motionen och beslut togs om att utveckla formerna för önskad samverkan.140
4.5 Sammanfattande kommentar
Begreppet ideella organisationer har diskuterats i doktrinen och även i en tillsatt utredning. År 1993 uttalade utredningen att ideella organisationer tidigare sågs som självständiga men att de under senare tid kommit att ses som utförare av sociala tjänster. 13 år senare kan vi inte göra annat än att instämma, de ideella organisationerna producerar mer och mer välfärdstjänster och gör värdefulla insatser för våra medborgare. Utredningen gjorde en framtidsprognos och menade att de ideella organisationerna kommer utgöra ett komplement till den offentliga sektorn och möjligtvis fungera som en alternativ utförare. Även här kan vi se att framtidsprognosen faktiskt varit rätt. Många kvinnor som behöver hjälp och stöd vänder sig direkt till ideella organisationer istället för att vända sig till en myndighet. Möjligtvis kan det vara obehagligt att vända sig till någon offentlig aktör, en del kanske har inte goda erfarenheter av tidigare myndighetshjälp eller så är de ideella organisationerna bättre på att uppmärksamma allmänheten på att de finns. Många gånger finns kontaktuppgifter till ideella organisationer som arbetar för våldsutsatta kvinnor uppsatta i offentliga miljöer och är formulerade på ett sådant sätt att allmänheten förstår att hjälp kan fås därigenom. En utsatt kvinna i en våldsrelation kanske inte vet på vilket sätt samhällets
137 Kanakaris & Persson, Ideella kvinnojourer utesluts när kommuner upphandlar, DN Debatt 2014.
138 Pettersson, Regeringen - följ Sigtuna och våga stötta IOP, Forum 2014.
139 Bryntesson, Motion till SKL:s kongress 2015, Utveckla formerna för samverkan mellan kommunerna och civilsamhällets ideella och idéburna organisationer - om idéburet offentligt partnerskap (IOP).
140 SKL, Motionssvar, Motion 60, 2015, Utveckla formerna för samverkan mellan kommunerna och civilsamhällets ideella och idéburna organisationer - om idéburet offentligt partnerskap (IOP).
30 socialtjänst kan hjälpa till och det blir därför naturligare att direkt vända sig till en kvinnojour eller liknande. Det är viktigt att påminnas om den utsatthet kvinnorna upplever och de måste bemötas på ett sätt som gör att de inte känner sig underordnande någon annan.
Ideella organisationer står för en betydelsefull andel av de insatser som utförs till våldsutsatta kvinnor. Framställnigen visar att de intar en allt större position som utförare av välfärdstjänster samtidigt som kommunen egentligen innehar huvudansvaret för den här typen av insatser. I förhållande till det offentliga kan ideella organisationer fungera som ett komplement eller ersättare till välfärdsverksamheten.
Redogörelsen visar den problematik som kan uppstå vid sammanblandning av den offentliga rätten och privaträtten. En verksamhet som egentligen är en offentligrättslig angelägenhet intar en särställning när den överlåts till ett privaträttsligt subjekt och verksamheten kan inte längre hänföras till endast ett område. Målet från hovrätten för västra Sverige tydliggör problemet och den efterföljande diskussionen i doktrinen visar att flera synsätt kan anläggas och därav få olika utfall. Problematiken grundar sig i att en instans måste beakta både offentligrättsliga och privaträttsliga regler för att lösa en uppkommen tvist. Vidare lyfter vi i avsnitt 4.3 fram resultatet i utredningen från 2014 som visade att skyddade boenden befinner sig i gränslandet mellan privat och offentlig rätt. Därtill uttalades att de insatser kvinnojourerna utförde var helt avgörande för att tillgodose skyddade boenden och att rättssäkerheten skulle kunna stärkas genom deras förslag på ändring. Även om utredningen inte resulterade i något lagstiftningsförslag visar den att problemet finns och att något behöver göras för att undvika att hamna i gränslandet mellan den offentliga och privata rätten.
Framställningen visar att ideella organisationer bedriver 71 procent av landets skyddande boenden. En del kvinnor söker sig direkt till ideella organisationers verksamhet och en del placeras där genom biståndsbeslut av socialnämnden. Här ska erinras om att sådana insatser som utförs av de ideella organisationerna betraktas som utförande av insatser enligt socialtjänsten.
Oavsett utförare behåller socialnämnden ansvaret för verksamheten. Granskningen som lyfts fram visar att kvinnojourer inte alltid vet om att de fått i uppdrag att utföra insatser enligt SoL och till viss del delar även socialnämnden denna uppfattning. Ideella organisationer finansieras främst genom statliga och kommunala bidrag. 2015 utkom en förordning om statsbidrag till kvinno- och tjejjourer som uttrycker att statsbidrag ska ges till verksamheter som arbetar för våldsutsatta kvinnor och deras barn för att ge dem skydd mot våld i nära relationer. Statsbidraget har i sig ingen koppling till kommunernas ansvar eller utförande av insatser. Däremot indikerar förordningen att de ideella organisationerna utför ett värdefullt arbete för den utsatta målgruppen och att samhället måste hjälpas åt att finansiera den verksamhet som utförs ideellt.
Möjligheterna för socialnämnden att överlåta uppgifter till en annan aktör framgår av 2 kap. 5 § SoL. Kommunen har i egenskap av huvudman det övergripande ansvaret även för uppgifter som överlåts. Paragrafen möjliggör för en kommun att överlåta utförandet av uppgifter till en ideell organisation som jobbar för våldsutsatta kvinnor. Överlämnandet kan gälla flertalet olika saker, dock inte myndighetsutövning. Kommunen kan således låta kvinnojourer ta hand om de kvinnor i kommunen som behöver hjälp med ett skyddat boende. Här ska påminnas om att det är av stor vikt att urskilja vilka överlåtande insatser som sker med stöd av SoL. Som framställningen visar måste en ideell organisation lämna sitt samtycke att utföra insatser inom socialtjänsten. För de ideella organisationerna kräver sådana uppgifter ett ökat ansvar för verksamhetens kvalitet och krav på relevant utbildning hos all personal. De strikta reglerna kan ses som ett moment i att
31 säkerställa att insatser verkligen utförs av kompetent personal och att samtliga verksamheter når upp till vissa kvalitetskrav.
Socialnämnden har en lagstadgad skyldighet att samverka med bl.a. organisationer och föreningar, dels inom ramen för den uppsökande verksamheten och dels vid genomförandet av olika insatser för den enskilde, vilket vi konstaterat i avsnitt 3.1.3. Vi ser dock att det för socialnämndens del saknas tydliga riktlinjer för hur denna samverkan ska ske och vi drar slutsatsen att det kan vara en bidragande orsak till att kommunernas arbete med stöd till våldsutsatta kvinnor skiljer sig åt i så hög utsträckning som det gör.
De senaste åren har diskussionen tagit fart gällande ideella kvinnojourers verksamhet och deras möjligheter att arbeta för utsatta kvinnor. Samtidigt lyfts frågan hur kommunen anskaffar sina tjänster på området och där lyfter Sveriges Kvinno- och Tjejjourers Riksförbund fram att kvinnojourer ofta utesluts genom upphandlingsförfarande. Flera aktörer vittnar om att något behöver göras för att ta till vara på den specialistkompetens kvinnojourerna har. Motionen som SKL biföll förstärker intrycket av att samhället är redo att öppna för nya samverkansformer och därigenom underlätta arbetet mellan kommuner och ideella kvinnoorganisationer. Intresset för att kvinnoorganisationernas arbete ska undantas från upphandling är särskilt stort och rösterna är eniga om att upphandlingar försvårar samverkan. När samverkan inte fungerar och insatser överlåts till andra företag, som kanske inte har lika stor erfarenhet men desto större budget, drabbar det i slutändan de våldsutsatta kvinnorna. Särskilt stort blir problemet om kommunerna prioriterar pressade priser istället för kvalitet i de tjänster som upphandlas. Kvinnojourer och andra ideella organisationer finansieras till största del av bidrag från stat och kommun eftersom de inte tjänar pengar på sin egen verksamhet.
Den nya samverkansmodellen idéburet offentligt partnerskap möjliggör ett ökat samarbete mellan det offentliga och de idéburna och ideella organisationerna. Förhoppningen är att de gemensamma krafterna kan stå emot samhällsproblem på ett bättre sätt om resurserna används effektivt och varje specialistkompetens tas till vara. Ett idéburet offentligt partnerskap mellan kommunen och kvinnojourer innebär att den ideella verksamheten finansieras av kommunen och båda parter kommer överens om hur verksamheten ska bedrivas. Genom en sådan samverkan kan enskilda individer tillförsäkras kvinnojourernas specialistkompetens där det offentliga har deltagit i hur verksamheten ska utformas. Kommunerna behöver inte anskaffa extra resurser inom ramen för sin verksamhet för att hjälpa de utsatta utan de kan överlåta uppgifterna åt en specialiserad ideell organisation som brinner för verksamheten. Sett ur olika perspektiv kan modellen bidra med flertalet positiva effekter. Framför allt kan enskilda få insatser utförda av organisationer med gedigen kunskap och erfarenhet av att jobba med våldsutsatta kvinnor.
Samverkansformen har lyfts fram i en nyutkommen utredning som framhäver oviljan att upphandla insatser som ska utföras av kvinnojourer. Artiklarna visar den diskussion som förs kring behovet av samverkan och problematiken kring upphandling av insatser där kvinnojourer till stor del utesluts redan i den inledande fasen. Den rättsliga framställningen kring idéburet offentligt partnerskap är, bortsett från statens offentliga utredning, i dagsläget obefintlig. Enligt vår uppfattning är det inte omöjligt att den samhällsdiskussion som råder kan bidra till ett ökat politiskt intresse för ökad samverkan mellan offentliga organisationer och kommuner. Det återstår att se hur den fortsatta debatten fortskrider.
32