Administrativa sanktioner genom sanktionsföreläggande

Gällande förfarandet för beslutsfattandet av administrativa sanktioner uppställer MAR inte några krav på hur medlemsstaterna ska utforma detta. Det är följaktligen upp till varje medlemsstat att välja den beslutsordning som lämpar sig bäst för det nationella rättssystemet.¹¹² Av 5 kap. 19 § kompletteringslagen framgår att Finansinspektionens ingripanden av överträdelser av MAR ska prövas genom sanktionsföreläggande. Detta ska i enlighet med 5 kap. 20 § kompletteringslagen innehålla uppgift om överträdelsen, de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, vilka bestämmelser som är tillämpliga, och den sanktion som föreläggs personen.

Sanktionsföreläggande enligt 5 kap. 19 § kompletteringslagen har stora likheter med ett strafföreläggande enligt 48 kap. 6 § RB. Ett strafföreläggande kan utfärdas av åklagare när förutsättningar för allmänt åtal föreligger i de fall av brott där sakfrågan inte är svårbedömd, och där påföljden för brottet i fråga består av villkorlig dom eller böter.¹¹³ Ett strafföreläggande kan således användas som ett alternativ till att väcka åtal. Godkänns strafföreläggandet av den det berör gäller det som en dom som vunnit laga kraft, enligt 48 kap. 3 § RB. Förfarandet är smidigt på så vis att det inte blir någon rättegång och kan därmed sägas utgöra en form av summarisk process.¹¹⁴

Den av Sverige valda beslutsordningen för administrativa sanktioner på marknadsmissbruksområdet, sanktionsföreläggande, beskrivs i förarbetena som ett mellanting av domstols- och förvaltningsmyndighetsbeslut. Detta eftersom ett sanktionsföreläggande förutsätter frivillighet genom att den som begått överträdelsen måste godkänna sanktionsbeslutet. ¹¹⁵ I enlighet med 5 kap. 19 § st. 3 kompletteringslagen vinner ett sanktionsbeslut genom sanktionsföreläggande laga kraft om det godkänns av den det riktas mot, vilket innebär att beslutet får samma rättsverkningar som en dom. Tidpunkten för de administrativa sanktionernas ikraftträdande är följaktligen avhängigt hur den som är föremål för sanktionen agerar. Förhåller sig denne passiv räknas detta som att sanktionsföreläggandet inte godkänts, varefter Finansinspektionen får väcka talan om att sanktionerna ska beslutas vid 112 Prop. 2016/17:22, s. 229. 113 Ekelöf, Rättegång V, s. 283 ff. 114 A. a. s. 283 f. 115 Prop. 2016/17:22, s. 231.

41

Stockholms tingsrätt i enlighet med 5 kap. 21 § kompletteringslagen. Ett godkännande kan ske genom t.ex. betalning av förelagd avgift.¹¹⁶

Att överprövningen sker i en allmän domstol och inte av en allmän förvaltningsrätt, där Finansinspektionens övriga beslut överprövas, beror på att de administrativa sanktionerna för marknadsmissbruk motsvarar överträdelser av regler som även omfattas av de straffrättsliga påföljderna.¹¹⁷ En annan ordning hade i teorin kunnat leda till att HD och HFD så som högsta instanser för de olika sanktionssystemen gör olika bedömningar inom ramen för samma rekvisit. Detta är mycket angeläget att undvika, i synnerlighet gällande de centrala begrepp som förekommer i MAR, t.ex. begreppet insiderinformation, vars tolkning är avgörande för tillämpningen av förbuden.¹¹⁸

Av förarbetena framgår att det främst är rättssäkerhetsaspekter som motiverat ordningen att de administrativa sanktionerna för marknadsmissbruk utfärdas genom sanktionsföreläggande med möjlighet till domstolsprövning. Detta då marknadsmissbruksområdet präglas av starka straffrättsliga inslag och ofta innefattar svåra bevisfrågor. Även det faktum att sanktionsavgiften kan uppgå till höga belopp ansåg lagstiftaren tala för domstolsprövning.¹¹⁹ Till detta hör att det i regeringens riktlinjer för sanktionsavgifter anges att prövningar som gäller sanktionsavgifter bör göras av domstol om frågor om uppsåt eller oaktsamhet aktualiseras, och när reglernas utformning ger utrymme för skönsmässiga bedömningar.¹²⁰ I förarbetena dras även paralleller till den argumentation som föranledde att ärenden om konkurrensskadeavgift enligt 3 kap. 5 § konkurrenslagen (2008:579) behandlas genom en kontradiktorisk domstolsprocess. Konkurrensmålen befanns vara lämpligast att avgöras i domstol då dessa ansågs vara mycket snarlika brottmål på så vis att det krävs omfattande bevisning och subjektiv täckning för de objektiva rekvisiten för att styrka ett händelseförlopp.¹²¹

Mot detta kan anföras att det finns andra områden inom svensk rätt där behöriga myndigheter direkt kan utfärda bindande beslut om sanktionsavgift. Exempelvis avseende skatteområdet och miljöområdet, där Skatteverket och Naturvårdsverket har befogenhet att både utreda regelöverträdelser och utfärda sanktioner (skattetillägg och 116 Ekelöf, Rättegång V, s. 284 f. 117 Prop. 2016/17:22, s. 242. 118 A. prop. s. 242. 119 A. prop. s. 239. 120 Prop. 1981/82:142, s. 25. 121 Prop. 2016/17:22, s. 230 f.

42

miljösanktionsavgifter). Reglerna på dessa områden kännetecknas av ett schablonmässigt beslutsfattande, regler som är enkla att tillämpa och som är grundade på strikt ansvar.¹²² Marknadsmissbruksreglerna förefaller dock, i detta sammanhang, ligga närmare konkurrensmålen då t.ex. överträdelser av MAR bedöms i förhållande till relativt omfångsrika rekvisit (såsom insiderinformation) och inte sällan innefattar komplicerade bevisfrågor. Detta kan jämföras med att det för skattetillägg räcker att personen i fråga har lämnat en oriktig uppgift enligt 49 kap. 4 § skatteförfarandelagen (2011:1244) (SFL) till ledning för egen beskattning, vilket kan fastslås förhållandevis enkelt på objektiva grunder.

Knuts menar att möjligheten att bestrida administrativa sanktioner medför en överhängande risk för att de administrativa sanktionernas effektivitet och flexibilitet förtas.¹²³ För det fall att Finansinspektionens beslut inte godkänns tycks antagandet ha visst fog. Några effektivitetsvinster knappast kan hävdas i förhållande till det tidigare straffrättsliga systemet när målet likväl måste avgöras i domstol. Finansinspektionen underströk i sitt remissvar att möjligheten att direkt utfärda bindande beslut skulle ge bättre förutsättningar för en effektiv hantering av sanktionsfrågorna.¹²⁴ Till stöd för detta kan det även anföras att Finansinspektionen har en hög grad av spetskompetens på det finansiella området och därför kan tänkas vara bättre lämpad att bedöma frågor som är direkt förknippade med detta än vad en allmän domstol är. En ordning där Finansinspektionen getts befogenhet att med bindande verkan besluta om sanktioner kan även tänkas vara fördelaktig rent resursmässigt då processer i domstolar är mycket kostsamma för samhället. Ett ytterligare argument mot att använda sanktionsföreläggande som beslutsordning är att detta möjliggör förhalande av sanktionsprocessen, vilket kan tänkas motverka sanktionernas effektivitetssyfte.¹²⁵ Det kan även tänkas att Finansinspektionens beslut skulle bli vägledande i högre utsträckning om de varit direkt bindande och därigenom ett större genomslag på finansmarknaden. Att den behöriga myndigheten direkt kan utfärda bindande beslut om administrativa sanktioner är det sätt som valts av de flesta andra medlemsstater.¹²⁶

Sammantaget talar flera aspekter ur rättssäkerhetssynpunkt för den nuvarande ordningen där Finansinspektionens beslut avgörs i domstol när det inte godkänns av den

122 Prop. 2016/17:22, s. 230.

123

Knuts, Utvärdering av det svenska insiderhandelsförbudet, s. 36 ff.

124 Prop. 2016/17:22, s. 240.

125 Ingressen, skäl 70,71 MAR.

43

det berör, såsom marknadsmissbruksreglernas mångfacetterade rekvisit och typiskt sett svårbedömda bevisning. Det finns emellertid tungt vägande skäl emot detta. Detta avser främst risken för att sanktionernas åsyftade effektivitet går förlorad när besluten bestrids och prövas i allmän domstol, samt processekonomiska skäl. Det återstår att se i vilken utsträckning besluten om administrativa sanktioner kommer att bestridas. Mot bakgrund att vissa av sanktionerna kan vara av mycket betungande karaktär (t.ex. sanktionsavgift och förbud att utöva ledningsuppdrag) kan det dock tänkas att de inte kommer att godtas utan vidare av den som berörs.