I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (Regeringen, 2001) syns hur den nationella politiken är inbäddad i ett MLG system.11 I det här fallet EU:s sammanhållningspolitik.12 I propositionen beskrivs målen och arbetsmetoderna för hur den regionala tillväxtspolitiken ska genomföras i landet. Politiken ska utföras i partnerskap på regionalnivå.13 Både maktförskjutningen till supranationell nivå och decentraliseringen som kännetecknar ett MLG typ1 syns här. Dels genom att regeringen och riksdag antar EU:s visioner om politikens mål som sina egna och sedan lagstiftar om utförandet ned till regionalnivå.14 I denna uppsats visas detta genom Västra Götalandregionen arbete med tillväxtprogram i enlighet med detta.15 Hur regionen antar samma mål och visioner till sina egna och bildar en mängd partnerskap och nätverk för genomförandet av politiken. Västra Götalandregionens nätverk och partnerskap verkar oberoende av regionens gränser och kan verka över nationsgränserna. Det är funktionsinriktade partnerskap och nätverk av MLG typ II. Som ska utföra specifika insatser inom politikområdet regionaltillväxt och därmed även nationelltillväxt och i förlängningen unionens tillväxt. Västra Götalandregionens partnerskap och nätverk är på det sättet inbäddade i åtminstone tre olika MLG typ I:s strukturer, den regionala, nationella och på supranationellnivå genom EU.16
Av de tre olika generella formerna av nätverk kallade program, projekt och verksamhet som återfinns hos Västra Götalandsregionen, ser alla ut att vara en god bit ifrån de olika idealtyperna beskrivna i teorikapitlet. Ingen av dem kan kategoriseras som ett perfekt självstyrande nätverk. Inte heller kan de kategoriseras som nätverk med externa påtryckare. Närmast vore att kategorisera dem som nätverk med extern påtryckare och deltagande från regoionen. I riktlinjerna framgår det att i många fall deltar personer från regionen i det direkta arbetet eller i styrgrupper och styrelser. Idealtypsparet advocacy coalitions (Issue networks) och policy coalition (policy community) ser i riktlinjerna inte ut att vara något som tas hänsyn till.17 Det är en fråga som denna uppsats inte kan besvara, då frågan om utvärderingens
11
Se kapitel 2.1 Multi Level Governance, s. 14
12
Se kapitel 3.1 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet, s. 31
13
Se kapitel 3.1 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet, s. 32
14
Se kapitel 2.1 Multi Level Governance, s. 15
15
Se kapitel 3.2 Modell för lärande uppföljning och utvärdering, s. 33
16
Se kapitel 2.1 Multi Level Governance, s. 17
17
omfattning och om den ska göras tas från fall till fall. För att kunna besvara det behöver flertalet utvärderingar granskas, det faller dock utanför denna uppsats syfte. Det som kan skönjas är att skillnad görs mellan program å ena sidan och projekt och verksamheter å den andra. Där program lyfts fram och alltid utvärderas men beställningen på utvärderingen varierar beroende på vilket program det är frågan om.18 Då program definieras som partnerskap som ska producera handlingsplaner och strategier kan det verka sannolikt att anta att flera av dessa kan ha drag av Advocacy coalitions (Issue networks) med engagerade personer som vill driva sakfrågor. På samma sätt ser det följdriktigt ut att anta att policy
coalition (policy community) i högre grad återfinns i verksamheter och projekt där politiken
faktiskt utförs och drivs (eller om man så vill, det dagliga skapandet av politik), av människor med kunnande och expertis. Men igen detta är inget som framgår i riktlinjerna eller visas någon särskild hänsyn. Strukturen utvärderas om det ingår i beställningen av utvärderingen till den externe utvärderaren.
Idealtypsparet med det perfekta självstyret19 satt som en pol visavi ett nätverk med extern påtryckare20 som motpol. Där graden av möjligheter att påverka i ena änden i stort sett är noll mot den andra änden där arbetet inriktas med hjälp av mål är stor. Det ger också möjligheter för den externe påtryckaren att kräva viss transparens av arbetet och rätt att kräva resultat. I riktlinjerna framgår det att deltagandet från regionens sida inte är ett helt neutralt och jämlikt deltagande i nätverken. De är satta att både hjälpa men också att följa upp arbetet kontinuerligt, det vill säga styra arbetet. I de fall följeforskare har engagerats är detta än mer tydligt, då de kan säga ifrån även om det innebär obehag för nätverkets medlemmar.21
I båda idealtypsparen är en av de skillnader som framhävs i hur stor grad deltagarna i nätverken är resursberoende av varandra. I Vedungs modell med externa påtryckare påtalar han denna ojämlikhet som en förutsättning för hur arbetet kan styras av de starkare aktörerna i nätverken. I idealtypsparet Advocacy coalitions (Issue networks) och policy coalition (policy
community) ingår det i definitionen av Advocacy coalitions (Issue networks) att dessa är
resursoberoende och jämnstarka, men att det motsatta förhållandet råder i policy coalition (policy community) där det inte råder en win-win situtation för alla deltagare. Regionen agerar både extern påtryckare och deltar ofta i nätverksarbetet. Alla regionens nätverk kan ses som hybrider av idealtyperna. I nätverket med det perfekta självstyret påtalar Vedung hur
18
Se kapitel 3.2.1.1 Utformning av program, s. 37
19
Se kapitel 2 Teori s. 12
20
Se kapitel 2.3 Nätverksutvärdering, s. 21
21
jämlikheten skapar tillit och god stämning. Vilket leder till en kreativ och innovativ miljö.22 Gemensamt för regionens alla nätverk är att de inte har en inbyggd jämlikhet då regionen både deltar som icke jämbördig partner och agerar påtryckare.
Det genomgående spåret i riktlinjerna är att ansvar bara kan krävas om det finns tydliga väldefinierade mål uppsatta och att kontinuerlig uppföljning görs för att avhjälpa avvikelser. Därför ligger stor tonvikt vid alla faser i ett nätverk från utformning, genomförande till avslut för att underlätta kontroll och utvärdering. Och i förekommande fall avbryta insatsen alternativt dra tillbaka regionens resurser från nätverket och företa en juridisk revision för de nätverk som agerar under formaliserade villkor med avtal och kontrakt. Det innebär att styrningen av nätverksarbetet oavsett om det är i regionens program, projekt eller verksamheter är detaljerad genom mål och resultatmätningar. En fråga som uppstår är när slutar ett nätverk vara ett nätverk med sin inbyggda kreativa skapande miljö23 för nya innovativa lösningar och när övergår den till att bli en betald utförarorganisation? Det är en fråga som denna uppsats inte kan besvara men frågan kan resas med utgångspunkt i fynden från undersökningsmaterialet. Frågeställningen är särskilt intressant i ljuset av den MLG forskning som hävdar att staters mål med arbetsmetoden är att få politiken utförd men att slippa ta ansvar för densamma.24 Särskilt tydligt är detta i projekten och verksamheterna där styrningen är mycket påtaglig. Verksamheterna ställer sig i en särställning, genom formaliseringen av villkor. I de fall där Västra Götalandsregionen dessutom är ägare av verksamheten, torde möjligheterna till ansvarsutkrävande vara fullständigt, men Västra Götaland är inte ägare till alla verksamheter. Flertalet verksamheter medfinansieras, men även dessa är formaliserade med villkor. I det fallet torde möjligheterna också till ansvarsutkrävande vara fullständigt för regionens invånare, men för de andra ingående aktörernas medborgare går det inte att uttala sig.
Vedung beskriver det kreativa spänningsfältet i nätverksarbetet och hur det är beroende av den fria och jämlika anden i nätverken. Det reser den andra frågan kring mål och resultatstyrning i Västra Götalandsmodellen, riskeras inte innovativiteten25 genom mål- och resultatstyrning gå om intet? I inledningen till modellen diskuteras frågan och där framhävs betydelsen av styrningen för möjligheterna till justering och lärande.26
22 Se kapitel 2 Teori, s. 12 23 Se kapitel 2 Teori s. 12 24
Se kapitel 2.1 Multi Level Governance, s. 19
25
Se kapitel 2 Teori s. 12
26
Evert Vedung skriver att den mest grundläggande orsaken till varför nätverk bildas är att det kan ge mervärde för alla deltagande aktörer. Nätverken ska vara plussummespel och därför är det första utvärderingskriteriet han räknar upp, synergieffekter.27 För Västra Götalandsregionen blir detta aldrig ett utvärderingskriterium för utvärdering. Genom konstruktionen i MLG systemet där nätverksarbete som metoden för politiktillblivelse är tvingande och i Sverige reglerat i Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete,28 faller detta utvärderingskriterium bort för regionen som aktör. I stället är det resultaten mot de givna målen som beräknas. Inte vad det skulle ha kostat i relation till att utföra det själv. Med det faller en effektivitets legitimerande åtgärd i utvärderingen bort. Inte riktigt på samma sätt men närliggande problem uppstår med Vedungs utvärderingskriterie, hushållning med knappa resurser.29 Där transaktionskostnader ställs i relation till förväntade resursbesparingar av samordningen med andra aktörer i nätverket. Rimligheten i transaktionskostnaderna är fortfarande viktiga att ta hänsyn till, men då alternativet att utföra det själv inte finns kan de inte ställas i relation till detta.
I den fullständiga exempelutvärderingen tas fyra utvärderingskriterier upp som ska ingå.30 Det är en utvärdering av målens relevans i förhållande till effekterna som söks för insatsen. En genomförandeutvärdering görs. Där organisationen granskas för att se hur den har inverkat på resultatet, en resultat- och effektutvärdering slutligen en beräkning av kostnaderna i relation till värdet av de uppnådda effekterna.
Evert Vedungs idealtypsmodell för utvärdering innehåller delar han anser bör ingå i en utvärdering för nätverk i den offentliga sektorn. Men till syvende och sist är det beroende av vad beställaren av utvärderingen vill ha utvärderat. De delar som tas upp i exemplet för en fullständig utvärdering mäter alla någon form av effektivitet inte i vilken grad det gynnar några av de andra två demokratimodellerna. I modellen för uppföljning och utvärdering från Regionutvecklingssekreteriatet framhålls det att utvärderingarna utförs av en extern utvärderare på beställning. Varje beställning görs utifrån det som det anses finnas behov av. Så i vilken mån genomförandeutvärderingar beställda av Västra Götalandsregionen utvärderar aspekter av deliberativ demokrati, deltagande demokrati eller hur vida ett socialt kapital har skapats eller ökats, ska inte denna uppsats besvara. Det som kan sägas är att det inte ingår i exemplet på en fullständig utvärdering i modellen. Delar av dessa demokratimodeller
27
Se kapitel 2.3.2 Nätverksarbetets särskilda utvärderingskriterier, s. 25
28
Se kapitel 1.2 Bakgrund, s. 4
29
Se kapitel 2.3.2 Nätverksarbetets särskilda utvärderingskriterier, s. 25
30
återfinns i visionen och målen med programmen och i resultat- och aktivitetsidikatorer som ska användas i nätverken och utvärderas efter sin effektivitet.31
Vedung menar att mål och resultatstyrningen spelar stor roll för de offentliga institutionerna som kan visa på att de uppfyller de satta målen som ytterst kan sägas vara medborgarnas krav i en representativ demokrati. Varken i Vedungs nätverksutvärderingsteori eller i Västra Götalandsregionens riktlinjer berörs den kvarstående problematiken med den bristande möjligheten till ansvarsutkrävande. När något går fel är det fortfarande flertalet aktörer som delar ansvaret, som visats i inledningskapitlet av uppsatsen.32
Styrningen av och kontrollen över nätverken i Västra Götalandsregionen utifrån vad som kan sägas från riktlinjerna är att de ligger långt ifrån idealtypen med det perfekta självstyret. Västra Götalandsregionens nätverk kontrolleras med mål- och resultatstyrning samt genom deltagande av regionens representanter.
31
Se kapitel 3.2 Modell för lärande uppföljning och utvärdering, s. 33
32