Fakulteten för samhälls- och livsvetenskaper Statsvetenskap
Sangrid von Zedtwitz-Liebenstein
Demokrati i nätverk
eller att shoppa demokrati
Democratic Accountability in Networks
Examensarbete 15 hp
Politices Magister
Datum/Termin: VT 2010
Abstract
D Level Essay in Political Science, Spring Semester 2010 by Sangrid von Zedtwitz-Liebenstein. Tutor: Malin Stegmann McCallion. “Democratic Accountability in Networks”
The aim of this study is to highlight the problem of the democratic deficit in the private-public partnerships in Sweden. This is a comparative case study with four ideal types. To enhance understanding of networking and public private partnerships, the paper has a descriptive approach where the aim is to put the working method of networks and partnerships into a wider context.
The network's and partnership's social structural dependencies and the different actors involved, are discussed with reference to Multi Level Governance theory. The discussion in this study is based on the government's bill for economic growth and vitality throughout the country, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (Regeringen, 2001).
The research question that the paper answers is: How does Västra Götaland County Council try to solve the problems with accountability in their private-public partnerships?
To answer the question, the two theoretical approaches Network Evaluation Theory and Policy Network Analysis are used. The empirical material, on which the analysis is based, consist of The Västra Götaland County Council's guidelines for evaluating private public partnerships, Modell för lärande uppföljning och utvärdering (Västra Götalandsregionen, 2009).
The Government Bill and the Regulation of the regional growth policy in the country show that a MLG system is being developed in Sweden, and how Sweden through it becomes embedded in the larger MLG system of EU within the policy area.
Innehåll
Tabell- och figurförteckning...1
1. Inledning ...2
1.1 Syfte...3
1.2 Bakgrund ...3
1.3 Forskningsfråga ...5
1.4 Metod och material ...5
1.5 Disposition...11
2.Teori...12
2.1 Multi Level Governance ...14
2.2 Policy Network Analysis ...19
2.3 Nätverksutvärdering ...21
2.3.1 Utvärdering av nätverk och partnerskap...22
2.3.2 Nätverksarbetes särskilda utvärderingskriterier ...25
2.3.3 Utvärderingskriterier relevanta för aktörer...28
3. Empiri ...31
3.1 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet...31
3.2 Modell för lärande uppföljning och utvärdering ...33
3.2.1 Program ...37 3.2.1.1 Utformning av program ...37 3.2.1.2 Genomförande av program ...37 3.2.1.3 Avslutning av program ...38 3.2.2. Projekt...38 3.2.2.1 Utformning av projekt ...39 3.2.2.2 Genomförande av projekt ...39 3.2.2.3 Avslutning av projekt ...40 3.2.3 Verksamheter...41 3.2.3.1 Utformning av verksamheter ...41 3.2.3.2 Genomförande av verksamheter ...41 3.2.3.3 Avslutande av verksamheter...42
3.2.3.4 Sammanfattning resultatet av uppsatsens undersökning ...43
4. Analys ...44
Tabell- och figurförteckning
Tabell 1, Multi Level Governance typ I och II ………s. 14 Tabell 2, Multi Level Governance typ I och II, medborgarperspektiv .………...s. 16
1. Inledning
Vi anses ha importerat ett demokratiskt underskott till Sverige genom medlemskapet i EU. Detta underskott är flitigt debatterat i media och förknippas ofta med partnerskap, nätverk och andra benämningar på samverkan mellan det offentliga och det privata, där gränsen mellan det privata och det offentliga allt mer har suddats ut. Med EU:s strukturfonder och dess krav på partnerskap med det privata ser inte kopplingen fel ut (Pierre, 2009:40). Verkligheten och demokratiunderskottet i partnerskap är ett undanglidande fenomen som låter sig beskrivas ur många perspektiv och där alla adderar till en fullödigare bild, men där ingen förklaringsfaktor eller bild kan ta anspråk på att vara allenarådande. Motiv till de privatoffentliga partnerskapen är inte svåra se. En vilja att modernisera verksamheten, att minska utgifter inom det offentliga både genom medfinansiering och effektivisering, ett sätt att dela risker och ett sätt att skära ned finanserna. Partnerskapen kan i sig vara legitimitetsskapande och det kan innebära ett delat inflytande och utvecklande av framtida samverkan (Mörth & Sahlin-Andersson, 2006:17).
Mörth & Sahlin-Andersson visar hur viktiga samhällsförändringar har spelat in för att förändra synen på vad som är privat och vad som är offentligt. Det första är hur gränsen mellan det privata och det offentliga alltmer har kommit att suddats ut, flyttats eller på annat sätt omprövas och stöpas om genom privatiseringar, avregleringar och ett en alltmer företagsekonomisk syn på det offentliga. Denna reformvåg har kommit att kallas New public
management. För en ingående diskussion och om NPM, se Public Management Reform
ersätta lagstiftning och tvingande regler, och som nämnts ovan har det som krav i sina strukturfonder. I stället ska riktlinjer, utvärderingar, jämförelser och certifieringar utgöra den kontrollerande funktionen (Mörth & Sahlin-Andersson, 2006:21).
1.1 Syfte
Denna uppsats syfte är att belysa problematiken kring det demokratiska underskottet i de privatoffentliga partnerskapen i Sverige. För att öka förståelsen av nätverksarbete och privatoffentliga partnerskapen, kommer uppsatsen även att ha en beskrivande ansats där syftet är att sätta in arbetsmetoden med nätverk och partnerskap i ett större sammanhang.
1.2 Bakgrund
Ulrika Mörth och Kerstin Sahlin-Andersson (2006:11f) beskriver i det första kapitlet av boken
Privatoffentligt partnerskap: styrning utan hierarkier och tvång?, mångfalden av partnerskap.
En sammanfattande beskrivning skulle kunna vara att det är ett partnerskap där det offentliga och det privata samverkar för att genomföra en särskild aktivitet under en begränsad tid. Partnerskapen är tänkta att fungera mellan jämbördiga partners, där dessa ska kunna dra nytta av varandra. Syftena med partnerskapen varierar. Det kan handla om att det behövs gemensam finansiering för att kunna genomföra en aktivitet. Det kan vara att man behöver lösa ett gemensamt problem och syftar då till att ta fram strategier och policys.
För att på ett bra sätt förklara skillnaden mellan beslut tagna av ett partnerskap och ett demokratiskt taget beslut utgår Mörth från tre grundläggande demokratiteorietiska modeller och ställer dessa mot beslut tagna i partnerskap. Styrelse av folket är likalydande med att folket väljer sina representanter. Styrelse genom folket innebär att medborgarna ges möjlighet till deliberation och deltagande i de beslut som skall tas. Styrelse för folket betyder att den politik som genomförs skall genomföras med effektivitet och handlingskraft (Mörth, 2006:49).
sig jämbördes med de andra i partnerskapet. Maktrelationen här är horisontell och inte hierarkisk, vilken ställer till det i en situation där ansvar skall utkrävas. Partners från näringsliv och NGOs lyder inte under någon hierarkisk ansvarskedja med delegerad beslutsrätt från folket. De representerar sina särintressen med sina respektive agendor (Mörth, 2006:44f).
Den andra demokratimodellen med deltagande och deliberation genom folket, hänger på samma sätt som den första ihop med vilka som får delta. Att den deliberativa demokratimodellen eller att deltagande demokrati skulle värnas genom partnerskapen är ett problematiskt antagande. Partnerskapen är i de flesta fall täta samarbeten med näringsliv och NGOs och kan innehålla och sätta igång fruktbara deliberativa diskussioner, men det är inte vad som avses med deliberativ demokrati. Genom sin begränsning i vilka som kan eller får delta ser även deltagandet som legitimeringsgrund för demokrati i partnerskap problematisk ut. (Mörth, 2006:49ff).
Med den tredje demokratimodellen, styrelse för folket ser saken väldigt mycket bättre ut. Partnerskap har den teoretiska möjligheten att genomföra frågor både effektivt och handlingskraftigt. Effektivitetsfrågan är också den delen som i de flesta fall rättfärdigar partnerskap. Ulrika Mörth (2006:53) påpekar dock att om de är effektiva eller ej måste undersökas.
Sett genom de tre demokratimodellerna ser möjligheterna för ansvarsutkrävande problematiskt ut i privatoffentliga partnerskap. I Sverige och i andra EU medlemsländer är privatoffentliga partnerskap vanliga sedan lång tid. Med EU:s strukturfonder har dessa ökat i antal (Mörth, 2006:49ff). Därför är det statsvetenskapligt intressant att se hur dessa problem hanteras i praktiken av de politiska institutionerna och deras förvaltningar.
I uppsatsen har politikområdet regionaltillväxt valts för närmare granskning. Området är intressant då den sticker ut genom att arbetssättet att använda privatoffentliga partnerskap regleras genom en förordning, Förordning (2007:713) om regionalt tillväxtarbete. Där det stadgas att det regionala tillväxtarbetet ska utföras inom ramen för regionala tillväxtprogram (Riksdagen, 2007).
Ansvarskommittén pekas det även på den spretiga sektoriseringen av de statliga myndigheterna som i många fall inte följer vare sig läns- eller landstingsgränser och de svårigheter det medför för både kommunala och regionala aktörer inom landet likväl för sammanarbetet med EU (Ansvarskommittén, 2007:378ff). Redan 1999 startades regionförsöket Västra Götalandregionen. Regeringen permanentade Västra Götalandregionen och Region Skåne från och med 1 januari 2010 även Hallands läns landsting kommer liksom Gotlands kommun att få bli egna regionkommuner (Regeringen, 2009). Regionaliseringsprocessen har nu avstannat och en fortsättning följer tidigast 2014. Även om regionaliseringsprocessen har avstannat så kvarstår arbetssättet med partnerskap i alla landsändar, där inte regionkommuner finns, genom samverkansorgan eller med respektive länsstyrelse som ansvarig för tillväxtprogrammen. (Riksdagen, 2007: §5, §6).
Uppsatsen fokuseras på hur demokratiunderskotten i privatoffentliga partnerskapen hanteras i det regionala utvecklingsarbetet i Västra Götalandregionen för att det är den största regionen och sett ur värmländskt perspektiv är det särskilt intressant då ett samgående med Västra Götalandsregionen 2014 utreds.
1.3 Forskningsfråga
Det som ska undersökas är Västra Götalandregionens riktlinjer, Modell för lärande
uppföljning och utvärdering (2009) för utvärdering och uppföljning av olika former av
privatoffentligt samarbete och hur dessa bidrar till att minska eller motverka det demokratiska underskottet i nätverksarbetet om utförs i regionen. För att öka förståelsen av nätverksarbete och privatoffentliga partnerskapen, kommer uppsatsen även att ha en beskrivande ansats där syftet är att sätta in arbetsmetoden med nätverk och därmed Västra Götalandsregionens riktlinjer i ett större sammanhang.
Forskningsfrågan som uppsatsen besvarar är:
Hur försöker Västra Götalandsregionen komma tillrätta med det demokratiska underskottet i sina nätverk och partnerskap?
1.4 Metod och material
granskande textanalys är att strukturera och ordna upp ett textmaterial på ett logiskt sätt. Det kan till exempel vara att strukturera olika argument i en debatt (Esaiasson et al 2009:238ff). Uppsatsens textanalyser kommer att vara av typen kritiskt granskande med inslag både av det logiskt ordnande och att försöka klargöra tankestrukturer.
Studien är en jämförande fallstudie, där fyra idealtyper används i analysen. Detta är gjort för att visa hur problematiken ser ut med ansvarsutkrävandet, och för att ge en fördjupad förståelse av vad det är för en typ av nätverk som är föremål för riktlinjerna.
Esaiasson et al (2009:158) skriver att idealtyper ger möjligheter till att påvisa likheter och olikheter i det undersökta fallet. Där det egna undersökta fallets särdrag framgår tydligare. Idealtyp definieras på följande sätt: ”[…] idealtyper inte finns i verkligheten utan är tänkta extrembilder av fenomenet i fråga. Idealtyperna syftar till att förtydliga viktiga egenskaper hos det aktuella fenomenet. De utgör en renodling av vissa bestämda element av verkligheten; en förenklad beskrivning som dock inte är en förfalskning. Vad är typiskt för det fenomen som undersöks?” (Esaiasson et al 2009:158).
Eftersom utgångspunkten för uppsatsen är viljan att förstå problematiken med bristande möjligheter till ansvarsutkrävande och sätta Västra Götalands riktlinjer i sitt sammanhang, har uppsatsen varit teorikonsumerande.
Den direkta undersökningen av Västra Götalandregionens riktlinjer för utvärdering av partnerskap diskuteras och analyseras utifrån nätverksutvärderingsteori och Policy Network
Analysis. Det vidare sammanhanget och partnerskapens beroende av omgivande
samhällsstrukturer och inblandade aktörer, diskuteras utifrån Multilevel Governace teori. Då undersökningsmaterialet är begränsat till Västra Götalandsregionens riktlinjer, Modell för
lärande uppföljning och utvärdering (Västra Götalandsregionen, 2009) och regeringens
proposition, En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (Regeringen, 2001), begränsar det också det teoretiska urvalet ur den omfattande forskningen som Governance och Multi Level
Governance (MLG) utgör. Begränsningen av det teoretiska urvalet är gjort utifrån vetskapen
att Västra Götalandsregionen, som en region i Sverige och dess medlemskap i EU är beroende av dessa i utformandet av sin politik. Därför har det teoretiska urvalet fokuserats på hur den teoretiska strukturen för hur MLG ser ut i ett EU perspektiv i första hand och vidare med fokus på de regionala och lokala aspekterna av detta.
hanteras inom Västra Götalandsregionen. Genom att använda fler teoretiska ansatser i uppsatsen stärks validiteten.
Undersöknings och bakgrundsmaterialet är valt för att syftet med uppsatsen ska kunna uppfyllas. I regeringens proposition En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (Regeringen, 2001)) lägger regeringen fram sitt förslag till ny politik för regional utveckling. Motiven till den förändrade regionalpolitiken och det nya arbetssättet med samverkan och partnerskap tydliggörs här och gör därför läsningen av propositionen lämpad för denna uppsats syften. Vid valet av Västra Götalandsregionens riktlinjer för program, projekt och verksamheter, Modell för lärande uppföljning och utvärdering, ger det möjlighet att undersöka det övergripande förhållningssättet till partnerskap och nätverk.
För att kunna operationalisera på ett bra sätt och få en god begreppsvaliditet har hjälp tagits från nätverksteori i Konsten att utvärdera nätverk av Evert Vedung (2006), Tankar om
förändrad representativitet av Ulrika Mörth (2006) och Micheal Sawards (2005) Governance and the transformation of political representation. Saward (2005: 185ff) skriver om en
protestaktioner och kampanjer mot företeelser som sträcker sig över nationsgränser där ingen enskild stat ensamt kan hållas ansvarig. På samma sätt går dessa typer av alternativa former av ansvarsutkrävanden att applicera på regional och lokal nivå, då både intressegrupper och företag finns representerade på alla nivåer. Det som bör noteras i både Mörths och Sawards förslag är att alla förslag när de appliceras på nätverk med flera aktörer, endast är legitimitetsskapande. Utom Sawards (2005:193) förslag på juridisk revision under förutsättning att alla i nätverket har skrivit på ett avtal eller ett kontrakt. I Mörths (2006:45) förslag med protestaktioner i olika former kan ansvar bara utkrävas i de fall aktören eller aktörerna faktiskt ger efter för påtryckningarna, ger sig tillkänna och gör rätt för sig. Mörth är också inne på en juridisk revision, med förslaget att dra företag inför domstol. Närliggande är också förslaget att hålla inne investeringar och betalningar, förutsatt att medborgaren eller dennes representant har den makten och vet vem i nätverket som bör straffas. Till skillnad från de båda ovan utgår inte Evert Vedung (2006) från problematiken om ansvarsutkrävande utan ifrån hur utvärderingsarbetet går till. I Konsten att utvärdera nätverk visar han hur olika delar av nätverksarbetet kan generera legitimitet till nätverket som arbetsform.
Han räknar upp ett antal värderingskriterier som nätverk kan utvärderas ifrån, vilka kan hänföras kategorin legitimitetsskapande:
• Synergieffekter genom att flera parter slår sig samman och tillsammans kan få ut mer än vad de kunnat var för sig. Ett mervärde skapas.
• Innovativitet och originalitet kan komma ur samarbeten. Ett sätt att odla nya idéer.
• Ekonomi (economy) är fokus på de kostnader som samarbetet kan minska för de inblandade parterna. Det kan också vara tranaktionskostnader som avses, dessa är kostnader som uppstår för resurshanteringen. Enkelt uttryckt är det kostnader de deltagande parterna har genom medverkan i nätverket.
• Produktivitet (productivity) mäter antalet prestationer av arbetet i förhållande till kostnaderna
• utfallseffektivitet (efficiency) mäter kostnader i kronor visavi effekterna efter samarbetets slut mot värdet i kronor av det producerade
• Nätverksutvärderingskriteriet socialt kapital, kan förenklat uttryckas som den tillit som uppstår mellan människor när de verkar och arbetar tillsammans, både mellan individer och mellan grupper.1
• Nätverksutvärderingskriteriet participativ (deltagande) demokrati innebär att så många medborgare som möjlighet får vara med och delta och arbeta.
• Nätverksutvärderingskriteriet deliberativ demokrati innebär att medborgare ska ha möjlighet att vara med och debattera och diskutera fram förslag och lösningar.2 • Hållbarhetutvärdering avser en utvärdering av nätverkets egna arbetssätt och om det är värdefullt och lever vidare i en permanentad organisation. Om arbetet får tjäna som modell för hur andra kan gå till väga. I korthet kan något läras från det.
• Måluppfyllelse kan vara svår att utvärdera beroende på vems mål det är som ska utvärderas när det finns flera deltagande aktörer.
• Nätverksutvärderingskriteriet relevans för underliggande problem, är på samma sätt svårt att avgöra beroende på vem av aktörerna i nätverket som definierar de underliggande problemen
• Nätverksutvärderingskriteriet symbolik avser det upplevda värdet av nätverket, av både utanförstående som av parterna. Detta kriterium har inget med att göra huruvida arbetet i nätverket går bra eller dåligt. Genom att det upplevs som bra eller dåligt ger det legitimitet eller inte.
• Responsitivitet det vill säga hur resultatet uppfattats av slutmottagaren av arbetet och de som på något sätt är berörda av arbetet (Vedung, 2006:36-56).
Gemensamt för alla de ovan nämnda metoderna för ansvarsutkrävande eller legitimitetsskapande åtgärder är att det är andra sätt att se på den traditionella representativa demokrati och tjänar i uppsatsen syftet att visa på de olika möjligheterna som står tillbuds när riktlinjerna gås igenom och om dessa tankar återfinns i riktlinjerna. Anledningen till varför särskilt de alternativaformer för ansvarsutkrävande har tagits med är för att Västra Götalandsregionen funnits i sedan 1999 och arbetssättet inte längre är nytt för regionen och det därför finns anledning att granska riktlinjerna med dessa infallsvinklar från forskarvärlden. I undersökningen har ett öppet sinne för att andra alternativa metoder att
1
För djupare diskussion om socialt kapital på svenska se Bo Rothsteins bok Sociala fällor och tillitens problem, 2003.
2
För en djupare diskussion om participativ demokrati och deliberativ demokrati se L.Roses kapitel ”Demokratiteori – forventninger og verklihghet”, 2008, i boken Det kommunale laboratorium teoretiske
utkräva ansvar utöver de som listas ovan kan finnas i riktlinjerna. För fullständighetens skull undersöks också om det går att återfinna möjligheter för det hierarkiska delegerade representativa ansvarsutkrävandet i riktlinjerna.
När alla dessa olika tankar, idéer och metoder för ansvarsutkrävande ovan summeras framstår det klart att de flesta av dem går att stoppa in någon av de tre demokratimodellerna, dock inte riktigt alla. Metodverktyget används för att se vilka värderingskriterier som används i Västra Götalandsregionens riktlinjerna för privatoffentliga partnerskapen. Därefter härleds resultatet till tillämplig demokratimodell av de tre som redogjorts för ovan.3 Detta görs för att bena upp resultatet och göra det hanterligt för vidare analys.
För att på ett fullgott sätt förklara hur arbetet med uppföljning och utvärdering fungerar, beskrivs Västra Götalandregionens arbete med utvärderingar i sin helhet. Detta ger grunden för den vidare diskussionen och analysen av hur arbetet bedrivs för att ge möjligheter till ansvarsutkrävande.
Resultatet av undersökningen kommer att diskuteras för att ge förståelse för det inbyggda spänningsfältet i nätverk mellan demokrati och effektivitet, och dess beroende av omgivande samhällsstrukturer och de aktörer som är inblandade. Det är en kvalitativ textanalys, där resultatet inte kommer värderas utan diskuteras för att beskriva hur Västra Götalandsregionen hanterar problematiken med den bristande möjligheten att utkräva ansvars nätverk.
Det som undersöks är strategier för utvärdering, och inte faktiskt utförda utvärderingar eller sakpolitik. Därför är den kvalitativa analysen lämpad för att kunna utröna vilken vikt och var vikten av kontroll ligger för ansvarsutkrävandet av olika deltagande aktörer. För att få fram statistiska uppgifter på var kontrollpunkterna faktiskt hamnar vid utvärderingar behöver ett stort antal utvärderingar granskas, vilket ligger utanför denna uppsats syfte. Uppsatsen ska se hur intentionerna ser ut och i vilken riktning arbetet styrs. Annorlunda uttryckt vad är det Västra Götalandregionen vill kontrollera och hur de försöker åstadkomma detta. Syftet är inte att ge en ögonblicksbild av det sammantagna läget på alla partnerskap och nätverk som har gjorts och görs.
Undersökningsmaterialet är hämtat från dels Västra Götalands egna officiella webbplats, http://www.vgregion.se, respektive regeringskansliets webbplats: http://www.sweden.gov.se/
3
1.5 Disposition
I detta kapitel återfinns en bakgrund och syftet anges. En vidare bakgrund med en teoretisk problembild över uppsatsämnet tecknas. Sedan följer forskningsfrågan och ett fördjupat syfte för uppsatsen. Därefter följer en material- och metoddel där även en validitetsdiskussion förs och undersökningsmaterialets källor anges. Kapitlet avslutas med denna disposition. Det andra kapitlet är ett kapitel där de olika teoretiska ansatserna redovisas. Dessa är Multi Level
Governace, nätverksutvärderingsteori och Policy Network Analysis. Där störst vikt har lagts
vid nätverksutvärderingsteori. Därefter kommer uppsatsens empiri i det tredje kapitlet. Först beskrivs regeringens proposition En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (Regeringen, 2001) Där lägger regeringen fram sitt förslag till ny politik för regionaltillväxt. Sedan redogörs för Västra Götalandregionens riktlinjer för program, projekt och verksamheter,
Modell för lärande uppföljning och utvärdering, (2009). Därefter kommer en sammanfattande
2.Teori
Begreppsfloran för olika former av samverkan mellan det offentliga och det privata är stor. Ord som partnerskap, partnerskapssamverkan, nätverk, nätverksstyrning och nätverkssamverkan är alla delar av en familj och används ofta som helt utbytbara med varandra. Denna begreppsflora gör det nödvändigt att se närmare på vad som avses innan det är möjligt att börja tala om utvärdering av nätverk och partnerskap.
likväl som den positiva atmosfär där kreativitet och innovativitet flödar. När så inventerandet av problemet och tillgängliga resurser har gjorts antas en gemensam handlingsstrategi för vad varje enskild aktör ska göra respektive bidra med i arbetet för att nå det gemensamma målet. Nätverket går genom detta från förhandlingsstadiet till styrning av den gemensamma processen. Denna självstyrelse är det som kallas nätverksstyrning, partnerskapssamverkan eller governance (Vedung, 2006:15f).
Nätverk och partnerskap är självstyrande enheter som ska lösa gemensamma problem. Mörth och Sahlin-Andersson (2006:11ff) skriver att privatoffentliga partnerskapen är ett samlingsbegrepp på samarbeten mellan det offentliga och privata aktörer, så som företag och frivilligorganisationer. Gemensamt för dessa partnerskap är att de oftast är tidsbegränsade och att de ingående aktörerna tillsammans utför en tjänst eller en utvecklingsaktivitet. Anledningen till bildandet av ett partnerskap kan vara att man vill utbyta information eller erfarenheter för att utveckla politiska handlingsprogram och strategier, som kan utgöra en grund för senare implementering av politik. Det kan vara en fråga om att söka medfinansiering av offentliga satsningar. En annan anledning är att dagens problem ofta anses överstiga en enskilds aktörs förmåga och att samarbete krävs för att kunna möta de problemkomplex som globaliseringen medför.
Partnerskapen ses som en del i den reformeringsvåg som pågått i de flesta OECD länder sedan 1970-talet. Där privatiseringar, marknadsanpassningar av den offentliga verksamheten har stått i förgrunden för effektiviseringar, besparingar och en förhoppning om att minska dess storlek. Med dessa reformer har gränserna mellan det som anses privat och offentligt alltmer kommit att suddas ut. Dessa reformer har fått beteckningen New Public Management (NPM) (Mörth & Sahlin-Andersson, 2006:16f). För en ingående diskussion och om NPM, se
Public Management Reform (Pollitt & Bouckaert, 2004). Hela detta spänningsfält där styrning
2.1 Multi Level Governance
Multi Level Governance (MLG) är en teoribildning som tar sikte på hur
interaktivsamhällsstyrning genomsyras av aktörer från olika nivåer, från det supranationella till det nationella, regionala och lokala. MLG tar sikte på både de vertikala maktstrukturerna i den representativa demokratin och de horisontella där olika nätverk och partnerskap verkar jämte varandra och ofta på överlappande geografiska områden. Termen myntades under slutet av 1980-talet när Maastrichtfördraget förhandlades fram. Där en av delarna i förhandlingen var att fördubbla resurserna till de regionala strukturfonderna och införandet av partnerskapsprincipen. Partnerskapsprincipen innebär att medlemsstaterna måste administrera fonderna i partnerskap med aktörer från de olika politiska nivåerna, det privata och från frivilligorganisationer. Inom teoribildningen kring Multi Level Governace studeras styrningen av EU, nationellt och regionalt/lokalt. MLG används också vid studier av internationella organisationer som World Trade Organisation, International Monetery Fund och Värlsbanken (Bache & Flinders, 2004:2ff). Inom MLG kan man urskilja två idelatyper av interaktivstyrning i flera nivåer. Gary Marks och Liesbet Hooghe (2004:15ff) använder sig av två idealtyper som de kallar MLG typ I och och MLG typ II för att förklara MLG. Tabellen nedan visar översiktligt på skillnaderna mellan MLG typ I och II.
Tabell 1, Multi Level Governance typ I och II (Marks & Hooghe, 2004:17)
MLG typ I kan sägas ha sin grund i en federalistisk tanke där en generell beslutsmakt råder och denna delas i flera territoriella nivåer, lokal, regional, nationell och supranationell Beslutsmakten är generell och inte bunden kring enstaka frågor (General-purpose
jurisdictions). Kännetecknande för MLG typ I, är att de olika maktnivåerna inte går in på
varandras områden och att beslutsmakten är stabil över tid, oftast i årtionden
annan på en annan nivå. Däremot är frågor om var beslutsrätt kring hela eller delar av olika politikområden hör hemma flexibel. Det är inte heller fråga om så många nivåer (Jurisdictions
at a limited number of levels). I ett federalt system beslutas på den federala nivån om ett
fiskalt och juridiskt ramverk som de underliggande regionala och lokala nivåerna kan verka inom (System-wide architecture). Till skillnad från federala system är MLG typ I inte bunden till stater utan samma princip råder även i det internationella systemet, där FN, EU och WTO omfattar staterna. Annorlunda uttryckt staten är inte längre ensam aktör om att inneha beslutsmakten inom sina territorialgränser. Konkurrenter finns på lokal-, regional- och supranationellnivå. Litteratur kring MLG som främst kretsar kring MLG typ I bortser inte från transnationellagrupperingar, företag, privatoffentliga partnerskap, men ser dem som komplement till nationalstaterna i en allt mer komplext sammansatt värld. En värld där dock nationalstaterna även fortsatt kommer att vara starka (Marks & Hooghe, 2004:15ff).
Den andra idealtypen av MLG II skiljer sig i flera avseenden från MLG I. Beslutsmakten är inte begränsad till några få territoriellt avgränsade områden eller nivåer utan är i stället funktionsinriktade på politikområden eller delar av politikområden (Task-specific
jurisdictions). Där flexibiliteten att fungera och verkställa uppgifter i samhället står i första
rummet. I stället för att se den offentliga sektorn som tillhandahållen av staten har medborgaren ett utbud från en serviceindustri att välja i från. En serviceindustri som inte är bunden av territorialgränser, vare sig det gäller sjukvård, polis, brandförsvar, transportsektorn etc. Den hierarkiska nationalstatens inre och yttre gränser har ingen betydelse för och i fråga sätts av ekonomiska aktörer. Beslutsmakt på lokal, regional eller nationellnivå är inget självändamål som bör tillgodoses. Inom Rational Choice skolan förespråkas att den aktör på vilken nivå den än månde vara som kan utföra uppgiften på det bästa och mest kostnadseffektiva sättet är den som ska utföra/tillhandahålla servicen. Genom detta har det enligt detta synsätt uppstått en mängd nya sfärer av beslutsmakt, där inga klara gränser mellan det offentliga och det privata finns och där de olika aktörerna både samarbetar och konkurrerar på samma och/eller överlappande geografiska områden (Intersecting
memberships). De geografiska gränserna upphör att fylla en funktion, där gränser ses som
hinder för det rationella ekonomiska. Aktörerna kan komma från alla nivåer, lokalt, regionalt, nationellt eller supranationellt och verka i alla beslutsnivåer (No limit to the numbers of
jurisdictional levels). I ett internationellt perspektiv blir nu lokala angelägenheter globala och
medborgarnas krav och behov. Det ses som en motsvarighet till marknadens osynliga hand som styr tillgång och efterfrågan. Sfärerna formeras när de behövs och förändras vid behov, när medborgare inte längre använder tjänsterna eller när skattebasen krymper upphör de (Flexible design). Valet för den enskilde medborgaren står inte mellan ett centralt styrt system administrerat av staten och marknaden. I stället ställs medborgaren inför en disparat samling av aktörer vilken inkluderar de offentliga institutionerna, privata alternativ, privatoffentliga partnerskapen, brukarkollektiv, grannskaps organisationer, frivilligorganisationer, den egna familjen och vänner med flera. Beroende på vilka det är som för tillfället är de som tillhandahåller tjänsten på det bästa och mest kostnadseffektiva sättet (Marks & Hooghe, 2004:20ff).
EU och medlemsstaterna är exempel där båda idealtyperna MLG typ I och MLG typ II återfinns. EU kan beskrivas som en pågående process. Där beslutsmakt och politikskapande delas mellan de olika nivåerna genom ständig förhandling och där de inblandade aktörena kommer från både det offentliga, privata och frivilligorganisationer. Beslutsmakt har förskjutits i systemet både uppåt och nedåt från staterna till den supranationella nivån till regional- och lokalnivå. Inget tyder på att utvecklingen och integrationen inom unionen kommer att nå en fullgången federalstat eller en union som styrs helt av olika överlappande nätverk mellan det privata och det offentliga (Marks & Hooghe, 2004:19). Kännetecknande för EU är blandningen av de två olika typerna av MLG inom unionen och den konstanta utvecklingen mot en ökande frikoppling mellan territoriell beslutsmakt och funktionell beslutsmakt (Marks & Hooghe, 2004:24). Dessa två olika varianter av MLG innebär att medborgaren behöver förhålla sig på olika sätt till de olika institutionerna inom de två olika systemen. Tabellen nedan visar översiktligt på skillnaderna.
Tabell 2, Multi Level Governance typ I och II, medborgarperspektiv (Marks & Hooghe, 2004:27)
överenskommet genom regler vilka i sin tur är överenskomna och för en stat innebär det lagstiftningen. De är med andra ord regler överenskomna kollektivt och begripliga för hur problemlösning ska gå till inom MLG typ I. Möjligheterna för utträde är kostsam. Den enda möjligheten är vanligen genom att flytta från det geografiska territoriet. Konflikthantering (Conflict articulation) hanteras genom ett politiskt system där det finns valmöjligheter. Vanligtvis är det olika partier på en höger-vänster skala. Genom detta ges det inom MLG typ I möjligheter att hantera frågor som inte är intressanta för ekonomiska aktörer på den öppna marknaden och genomföra dem, då utrymme för förhandling finns där olika frågor kan kohandlas för att möjliggöra genomförandet. Vidare ger MLG typ I möjligheter att tillhandahålla tjänster som är icke-exluderbara.
Till skillnad från MLG typ I är MLG typ II inte inkluderande utan tvärtom exluderande, endast de som omfattas av MLG typ II:s funktionella beslutsmakt kan utnyttja tjänsten/servicen (Extrinsic community). För att omfattas behövs en kravartikulation, där medborgaren aktivt måste välja att delta/omfattas. Vid problem eller missnöje kan medborgaren avstå från tjänsten/servicen och välja en annan tjänsteutövare eller tillhandahållare av service (Exit). Detta gör att debatt och deliberation blir sekundär. Deliberationen i MLG typ II handlar om funktionsspecifika delar i det området som omfattas. Någon generell bredare politisk debatt är det inte fråga om. Någon konstitutionell konstruktion behövs inte i MLG typ II, då formen för problemlösning löses vartefter krav och behov förändras. Konflikthantering undviks genom att ideologiska fördelningsfrågor ligger utanför den funktionella beslutsmakten (Conflict avoidance). Detta ökar fokus på effektiviteten för den fråga som ligger inom den funktionella beslutsmakten (Marks & Hooghe, 2004:27).
MLG typ II tenderar att alltid ligga inom beslutsmakten för en MLG typ I. Vilket resulterar i att ganska stort ett antal MLG typ II med olika funktionell beslutsmakt ligger inbäddade i ett mindre antal MLG typ I (Marks & Hooghe, 2004:27).
typ I och II är dock tydlig även om det i Sverige kan synas vara en förändring av redan tidigare etablerade samverkansformer mellan nivåer och det offentliga och privata. Samverkanstänkande som styrform i stället för den parlamentariska hierarkiska styrkedjan med en rak linje för ansvarsutkrävande, har ökat i omfattning (Hedlund & Montin, 2009:22ff). EU anses ha spelat en stor roll genom införandet av partnerskapsprincipen som ett krav för att kunna få medel från strukturfonderna. Privatoffentliga partnerskap har sedan dess fått stor spriding på både lokal och regionalnivå i landet (Hedlund & Montin, 2009:22ff) Jon Pierre (2009:42) argumenterar att det fullständigt självstyrande nätverket (MLG typ II), behöver ses med bakgrund mot att det fortfarande är politiska institutioner som agerar med måldefinitioner, resursmobilisering, implementering och utvärdering men att inte heller de kan garantera full transparens och möjligheter till ansvarsutkrävande i MLG typ II. MLG innebär att politiker inte längre ensamma har beslutsmakt, de delar den med en mängd andra aktörer från den privata sektorn, civilsamhället och andra icke offentliga institutioner. Beslutsmakt har också skiftat från den nationella nivån till den supranationella och ned till regional och lokalnivå. Politikskapandet inom EU ovan beskriven som en ständigt pågående process om drivs framåt av aktörer och grupper av aktörer som driver sina frågor tillsammans eller i förhandling och är till största delen en medveten utveckling från medlemsstaternas och dess eliters sida.
synnerhet om det är politiska motståndare. Genom att både politik och beslutsmakt förskjuts till EU nivå försvåras möjligheterna till en förändring avsevärt mot ett beslut på nationell nivå och nationell lagstiftning. Det hävdas också att staters skäl kan vara att slippa ta ansvar för politiken. Genom MLG sätts ramar upp med politiska mål och skulle något gå dåligt kan staten skylla på någon annan i systemet på grund av problemen med ansvarsutkrävandet. Vidare anges den rena kohandelsaspekten i en förhandling, att genomföra eller fördjupa ett MLG system i utbyte mot det som ligger för handen i den givna situationen. Sist men inte minst att stater kan känna sig tvingade. EU institutioner kan utöva påtryckningar i större och mindre omfattning, där stater inte lämnas några alternativ. Exempel är Kommissionens långsiktiga strategi att tillskansa sig nya kompetenser och även dess skapande av institutioner. Alex Warleigh (2006:81ff) poängterar att detta är kontroversiella påståenden. Men det är viktiga att notera inom teoribildningen MLG är att det råder konsensus kring att medlemsstater är de viktigaste spelarna inom MLG. Och att de deltar för de fördelar som spelet ger, men att medlemsstaterna inte alltid kan förutse utgången av de olika spelstrategierna.
Så långt Governance och Multi Level Governace där fokus ligger på hur de nya instiutionerna ser ut och fungerar, vilka aktörer som deltar och hur detta leder till nya sätt att utföra och forma politik och hur det påverkar möjligheter till ansvarsutkrävande. Fokus för uppsatsen är MLG typ II, den av styrformerna inom NPM som kallas nätverksstyrning eller partnerskapssamverkan. Policy network analysis ger ytterligare möjligheter att för att förstå den dagliga politiktillblivelsen i ett MLG sytem, där strukturer, dynamik och processerna inom de olika nätverken står i fokus.
2.2 Policy Network Analysis
Alex Warleigh (2006:91) menar att MLG och Policy Network Analysis (PNA) bör kombineras för att ge en fullödigare bild av hur EU fungerar och utvecklas. Ingen av teorierna är
grand-theories som ska föklara hela EU:s integration, utveckling och tillblivelse. De är båda middle-range theories som båda har sina förtjänster. De kan tillsammans ge insikter om hur det
han menar bör kombineras. Detta är också orsaken till varför MLG och PNA har valts som teoretisk utgångspunkt för denna uppsats.
Policy Network Analysis (PNA) som uppstod i analyser av nationell politiktillblivelse i skiftet
från Goverment till Goverance. Där analysarbetet fokuseras bortom de formella aspekterna av politiktillblivelse om hur kollektiva nyttigheter bäst produceras och på interaktionen mellan de olika aktörerna i nätverken, och hur staten hanterar vilka aktörer som får delta och hur nätverksstrukturen påverkar de normer och regler som nätverket arbetar efter (Peterson, 2004:122f)
Inom PNA beskrivs ofta policy networks som arenor för aktörer från det offentliga och olika intressegrupper. En arena där de olika aktörernas intressen förhandlas för möjligheter till en win-win situation, där alla inblandade vinner något. I likhet med spelteori inom rational choice, studeras snarare olika moment i politiktillblivelsen än långsiktiga utvecklingslinjer. Nätverken liknas vid förhandlingsspel mellan många aktörer. För en ingående diskussion kring spelteori se Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games (Putnam, 1988). Inom PNA skiljer man mellan två idealtyper av nätverk (policy networks), policy
communitys och issue networks. I policy communitys är aktörerna beroende av varandras
resurser. Resurser kan vara i form av materiella resurser likväl som information och kunskap. Aktörerna är inte så många och förblir desamma över längre tid och andra aktörer har svårt att få tillträde till dem. Resultaten återspeglar graden av stabilitet i ett policy community. Inom vissa politikområden kan resultaten vara mindre förutsägbara (Rosamond, 2000:123f). Issue
networks brukar ha ett större antal aktörer och fler aktörer kan gå in och ur nätverket över tid.
coalitions när olika allianser och samverkansformer av aktörer inom EU studeras (Warleigh,
2006:88f). De större och lösare sammansatta advocacy coalitions (Issue networks) kan förenklat uttryckt sägas oftare bestå av aktörer som driver politiska sakfrågor där aktörerna delar en gemensam övertygelse. I en policy coalition (policy community) kan det vara frågan om aktörer som är experter inom sitt område, tjänstemän och andra som yrkesmässigt arbetar tillsammans och delar en expertis eller annan sakkunskap som samverkar i ett nätverk (Peterson, 2004:121f).
Alex Warleigh (2006:93) poängterar möjligheterna med PNA både på en generell nivå för Europastudier liksom dess möjlighet till förståelse även i enskilda fall.
Nätverksutvärderingar kretsar alltid kring enskilda fall av nätverk och hur dessa fungerar. I nätverksutvärderingsteorin som tagits med för denna uppsats är utgångspunkten svenska förhållanden. Nedan följer en fördjupning för förståelsen av nätverksarbete med hjälp av nätverksutvärderingsteori.
2.3 Nätverksutvärdering
Evert Vedung (2006:23) skiljer mellan två idealtyper av nätverk, nätverket med det perfekta självstyret beskrivet ovan4 och nätverk med extern pådrivare. Ett nätverk med en extern pådrivare är ett nätverk som i stort sett fungerar som ett nätverk med det perfekta självstyret, med den skillnaden att det finns en aktör utanför som försöker påverka nätverket. Den externa pådrivaren kan till exempel vara staten som sluter ett avtal med en kommun om att bidra med pengar till ett nätverk som arbetar inom ett problemområde där staten har intressen.
Kommunen i sin tur har på samma sätt intresse i att ett arbete genomförs inom området och skjuter också till pengar. I nätverket kan olika statliga och kommunala myndigheter på orten ingå, liksom ortens näringsliv och frivilligorganisationer. Men varken staten eller kommunledningen ingår i nätverket och de lägger sig inte heller i hur nätverket drivs eller arbetar. I stället görs en utvärdering för att se om pengarna använts på ett bra sätt och om statens respektive kommunens mål inom problemområdet har nåtts. Annorlunda uttryckt är ett nätverk med en extern pådrivare, ett nätverk som beviljas villkorade resurser för att arbeta inom ett visst politikområde mot särskilda mål som kan kontrolleras efteråt.
Exempel på hur det kan fungera kan vara att staten utser ett politikområde där särskilda åtgärder behövs. Kommuner kan därefter söka att få delta i satsningen och skriver i så fall
4
avtal med staten. Där kommunen förbinder sig att till exempel bidra med lika mycket pengar som staten. Mot att arbeta mot de övergripande mål som staten satt upp, och att arbetet bedrivs i nätverksform och att utvärdering av arbetet ska göras efteråt. Genom kravet att arbeta mot uppsatta mål och krav på nätverksarbete är det från statens sida fråga om både processtyrning och målstyrning. Exempel på politikområden där insatserna görs inom geografiskt avgränsade områden där denna styrform används är storstadspolitik, regionalpolitik, EU:s Strukturfondspolitik och EU:s Leaderprogram för landbygdsutveckling. Gemensamt för dessa är också att de är sektorsövergripande, det vill säga berör miljö, hälsa, sociala förhållanden, näringsliv med mera (Vedung, 2006:23ff).
Evert Vedung nämner storstadspolitik under 2003 för att visa hur det kan fungera. Staten skriver avtal med de kommuner som omfattas av kriterierna för de särskilda insatserna som satts upp av regeringen och beslutats av riksdagen. Inom respektive kommun upprättades sedan nätverk i utsatta bostadsområden. Nätverken i sin tur upprättar en arbetsordning för hur arbetet ska fungera och tar fram en handlingsstrategi. Därefter inrättas olika projekt på bodstadsområdesnivå där beslut om anslag kommer från nätverket. De olika kommunerna och nätverken liksom de olika projekten kan sedan sätta upp sina egna mål, men dessa ska ligga inom statens övergripande mål. Konkret utmynnar sedan det hela i olika projekt, insatser eller åtgärder i de olika bostadsområdena, som t ex skol- och språkutveckling, medborgarkontor, allaktivitetshus och fritidsgårdar. Dessa insatser är exempel på åtgärder skapade för att kunna nå två av de nationella delmål som satts upp av staten: 1) ge alla elever förutsättningar att nå målen i grundskolan, 2) öka det demokratiska deltagandet och delaktigheten. Aktörerna i dessa nätverk och projekt kom från olika nivåer inom det offentliga, näringsliv och frivilligorganisationer (Vedung, 2006:25ff).
Med de grundläggande definitionerna för vad partnerskap och nätverk är, återstår en definition av utvärdering innan en fördjupning tar vid av hur nätverksutvärderingar går till. Evert Vedung definierar utvärdering på följande sätt: ”Utvärdering = noggrann bedömning i efterhand av utfall, slutprestationer, förvaltning och beslutsinnehåll samt organisering av offentlig verksamhet, vilken tänkes spela en roll i praktiska beslutssituationer.” (Vedung, 2009:22).
2.3.1 Utvärdering av nätverk och partnerskap
resultat. Nätverk är platta organisationer och som andra organisationer förväntas de ge ett resultat. Resultatet som produceras är avhängigt av hur inflödet, arbetsprocessen och strukturen i nätverket ser ut. Dessa delar behöver granskas var för sig för att se hur de har påverkat resultatet. Resultatet i sig behöver också granskas för att se om de givit upphov till önskade effekter. Är resultatet en handlingsplan eller strategi behöver dess implementering också granskas för att se hur detta har påverkat effekterna. Slutligen för att kunna göra en utvärdering behövs värderingskriterier (Vedung, 2006:29). Detta är Vedungs idealtypiska utvärderingsmodell av nätverksarbete. För att kunna förstå den kommer de olika delarna och de olika aktörernas roller att diskuteras närmre nedan.
De olika aktörerna som är inblandade i ett nätverk kan som nämnts ovan komma från en rad olika organisationer De kan vara från olika nivåer inom det offentliga, näringslivet eller frivilligorganisationer. Evert Vedung skiljer mellan den inre nätverkskretsen och den yttre. Där den inre karaktäriseras av det horisontella förhållandet mellan jämbördiga partners. Den yttre kretsen består av de olika moderorganisationerna som deltagarna i nätverket eller partnerskapet kommer ifrån. Deltagarna kallas gränsgångare eller brobyggare eftersom de bildar en brygga mellan nätverket och moderorganisationerna.
Relationen mellan moderorganisationerna och dess gränsgångare karaktäriseras av ett vertikalt förhållande Då gränsgångarna handlar med mandat från sin respektive moderorganisation. Nätverket som helhet i relation till de olika moderorganisationerna är också horisontal, ett exempel på det är när nätverket lämnar förslag till handlingsplan. Med andra ord den hierarkiska ordning som faktiskt finns i nätverken är mellan gränsgångarna och deras moderorganisationer (Vedung, 2006:20).
Figur 1, idealtypisk modell av nätverksarbete (Vedung, 2006:29).
olika aktörernas skilda problem. De olika aktörerna, moderorganisationerna och deras gränsgångare är det som utgör nätverkets struktur. Strukturen är intressant för resultatet och legitimiteten av nätverket. Vilka som får deltar och vilka som inte får delta. Har gränsgångarna tillräckligt beslutsmandat från sina respektive moderorganisationer och kan de delta på ett jämbördigt sätt i nätverket.
Processer i nätverksarbete som behöver granskas är arbetssättet. Hur nätverket går tillväga för att komma fram till en gemensam problemformulering, det gemensamma handlingsprogrammet, hur dessa sedan förankras i moderorganisationerna och hur beslutsprocessen för anta handlingsprogrammet ser ut. Slutligen resultatet nätverksarbetets frukter vilket är ett handlingsprogram som alla ingående parter kan enas om och som stöds av respektive moderorganisation. Viktigt i sammanhanget att tänka på är att detta inte är ett resultat som får en effekt på en gång, handlingsprogrammet måste genomföras, implementeras för att kunna ge effekter.
Resultatet i detta skede är ett politiskt beslut. En policy om hur nätverkets gemensamma resurser skall användas. Beror då resultatet på inflödet, strukturen eller processerna eller en kombination av dessa? Sammanfattningsvis behöver understrykas att det som utvärderas här är nätverket eller partnerskapet som organisation och dess inverkan på resultatet. Utvärderingen fokuserar på om nätverket levererat resultat och orsakerna till varför resultatet i så fall blev bra eller dåligt. Utvärderingen kan också inriktas mot nätverkets resultat och hur dess effekter blir när de har implementerats (Vedung, 2006:30ff).
Detta leder till vilka värderingskriterier som nätverksarbetet ska utvärderas mot. Anledningarna till varför man upprättar ett nätverk är skiftande men de flesta mynnar ut i en vilja om att skapa ett mervärde och skapa en effektivare användning av knappa resurser. Förhoppningar om att nya idéer för att lösa gemensamma problem ska kunna se dagens ljus när olika aktörer från olika sektor kommer samman är att nätverket skapar en innovativ miljö. Viljan att öka samhörighet och sammanhållning bland medborgare kan också vara ett motiv till att nätverkarbete genomförs. Förhoppningen är att det ett kollektivt ansvarstagande i ett nätverksarbete ska öka samhörigheten och genom det bygga socialt kapital. Nätverksarbetet sägs vara demokratiska i enlighet med deliberativa och participativa demokratimodeller (Vedung, 2006:30ff). Detta är något som redan har berörts ovan och vederlagts som orimliga antaganden5.
Vedung menar dock att det för den sakens skull inte diskvalificerar dessa två
5
antaganden om demokrati i nätverk och partnerskap från att vara ett värderingskriterium. Vilket kommer visas utförligare nedan.
Nätverksarbete handlar om politiktillblivelse och policyformering därför skiljer sig också nätverksutvärdering från annan utvärdering. Nödvändigheten av att behöva uppväga möjligheterna till ansvar görs genom kontroll i efterhand. Därför är också utvärderingskriterierna annorlunda mot en vanlig utvärdering av en politisk åtgärd vilken från början är beslutad i enlighet med en delegerad styrkedja i en representativ demokrati. Där resultatet är målet för utvärderingen. Här är nätverksarbetet målet för utvärdering och därmed politiktillblivelsen (Vedung, 2006:57). Vissa utvärderingskriterier kan därför sägas vara särskilda för nätverksstyrning och ger vissa möjligheter till kontroll och legitimitet i efterhand om än inte möjligheter till ansvarsutkrävande av de enskilda aktörerna. Andra utvärderingskriterier har betydelse för de olika aktörerna i nätverksarbetet.
Nedan kommer först nätverksarbetets särskilda utvärderingskriterier gås igenom. Därefter kommer de utvärderingskriterier som har betydelse för de olika aktörerna att gås igenom.
2.3.2 Nätverksarbetes särskilda utvärderingskriterier
Synergieffekter är den mest grundläggande orsaken till varför nätverk bildas. Detta är för att skapa ett mervärde av de olika aktörernas resurser och ge mer än vad var och en hade fått om det agerat på var sitt håll. Nätverket förväntas vara ett plussummespel. Frågor som kan ställas vid utvärderingen: Har samverkan givit ett mervärde? Vilka kombinationer av resurser har diskuterats? Har det skett en samordning av resurser? Hur bra har resursanvändningen varit?
Kreativitet och innovativitet anges ofta som en anledning till att samverkan ska ske. Genom ett samarbete över sektorer förväntas en korsbefruktning ske. Frågor som kan ställas vid utvärderingen: Har nätverket varit kreativt och givit upphov till nya spännande lösningar på problem eller givit upphov till nya fruktbara tankebanor?
lösta av nätverket eller kan tillföra nätverket. Förhandlingskostnader är de kostnader som parter har för att delta i nätverket tills dess att ett avtal är påskrivet om samverkan. Övervaknings- och efterlevnadskostnader som parterna har för att se till att parterna fullföljer sina åtaganden och kostnader i de fall parter inte gör det. Frågor som ställs vid utvärderingen kan vara: Är kostnaderna för samordningen rimliga i förhållande till den förväntade resursbesparingen som samordningen förväntas ge? I korthet är transaktionskostnaderna skäliga? (Vedung, 2006:36ff).
Det ekonomiska utvärderingskriteriet produktivitet kan mäta två saker. Dels hur produktivt nätverket har varit att producera åtgärdsplaner. Dels hur dessa åtgärdsplaner sedan omsätts och faktiskt producerar åtgärder. Produktivitet är ett mått mätt i kronor och ören som relateras till det som produceras i förhållande till kostnader som man haft. Produktiviteten ökar när produktionsantalet ökar utan att kostnaderna ökar eller om de minskar. Produktiviteten ökar också om produktionsantalet hålls konstant trots att kostnaderna sjunker. Vid utvärdering behövs något att relatera till. Det vanligaste enligt Vedung är att jämföra med hur det hade blivit om var och en av de ingående parterna i nätverket hade gjort åtgärden själva.
Så det tredje ekonomiska utvärderingskriteriet kostnads- eller utfallseffektivitet, är där utfallet efter åtgärdsslut relateras till det som avsågs med åtgärden och de samlade kostnaderna för detta. Ett exempel kan vara att förse bostadslösa med lägenheter. Det som mäts är inte kostnad per antal anskaffade lägenheter utan kostnaden för det faktiska antal lägenheter som nu bebos av bostadslösa som var målet för åtgärdsprogrammet, utslaget på antalet bostadslösa som nu har fått ett boende (Vedung, 2006:38ff).
Innovativiteten som utvärderingskriterium handlar om att försöka utröna på vilket sätt kreativiteten genom sammansättningen av de olika aktörerna givit upphov till. Kreativiteten i ett nätverk är nödvändig för att kunna driva arbetet framåt och förhoppningsvis ge nya och spännande lösningar på problem. Frågor att ställa vid utvärdering kan vara: Finns det tillräckligt med positiva spänningar i nätverket som ger energi till en skapande process? Har dessa bidragit till nya idéer om hur resurser kan hanteras och skapa mervärde för moderorganisationen som helthet, eller för det omkringliggande samhället. På samma sätt som kreativitet är synen på en fruktbar internprocess en fråga om hur positiva spänningar och arbetsklimatet fungerar i nätverket. Här är klimatet i nätverket och närvaron hos parterna det som värderas. Finns det en öppen och förutsättningslös atmosfär för diskussion, kan alla delta på lika villkor? Även formerna för nätverksträffarna undersöks. Är de tillräckligt många med bra intervaller, hur ser träffarna ut är de alltid möten eller sker även telefonkonferenser och epostdiskussioner? Är spänningarna fruktbara eller finns det dåliga stämningar som givit upphov till konflikter eller tomgång i arbetet? Hur påverkas moderorganisationerna av de goda eller dåliga stämningar som gränsgångarna tar med sig tillbaka från nätverket (Vedung, 2006:40ff)?
Tre perspektiv på nätverk som gärna lyfts fram som särskilt bra för demokratin och demokratisk skolning är nätverkens deliberativa och participativa demokratiska aspekter och socialt kapital. För en ingående diskussion om deliberativ- och participativdemokrati se
Demokratiteori – forventninger og verklihghet av Lawrence E. Rose (2008) och om socialt
kapital se Bo Rothsteins bok Sociala fällor och tillitens problem (Rothstein, 2003). Nätverk kan inte definieras som demokratiska i enlighet med deliberativ- och participativdemokrati som visats ovan.6 Nätverkens förtjänster i detta avseende ska dock inte förkastas i sin helhet och bör utvärderas utifrån den möjlighet till skolning i demokrati och den möjlighet till socialt kapital som de kan ge. För nätverksarbete är socialt kapital nödvändigt redan från start för utan tillit till andra människor blir den förtroendefulla och fruktbara dialogen i nätverket omöjlig. Dessa tre aspekter av nätverksarbete ligger nära samman av just den orsaken. Genom nätverksarbetets speciella klimat och stämning som bygger på deltagande (participativ demokrati) och samtal (deliberativ demokrati) kan det främja och fostra människor i demokratisk anda samtidigt som det sociala kapitalet stärks och byggs. Det är alltså effekter som ger ett mervärde längre fram i det samhälleliga livet. Hur ska dessa aspekter av nätverket utvärderas? Frågor som utvärderaren bör ställa sig är: Har något socialt kapital skapats i
6
nätverket? Har det sociala kapitalet bidragit positivt till nätverksarbetet? Har nätverksarbetet ökat det sociala kapital också i moderorganisationerna? Har det sociala kapitalet kommit eller kan det komma till användning i andra sammanhang? Specifika frågor rörande deltagande demokrati: Har deltagandet givit parterna nya kunskaper om hur man deltar på bästa sätt? Har engagemanget och deltagandet i nätverket ökat efter hand som kunskaperna blivit större? Har de kommit till användning i andra nätverk eller sammanhang där beslutsfattande krävs? Specifika frågor rörande deliberativ demokrati: Har parterna i nätverket lärt sig debattekniken som förknippas med deliberativ argumentation? Har de genom deliberationen förändrat sina ståndpunkter i några av sakfrågorna som nätverket har behandlat? Har några av de egna värderingarna och åsikter förändrats eller nyanserats? Har det givit bättre beslut? Gemensamma frågor som rör alla tre utvärderingskriterierna är: Vilka är det som får delta i nätverket? Vilka har uteslutits? Deltar alla i deliberationen, förhandlingar och beslutfattande eller är det några som driver på mer (Vedung, 2006:43-50)? Nästa utvärderingskriterium är det sista av de särskilda utvärderingskriterierna för nätverksarbetet innan redogörelsen går in på de utvärderingskriterier som är relevanta för de inblandade aktörerna.
Hållbarhet (sustainability) är ett utvärderingskriterium som handlar om nätverket som sådant och hur väl det har fungerat och vad som kan läras från det. Om det är hela eller delar av metoder eller processer som kan fungera också för andra framtida nätverk. Särskilt intressanta är de nätverk som har kommit att fungera under lång tid och som kanske utvecklat sig till permanenta organisationer. Även effekter av nätverksarbete som fortlever efter nätverkets upphörande är intressanta och kvarstående positiva förändringar som nätverket givit på moderorganisationer. Även nätverk där kanske inte sådana kvardröjande effekter går att finna men där ett minne av ett positivt arbetssätt finns. Enkelt uttryckt bör frågan som ställs vara, vad var det som gjorde just detta nätverk så bra (eller dåligt) (Vedung, 2006:51)?
Utvärderingskriterier relevanta för de olika aktörerna är måluppfyllelse, relevans för bakomliggande frågor, symbolik och tre olika former av responsivitet. Dessa utvärderingskriterier kommer att penetreras närmre nedan.
2.3.3 Utvärderingskriterier relevanta för aktörer
fram till möjliga mål, och sedan ta fram en möjlig handlingsplan som kanske sedan i förlängningen implementeras. I nätverket med perfekta självstyret blir därför arbetet en ren politikutveckling. Situationen blir en annan i nätverk med en extern pådrivare som har i förväg satta syften och mål med att stödja nätverksarbetet. I ett nätverk där både en kommun, staten och kanske ytterligare någon aktör finansierar nätverksarbetet förbinder sig nätverket att arbeta mot mål. Frågan är särskilt intressant för den ger de olika offentliga aktörerna möjlighet att visa att de uppfyller krav ställda av medborgare, i enlighet med den representativa demokratin. Frågan som behöver ställas är vems mål ska utvärderas? I ett nätverk med både kommunen, staten och en tredje moderorganisation som agerar som extern pådrivare ger tre olika mål. De faktiska deltagande aktörerna i den inre nätverkskretsen har sina mål och anledningar till varför de deltar. Deras respektive moderorganisationer sina. Förutom de externa påtryckarna kan det handla om aktörer från näringsliv och frivilligorganisationer. Det ger ytterligare mål att utvärdera. I nätverket med perfekt självstyre finns med andra ord inga mål innan arbetet börjar. Utvärdering måste ske efteråt när mål har uttryckts. I nätverk med externa pådrivare finns flertalet mål uttryckta redan innan nätverksarbetet startar av de olika externa pådrivarna, vilket ger flertalet mål och syften att utvärdera.
För utvärdering av relevanta bakomliggande orsaker till problemen som nätverket tänker sig att lösa behöver först två saker säkerställas. Vilka är de bakomliggande problemen och vad är det om är relevant. Och vems problem är det som ska stå i fokus bland alla olika aktörer, i den inre- och yttre nätverkskretsen? Relevansen kan undersökas ur tre olika perspektiv: Målrelevans, resultatrelevans och utfallsrelevans. Nätverkets mål kan vara ett sätt att komma åt underliggande problem. Hur väl kan målen bidra för att lösa dessa? Enkelt uttryckt är det rätt saker som nätverket arbetar mot? Resultatrelevans avser en granskning av de handlingsplaner som nätverket har tagit fram och beslutat men innan de implementeras. Utvärderingskriteriet utfallsrelevans är tänkt att mäta de effekter som nätverkarbetet har givit efter implementering och i hur stor grad det faktiskt löser de bakomliggande problemen (Vedung, 2006:51ff).
värderingskriterier och slutligen få vara med och bedöma dessa. En annan variant kan vara att de tillfrågas om de är nöjda med nätverksarbetets olika delar, implementeringen och utfallet i en enkätundersökning.
I de fall utvärderingen inriktas mot intressegrupper, handlar det om alla som är berörda både i nätverket och utanför. Det är en utvärderingsmodell där väldigt många kan komma att bli inkluderade, från staten, andra offentliga myndigheter och olika organisationer ner till gräsrötterna vid en utvärdering av en offentlig insats. Liksom vid en utvärdering slutmottagare skulle intressenterna kunna få välja vilka delar av nätverksarbetet som ska utvärderas och mot vilka värderingskriterier och slutligen få vara med och bedöma. En annan variant kan vara att de tillfrågas om de är nöjda med nätverksarbetets olika delar, implementeringen och utfallet i en enkätundersökning. Professionella kvalitetsnormer kan utgöra utvärderingskriterier, där sakkunniga eller personer som ska arbeta med resultatet får ge sin professionella bedömning av nätverksarbetet. Hit räknas även experter på nätverksstyrning.
3. Empiri
Västra Götalandregionens riktlinjer för program, projekt och verksamheter är föremålet för denna uppsats undersökning. Syftet är se hur svårigheterna till ansvarsutkrävande i dessa olika typer av nätverk hanteras i Västra Götalandregionen, även att sätta dem i ett större sammanhang för att öka förståelsen kring nätverken. Därför har också regeringens näringslivs proposition för lagstiftningen lästs.
3.1 En politik för tillväxt och livskraft i hela landet
I propositionen En politik för tillväxt och livskraft i hela landet (Regeringen, 2001) lägger regeringen fram sitt förslag till ny politik för regional utveckling.
Den regionala utvecklingspolitiken påverkas i hög grad av Sveriges medlemskap i EU. EU:s vision om att unionen ska bli: ”världens mest konkurrenskraftiga och dynamiska, kunskapsbaserade ekonomi med möjlighet till ekonomisk tillväxt med fler och bättre arbetstillfällen och en högre grad av social sammanhållning” (Regeringen, 2001:78) kräver sammanhållning och en gemensam politik av medlemsländerna på nationellnivå. Detta koordineras av Kommissionen i det som kallas sammanhållningspolitiken. Sammanhållningspolitiken genomförs främst genom strukturfondspolitiken på regionalnivå och inom och över nationsgränserna i unionen. Där målen ytterst är utveckling och tillväxt i regioner som behöver särskilt stöd, andra politikområden där samordningen är av betydelse är transportpolitik, jordbrukspolitik, miljöpolitik och arbetsmarknadspolitik. Samverkan, samordning och partnerskap är det viktigaste instrumenten för genomförandet av EU:s mål för att kunna genomföra visionen. De tre övergripande målen är ekonomisk tillväxt, social sammanhållning och miljöskydd (Regeringen, 2001:78ff). Nedan beskrivs närmre hur dessa mål och arbetsformen med samverkan och partnerskap har integrerats i den svenska nationella politiken.
arbetsmarknadspolitik, utbildningspolitik, transportpolitik, delar av forskningspolitiken främst utveckling av innovationssystem, landsbygdspolitik, jordbrukspolitik och kulturpolitik (Regeringen, 2001:115ff).
De olika politikområdena ska samordnas och statens styrning sker genom uppsatta mål. Politiken ska bidra till en hållbar utveckling. I begreppet hållbar utveckling är det tre aspekter som särskilt avses. Den ska ha ett miljöperspektiv, ett ekonomiskt tillväxts- och konkurrensperspektiv och ett socialt perspektiv. Ekonomisk tillväxt på nationellnivå behöver välfungerande konkurrens på lokala marknader, för att ge företag möjligheter att bli lokalt, nationellt och internationellt konkurrenskraftiga. All politiken ska genomsyras av de horisontellaperspektiven, jämställdhet och fokus på integrations- och mångfaldsfrågor samt miljöfrågor. Vidare ska politiken främja lokal och regional variation och utformas i samverkan mellan lokal, regional och statlig nivå. De uppsatta målen ska i möjligaste mån genomföras på regionalnivå inom befintliga regelverk. De horisontella perspektiven ska genomsyra alla politikområden. För att den statliga styrningen ska kunna vara effektiv behöver de fastslagna målen följas upp med resultatredovisning och utvärderingar. Genom detta kan måluppfyllelsen granskas och justeringar och förändringar av politiken genomföras vid behov. Politiken sägs bli ”lärande” (Regeringen, 2001:97ff).
I propositionen framhäver regeringen nödvändigheten av att näringslivsfrågor i allt högre grad behöver hanteras på lokal och regional nivå. Företag verkar på en konkurrensutsatt internationell marknad där nationsgränser spelar allt mindre roll. För företagare och andra aktörer innebär det att den nationellanivån har allt mindre betydelse. Behoven och möjligheterna för företagen ligger på lokaliseringsorten. Samverkan med det offentliga, EU.s strukturfonder, forskarvärlden, och andra organisationer på orten spelar därför en allt större roll för en konkurrenskraftig tillväxt på nationell nivå (Regeringen, 2001:108f).
