Ansvar för att förhindra att använt kärnbränsle kan bidra till spridningen av kärnvapen
9 Kärnämneskontroll enligt Euratomfördraget
9.1 Euraromfördraget och tilläggsavtalet
Euratomfördraget, som trädde ikraft 15 år före Icke-spridningsavtalet, etablerar ett självständigt system för kontroll av kärnämnen som har stora strukturella likheter med det system som etablerades på multilateral nivå genom IAEA-stadgan år 1957.112 I dag fungerar detta regionala kontrollsystem till största delen samordnat med IAEA i syfte att genomföra förpliktelserna i Kontrollavtalet vilket baseras på medlemsstaternas förpliktelser enligt Icke-spridningsavtalets artikel III. Liksom IAEA- systemet, utgår regleringen i Euratomfördraget inte från någon begränsning av rätten att utveckla en nationell kärnvapenkapacitet och gör därmed inte någon distinktion mellan kärnvapenstater och icke- kärnvapenstater. En sådan distinktion har emellertid etablerats i sekundära rättsakter som tillkommit efter Icke-spridningsavtalets ikraftträdande /Euratom 2005, s 1, preambeltexten s 8/.
Ett slutförvar i en stat som är medlem i EU utgör en kärnteknisk anläggning enligt Euratomfördraget och omfattas av den kärnämneskontroll som enligt fördraget ska genomföras av Kommissionen. Enligt Euratomfördraget, artikel 77, etableras ett övergripande mandat för Kommissionen att försäkra sig om att inom medlemsstaternas territorier:
a) Malmer, råmaterial och speciella klyvbara material inte används för andra ändamål än de av förbrukarna uppgivna.
b) Föreskrifterna om försörjning iakttas liksom alla särskilda kontrollförpliktelser, som gemen- skapen har avtalat med ett tredje land eller en internationell organisation.
Kontrollavtalet med IAEA faller in under Euratoms externa kompetens enligt artikel 77 b). Tilläggsprotokollet faller endast delvis in under denna kompetens.
Kommissionen har, på grundval av den kompetens som etableras i Euratomfördraget artikel 79, antagit sekundära gemenskapsrättsliga regler för genomförande av Euratoms kärnämneskontroll. De centrala bestämmelserna återfinns i förordning (Euratom) 302/2005. Denna förordning utgör direkt gällande rätt i samtliga medlemsstater och är bindande för varje rättssubjekt som uppför eller driver en anläggning för att framställa, separera, upparbeta, lagra eller på annat sätt använda råmaterial eller speciellt klyvbara material /Euratom 2005, artikel 1/. Begreppet ”använda” ska vid tillämpningen ges en vid tolkning som innefattar behandling eller lagring av avfall /Euratom 2005, artikel 3(1)/.
Av detta följer att förordningens förpliktelser är direkt tillämpliga gentemot ett rättssubjekt inom EU som avser att bedriva slutförvaring av använt kärnbränsle. Utöver att förtydliga Euratomfördragets bestämmelser, har förordningen som syfte att genomföra gemenskapens förpliktelser gentemot IAEA enligt Kontrollavtalet samt tillämpliga delar av Tilläggsprotokollet /Euratom 2005, preambeltexten, s 3–7/.
Det regionala system för kärnämneskontroll som inrättas genom Euratomfördraget och förordning 302/2005 innefattar även ett individuellt prövningsförfarande. Detta förfarande utgår från den anläggningsbeskrivning som ska upprättas och delges Kommissionen innan en kärnteknisk anlägg- ning får tas i bruk. Denna anläggningsbeskrivning ska sedan fortlöpande uppdateras då anläggningen förändras /Euratom 2005, kapitel II/.113
Kommissionen ska på grundval av anläggningsbeskrivningen anta särskilda kontrollbestämmelser som är adresserade till det rättssubjekt som berörs /Euratom 2005, preambeltexten, artikel 6/. I dag saknas preciserande reglering på gemenskapsnivå rörande vilka specifika krav rörande kärnämnes- kontroll som ska ställas på en slutförvarsanläggning.
112 Euratomfördraget, kapitel 7. Angående bakgrunden till utvecklingen av Euratom:s regler om kärnämnes-
kontroll se /Howlett 1990/.
98 R-10-33
I syfte att fullgöra systemet för kärnämneskontroll enligt Euratomfördraget ska operatören av en slut- förvarsanläggning fortlöpande lämna in driftrapporter och inventarieförteckningar till Kommissionen /Euratom 2005, kapitel III/. I fråga om tillämpningen av Kontrollavtalet med IAEA förser Euratom IAEA information om kärnämnesinnehav inom gemenskapens medlemsstater.114
Ansvarsfördelningen mellan Euratom och de enskilda medlemsstaterna har emellertid genom Tilläggsprotokollets ikraftträdande blivit något mer komplex. Tilläggsprotokollet utökar Euratoms rapporteringsskyldighet till IAEA. Detta återspeglas i medlemsstaternas förpliktelser enligt förord- ning (Euratom) 312/2005.115
Samtidigt etablerar Tilläggsprotokollet även autonoma skyldigheter för medlemsstaterna gentemot IAEA.116 Detta gäller speciellt den utökade verifikations- och inspektionsverksamhet som ska genomföras vid platser där det inte finns någon deklarerad förekomst av kärnämnen.
Detta leder en ökad parallellitet mellan Kommissionen och nationella myndigheter ifråga om tillsyn i relation till Icke-spridningsavtalets förpliktelser. Denna parallellitet ställer krav på samordning mellan de nationella och gemensamma kontrollnivåerna.
I syfte att verifiera kärnämneskontrollen har Kommissionen kompetens att genomföra inspektioner vid kärntekniska anläggningar i medlemsstaterna. Kommissionens inspektörer ska ges tillgång till alla relevanta data rörande kärntekniska anläggningar samt tillträde till alla platser, och alla personer som i sitt yrke befattar sig med material, utrustningar eller anläggningar vilka är föremål för den kontroll som avses i Euratomfördragets kapitel 7.117
9.2 Euratoms kompetens rörande fysiskt skydd för kärnämne
och kärntekniska anläggningar
Euratomfördraget innehåller inte någon uttrycklig normgivningskompetens rörande fysiskt skydd av kärnämne och kärntekniska anläggningar. Genom en extensiv tolkning av fördraget, har emeller tid Europeiska unionens domstol fastställt att den kompetens som gemenskapen tilldelats genom Euratomfördragets kapitel 7 även innefattar åtgärder för fysiskt skydd.118 På denna grundval har Euratom tillträtt IAEA konventionen om fysiskt skydd av kärnämne, se avsnitt 8.2.4.
Vidare har Euratom, genom domstolens extensiva tolkning av Euratomfördragets kompetensomfång, även tillförsäkrats en kompetens att anta sekundära gemenskapsrättsliga regler och genomföra kontrollåtgärder inom detta område. Hitintills har denna regleringskompetens på gemensam nivå inte kommit att utnyttjas.
114 Kontrollavtalet, artikel 8.
115 I bilaga II till förordningen /Euratom 2005/ återfinns en specifikation av de upplysningar som krävs för att
informationsskyldigheten enligt Tilläggsprotokollet ska uppfyllas.
116 Tilläggsprotokollet, artikel 2 117 Euratomfördraget, artikel 81.
118 Ruling delivered pursuant to the third paragraph of Article 103 of the EAEC Treaty 1/78 Draft Convention
of the IAEA on the Physical Protection of Nuclear Materials, Facilities and Transports [1978] ECR 2151, para 21: ”…the very expression ”safeguards” which the Treaty uses to characterize the provisions of Chapter VII has a wider scope than the mere substituation of a different destination for the one declared by a user of nuclear materials. The Treaty here envisages all diversions of nuclear materials entailing a security risk that is to say the danger of interference with the vital interests of the publoc and the States. Consequently, there can be no doubt that the concept of ”safeguards” within the meaning of the Treaty is sufficiently comprehensive to include also measures of physical protection.”
9.3 Den tidsmässiga slutpunkten för
Euratom:s kärnämneskontroll
Tillämpningen av förordning (Euratom) 302/2005 med avseende på använt kärnbränsle som för- varas i ett slutförvar upphör då detta i praktiken inte är återvinningsbart.119 Förordningen saknar en närmare definition av de förutsättningar som ska vara uppfyllda för att använt kärnbränsle i ett slutförvar i praktiken inte är återvinningsbart. Ytterst förfogar Europeiska unionens domstol över kompetensen att närmare tolka detta begrepp. Förordningens definition av slutpunkten för kärnämneskontrollen är emellertid snarlik motsvarande definition i Kontrollavtalet och bör ges en likartad innebörd. Oavsett den mer precisa tolkningen av begreppet, står det enligt vår mening klart att att de förpliktelser rörande kärnämneskontroll som etableras genom förordningen kvarstår i det fall det förvarade använda kärnbränslet anses vara återvinningsbart även efter det att en förslutning av slutförvaret ägt rum. Vilka konkreta krav på åtgärder som Euratom kan komma att ställa för en långsiktig kärnämneskontroll av ett förslutet slutförvar är inte möjligt att definiera i dag. Sannolikt är detta främst beroende av framtida beslut inom IAEA.
R-10-33 101