Rättslig konstruktion och argumentation

Atomenergilagen i sin helhet omfattade 14 paragrafer. Utöver regleringen av tillståndsplikten fanns sanktionsregler och regler om tillsyn. I lagen ställdes inga krav på tillståndsansökaren vad avsåg hanteringen av det använda kärnbränslet och i de tillstånd som gavs reglerades inte sådana frågor genom villkor. De meddelade tillstånden villkorades, men de villkor som ställdes handlade om reak- torernas uppförande och drift /Proposition 1976/77:53, s 17/. Tillstånden gavs en likartad utformning där kraftföretagen gavs tillstånd i ”huvudsaklig överensstämmelse” /Proposition 1976/77:53, s 7/ med sina ansökningar och med tillägg av de eventuella villkor som kärnkraftsinspektionen och strålskyddsinstitutet föreslagit.

I förarbetena till atomenergilagen understryks vikten av att den nya energikällan regleras och att det därigenom fastläggs att staten utövar kontroll över atomkraften genom tillståndsgivning och tillsyns- myndigheter. Skäl som anges för detta är försvars- och utrikespolitiska (kontroll över utvinningen av uran, torium och beryllium), allmänna säkerhetssynpunkter, och vikten av att kunna medverka i det begynnande internationella samarbetet på atomenergins område.

Vad avser diskussionen kring utformningen av tillståndsparagraferna framhålls att ”det ej [torde] vara erforderligt eller ens lämpligt att i den föreslagna lagstiftningen söka att mera i detalj reglera hithörande spörsmål, utan det torde vara tillfyllest att meddela bestämmelser om att särskilt tillstånd … skall fordras…” /Proposition 1956:178, s 17/. Istället för detaljreglering föreslås en utformning av lagstiftningen som inte hindrar att tillståndsgivningen kan anpassas efter statsmakternas målsättning fortlöpande. En konstruktion som möjliggör en anpassning efterhand till kommande forsknings- resultat och ett hänsynstagande till den tekniska och vetenskapliga utvecklingen.

Remissinstanserna tycks överlag positiva till lagens konstruktion och tillblivelse. Två instanser anser dock, trots ambitionen att skapa en anpassningsbar reglering, att förslaget inte når tillräckligt långt fram i detta avseende utan föreslår en tidsbegränsad lagstiftning. Fältet är, enligt dessa instanser, så nytt att lagstiftningsarbetet kontinuerligt borde utvärderas och anpassas efter nya rön och erfaren- heter /Proposition 1956:178, s 20/. Denna kommentar lämnas dock utan åtgärd. (De två instanserna var Länsstyrelsen i Malmöhus län och Länsstyrelsen i Norrbottens län.)

4.2.3 Resultat

Tillstånd att uppföra, inneha och driva kärnreaktorer enligt atomenergilagen lämnades under åren 1966–1976 till samtliga tolv kommersiella reaktorer som sedermera skulle komma att tas i drift i Sverige, se tabell 4-1. Tillstånden gavs utan tidsbegränsning, men med uttrycklig reservation för att nya villkor skulle kunna knytas till de givna tillstånden. Fem stycken reaktorer var i drift innan villkorslagen trädde i kraft och frågan om omhändertagandet av det använda kärnbränslet problema- tiserades /Proposition 1976/77:53, s 7/. Det sjätte aggregatet var Barsebäck 2, som var nästan i drift och som prövades i särskild ordning genom en konstruktion i villkorslagens § 3.

41 _{De ämnen som anges i första paragrafen är: uran, plutonium, torium eller annat ämne som kan användas som}

R-10-33 39 Eftersom ansvar för kärnavfallet var en icke-fråga under 1950- och 1960-tal har vi inte tagit med beslut från denna tid, däremot har vi samlat in två tillståndsbeslut från andra hälften av 1970-talet som vilar på atomenergilagens bestämmelser, se tabell 4-2. Båda besluten härrör således från en tid då såväl atomenergilagen som villkorslagen var i kraft. Besluten som diskuteras nedan gällde dock inte laddningstillstånd och kom därför att prövas enbart enligt paragraferna i atomenergilagen. Beslutet från 1976, angående Forsmark 3, är på en och halv sida där första sidan redogör för ärendets gång och ansökans innehåll. Av beredningen framgår det att SKI har lämnat ett yttrande och dessför- innan inhämtat synpunkter från olika statliga verk. Det framgår också att utöver de statliga verken har Naturskyddsföreningen och Sveriges fiskares riksförbund lämnat synpunkter i ärendet. Själva beslutet är formulerat som följer:

”Regeringen lämnar Forsmarks kraftgrupp AB tillstånd enligt 1 och 2 §§ atomenergilagen (1956:306) att, dels på den i ansökan angivna platsen uppföra, inneha och driva en atomreaktor ingående i ett tredje aggregat i Forsmarks kraftstation i huvudsaklig överensstämmelse med vad som anges i den vid framställningen fogade beskrivningen, dels för reaktorns drift förvärva, inneha och i övrigt ta befattning med erforderlig mängd uran.” /Regeringsbeslut 1976a/

Beslutet är villkorat. Dels finns villkor som sammanställts av SKI och SSI och som bifogas beslutet som en bilaga, dels finns ett villkor angivet i själva beslutsdokumentet med innebörd att de villkor ska gälla som följer av Sveriges internationella åtaganden beträffande kontroll av kärnbränsle. Beslutet avslutas med ett bemyndigande till SKI att meddela ytterligare villkor om detta är påkallat av säkerhetsskäl eller från allmän synpunkt.

Barsebäcksbeslutet från år 1979 är ungefär lika omfattande i längd som det från 1976 och formule- ringarna om att nya villkor kan föreskrivas återkommer. Här finns dock ett tillägg: ”Sådana villkor kan komma att meddelas bland annat med anledning av resultatet av den översyn av atomenergi- lagstiftningen som nyligen har inletts liksom av pågående internationellt arbete på kärnavfalls- området och av den pågående prövningen av frågan om direktförvaring av använt, ej upparbetat kärnbränsle. Regeringen kan således föreskriva att annan eller ytterligare utredning än den som nyss sagts skall förebringas.”

Barsebäcksansökan bygger på åberopandet av ett nytecknat upparbetningsavtal mellan Svensk kärnbränsleförsörjning AB (SKBF) och det franska företaget Cogema. Att avtalet stod i överensstäm- melse med villkorslagens krav hade regeringen beslutat tidigare, den 5 oktober 1978. Regeringen bifaller ansökan om fortsatt drift, men tidsbegränsar tillståndet med stöd i 4 § atomenergilagen. Det nya tillståndet gäller till och med år 1990 och bolaget anmodas inkomma med ny ansökan senast år 1989. Till den nya ansökan ska bifogas avtal om upparbetning, eller utredning om slutligt förvar, eller annan metod för slutlig förvarning av använt kärnbränsle.

4.2.4 Sammanfattning

Det kanske mest utmärkande för atomenergilagen och de tillståndsbeslut som fattades på grund- val av dess paragrafer är, i detta sammanhang, avsaknaden av problematisering kring det använda kärnbränslet. Samtidigt reflekterar lagstiftningen från 1950-talet stor medvetenhet om att kunskapen om kärntekniken var under utveckling och att detta var ett fält där det fanns behov av rättsliga kon- struktioner som var tillräckligt öppna för att tillåta anpassning efterhand till nya vetenskapliga rön.

Tabell 4-2. Två tillståndsbeslut från andra hälften av 1970-talet som vilar på atomenergilagens bestämmelser.

Datum Ansökan Från Avser Utfall

/Regeringsbeslut 1976a/ Atomenergilagen

§§ 1 och 2 Forsmark Forsmark 3 – tillstånd att uppföra, inneha och driva atomreaktor Bifall /Regeringsbeslut 1979a/ Atomenergilagen Sydsvenska Barsebäck 2 – fortsatt drift Bifall

I atomenergilagen syns detta framförallt i den fjärde paragrafen där det fastslås att de tillståndsbeslut som meddelas kan tidsbegränsas och villkoras. Framförallt är det möjligheten att villkora tillstånden i efterhand som synliggör omfattningen av det statliga inflytande som regleringen avser att garantera. Om lagstiftningen är öppen, i betydelsen att reglerna är generella och medger stort tolknings utrymme för rättstillämparen, ger möjligheten att villkora besluten utrymme för detaljreglering. Vid denna tid återfinns detaljerna i de individuella besluten och de bilagor som medföljer dessa.

Lagstiftningsbehovet, så som det diskuteras i propositionen, tar utgångspunkt i behovet av statlig tillsyn och kontroll över atomenergin. Trots att verksamheten vid denna tidpunkt är blygsam och i viss mån på ett försöksstadium anar man såväl potentialen som riskerna. Redan i dessa första lag- förarbeten nämns också det internationella samarbetet, om än diskussionen och beslutsprocessen fortfarande är utpräglat nationell. Frågorna tycks okontroversiella och återgivningen av remiss- instansernas påpekanden tyder på bred konsensus.