Om överlappande rättslig reglering

6.2.1 En bakgrund

Viljan att komma ifrån en fragmentarisk och överlappande reglering sammanhänger med några av de grundläggande värderingar som brukar hänföras till rättssäkerhetsbegreppet /Gustavsson 2001, s 320 ff, Frändberg 2000, s 269 ff/. Frändberg uppställer som krav för rättssäkerhet i snäv mening tre villkor:

1) Att rättssystemet har ett klart och adekvat svar på den ställda rättsliga frågan. 2) Rättsreglerna ska vara publicerade och lätt tillgängliga.

3) Man ska kunna lita på innehållet i reglerna.

Lagstiftning som tillkommit vid olika tidpunkter, trots att den tillkommit för att verka i samma syfte, riskerar att bli svåröverskådlig och motstridig. Likartade frågor kan då ges skilda lösningar eller svar i olika lagar. Flera lagar kan tillämpas på samma fråga av en och samma myndighet.

För att lagstiftning dessutom ska vara ändamålsenlig strävar lagstiftare efter klarhet och enkelhet i styrning av domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra aktörer. Det handlar i detta sammanhang om en tydlig definition både av tillämpningsområde för lag och jurisdiktion, men också av de begrepp som har betydelse för tillämpning av lagstiftning /Westerlund 2003, s 74/.

Genom att reglera samma typ av fråga, till exempel miljöskydd, i ett stort antal lagar kan det bli svårt för den som ska bedriva en verksamhet att följa alla regler, eftersom olika lagar kan ha olika regler för hur verksamheten ska bedrivas, samtidigt som de kan kräva parallella tillstånd. Det är då svårt för verksamhetsutövare att förutse regelverkets tillämpning, men också för myndigheter och andra att få överblick över regelverket vid kontroll och prövning. För kärnteknisk verksamhet och joniserande strålning har detta historiskt varit ett mindre problem, eftersom kärnkraftssektorn reglerats separat. Denna separation har gällt både internationellt, regionalt på europeisk nivå och på nationell nivå. Med tiden har dock generella miljörättsliga regler gjorts tillämpliga ifråga om joniserande strålning. Detta är till delar resultatet av att reglering kring till exempel kärnsäkerhet ursprungligen inte hade som ett primärt syfte att skydda miljön utan istället var, och till delar fortfarande är, primärt en säkerhetslagstiftning. Ur perspektivet miljöansvar påvisar dessa skilda syften vikten av samordning, i annat fall riskerar lagstiftning tappa i effektivitet och ändamålsenlighet.

Generellt är problemet att identifiera tillämplig lag problematiskt, eftersom det också påverkar resultatet, detta är särskilt påtagligt på miljöområdet eftersom olika kravregler kan gälla i olika lag- stiftning /Westerlund 2003, s 71 ff/. Ett exempel kan gälla ansvarsregler avseende skador orsakade av verksamheten i miljöbalken respektive atomansvarighetslagen. I den mån en skada regleras i den särskilda ordningen enligt atomansvarighetslagen är anläggningens innehavare ansvarig, men endast upp till ett bestämt takbelopp. Motsvarande bestämmelser i miljöbalken innehåller genom principen om polluter pays också ett ansvar för anläggningens innehavare, men det finns ingen ansvars begränsning. Det är då självklart att det är viktigt att på ett tydligt sätt kunna avgöra om en verksamhet faller under den ena respektive den andra lagstiftningen.

På senare tid har uppmärksammats att tillstånd för byggande av ett slutförvar för använt kärnbränsle är ett exempel på anläggning som kommer att prövas enligt ett stort antal lagar som kan vara mer eller mindre samordnade /Kasam 2007a, SKI/SSI 2007, SSM 2009a/. Att rättsregler kan hamna i konflikt och behöva samordnas är dock inget nytt och inbyggt i rättssystemet finns också regler om hur sådana konflikter ska hanteras i den mån dessa inte är direkt reglerade i den specifika lagstift- ningen. Grundlag går till exempel före vanlig lag, en mer preciserad regel tar över en mer generell regel och en annan konfliktregel är att en senare regel tar över en tidigare regel. I detta sammanhang ska nämnas att om en typ av lagstiftning kan karakteriseras som specialiserad sektorslagstiftning (kärnsäkerhet), ska denna lagstiftning med tillämpning av principen om lex specialis, gå före mera generell lagstiftning (miljöskydd).

Denna fråga är dock inte så enkel som den först kan te sig, eftersom vi också kan hävda att det är miljölagstiftningen som är speciallagstiftning i relation till den mer generella säkerhetslagstiftningen (jämför /Westerlund 1997/). Relationen mellan lagstiftning och de intressen som denna säkerställer är inte alltid helt enkel att fastställa. Viktigt att nämna i detta sammanhang är också hanteringen av konflikter mellan EU-rätten och svensk lagstiftning, där huvudregeln är att bindande EU-lagstiftning har företräde framför en kolliderande nationell rättsregel, oavsett rang.

Miljöbestämmelser är av den karaktären att de är uppdelade på flera olika lagar och dessutom återfinns miljörättslig reglering på flera olika nivåer, från internationella konventioner och

EU-lagstiftning, ned på svensk myndighetsnivå. I den mån dessa bestämmelser inte är samordnade kan praktiska problem uppstå, eftersom det då finns en risk för att till exempel miljökontrollen blir lidande. Den svenska miljörätten bestod före miljöbalkens införande av ett antal speciallagar, som särskilt reglerade hur olika miljöproblem skulle angripas. Ett av syftena med införandet av miljö- balken var att den skulle säkerställa att miljöbedömning och ärendehantering blev mer effektiv, sär- skilt som miljöproblem ofta inte ”känner till” avgränsningar i lagstiftning och således måste hanteras med en helhetssyn. Miljöproblemen spänner över flera områden och är ofta komplexa, varför deras lösningar också är komplexa. Den rättsliga regleringen som ligger till grund för problemlösningen måste då tillåta att beslutsfattare och domstolar söker helhetsgrepp, i syfte att uppnå den grund- läggande normen om hållbar utveckling. Ebbesson beskriver detta som att miljöbalken definierar flexibla grundprinciper, men också anger detaljerade krav för specifika verksamheter eller situationer /Ebbesson 2003, s 58/.

R-10-33 61 Utöver den samordning som skett genom miljöbalken, regleras fortfarande miljöproblem i annan lagstiftning än renodlad miljölagstiftning. Vissa sektorer av miljöpåverkande verksamhet samordnas endast delvis genom miljöbalken. Ett sådant område är kärnteknisk verksamhet, men också verksam- het som avger joniserande eller annan strålning. Att kärnenergin som sektor regleras i särskild ord- ning sammanhänger med de enorma risker som kärnreaktorers möjliga tekniska fel samt hantering av använt kärnbränsle och kärnavfall medför /Stoiber m fl 2003, s 107/. Lagstift ningen i denna sektor är därför av goda skäl mer inriktad på specifik säkerhetsreglering i syfte att skydda allmänheten. Miljöskyddet är dock inte utan relevans, eftersom bristande säkerhet kan ha följder för miljön. I det följande ska vi utreda frågan om i vilken utsträckning miljöbalken är tillämplig i förhållande till hanteringen av använt kärnbränsle och upprättandet av ett slutförvar – denna verksamhet tillhör just en sådan sektor som fortfarande specialregleras i bland annat lag om kärnteknisk verksamhet (1984:3) samt strålskyddslagen (1988:220). Det är den nämnda lagstiftningen som kommer att stå i fokus i denna text.

6.2.2 Miljöskyddslagen var inte tillämpbar avseende joniserande strålning Miljöskyddslagen (1969:387), som ersattes av miljöbalken, omfattade de flesta verksamheter och anläggningar som kunde medföra störningar på omgivningen, så kallade immissioner. Syftet med lagen var att ”miljöfarlig verksamhet”, till exempel vatten- och luftföroreningar, buller och dylikt skulle motverkas så mycket som möjligt. Metoden man använde var främst tillståndstvång och detta tillstånd förenades med föreskrifter om åtgärder för att minska riskerna för miljön. En speciell instans, koncessionsnämnden för miljöskydd, prövade tillstånden. För vissa verksamheter gällde inte tillståndstvången, men i varje fall kontroll med tvångsmedel. Den som bedrev verksamheten kunde då kontrollera om verksamheten var tillåten genom så kallad förprövning. Om en verksamhet väl fått koncession kunde den sedan i princip inte förbjudas, men däremot kunde dess utövare bli skade- ståndsskyldiga gentemot grannar och andra som led skada eller olägenhet till följd av verksamheten. Kontrollerande central myndighet var Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Utöver detta hade miljö- och hälsoskyddsnämnderna en liknande tillsyn inom kommunerna.

Miljöskyddslagen omfattade dock inte radioaktiv strålning som reglerades och fortfarande regleras i särskild lagstiftning (generell beskrivning i /Bengtsson 1990/). Detta undantag i relation till den särskilda lagstiftningen reglerades tydligt i miljöskyddslagen 1 kap 1 § 2 st 2 p:

”Ej heller är lagen tillämplig i fråga om joniserande strålning eller beträffande elektriska och magne- tiska verkningar av en elektrisk anläggning, varom särskilda bestämmelser gäller.”

Det framgår inte helt av förarbetena till miljöskyddslagen varför joniserande strålning undantogs från dess tillämpningsområde /Proposition 1969:28, 3LU 1969:37, Rskr 1969:281/. I propositionen till miljöskyddslagen anges dock att atomanläggningarnas immissioner är ”av mycket speciell och farligt slag” samt att de reglerings behov som finns avseende joniserande strålning täcks av då gällande lagstiftning på atomsäkerhetsområdet /Proposition 1969:28, s 48 f/.

Tanken var annars att miljöskyddslagstiftningen skulle vara generellt tillämplig vid sidan om speciallagstiftning, med undantaget att tillstånd meddelat enligt speciallag ska anses hindra ingripande enligt den generella miljöskyddslagstiftningen /SOU 1966:65/. Detta är en tillämpning av konfliktregeln om att specialreglering går före mer allmän reglering. Kärntekniska anläggningar skulle då, enligt de sakkunnigas betänkande, vara ett typiskt sådant fall av verksamhet som under- kastades både speciallagstiftning och allmän immissionslagstiftning /Proposition 1969:28, s 186/. Detta förslag kritiserades dock av remissinstanserna med anknytning till atomenergiområdet. Kritikerna menade att atomlagstiftningen uteslutande skulle vara tillämplig inom detta område, det vill säga ett argument om autonom reglering.

Regeringen föreslog i linje med remissinstanserna en autonom reglering, men gick dessutom ett steg längre och konstaterade att undantag från miljöskyddslagen ska gälla alla anläggningar och all verksamhet som är underkastad specialreglering från strålskyddssynpunkt /Proposition 1969:28, s 186 f/. Syftet med miljöskyddslagen 1 kap 1 § 2 st 2 p klarlades därmed.

Detta innebar dock att man inte med stöd i miljöskyddslagen, vare sig ifråga om tillstånds- eller tillsyns myndigheter, kunde agera gentemot kärnteknisk verksamhet för att till exempel ange

villkor i syfte att skydda miljön. Miljöskyddslagen var dock fortfarande tillämplig i fråga om andra immissioner än joniserande strålning från kärnteknisk verksamhet, till exempel vattenpåverkan. En kärnteknisk anläggning kunde då komma att prövas av koncessionsnämnden för miljöskydd avseende andra immissioner än joniserande strålning och tillstånd kunde också behövas till exempel enligt den dåvarande vattenlagen.