5.1 New Public Management i den kommunala organisationen
Karlstads kommun visar i sina strategiska dokument samt i sin organisation en efterlikning av NPM i flera avseenden. Hall (2012) beskriver management som en modern styrtrend som efterliknar företag med ett fokus på effektivisering. Detta syns i Karlstads kommun i form av den förändrade organisationen där Tillväxtcentrum fått en roll som överordnat organ till flera olika förvaltningar. Genom att samordna olika kompetensområden inom kommunen mot kommunala tillväxtmål effektiviseras handläggningstider och det blir enklare för företag att etablera sig i kommunen. Respondent 1 beskriver organisationen på Tillväxtcentrum, med ett nära samarbete mellan övergripande strategiska näringslivs- och planeringsfrågor, som en bra och effektiv organisationsstruktur. Han beskriver flera fördelar, bland annat att handläggningstider förkortas samt en större helhet vid större projekt där flera olika områden behöver inkluderas. Respondent 2 berättar även om interna organisationsförändringar som håller på att genomföras för att effektivisera organisationen. Alla dessa faktorer visar att kommunen anammat NPM och dess effektiviseringsbegrepp.
Sager (2011) beskriver NPM som en universell styrningsmodell som har tillämpats på bred front och som ska säkerställa privata intressen. I Karlstads kommuns fall handlar dessa privata intressen om
önskemål hos företag som vill etablera sig i kommunen. Genom en förändring mot NPM kan dessa privata intressen säkerställas. Detta kan tolkas som att kommunen anser att företagsetableringar är den viktigaste faktorn för tillväxt. För att få företagsetableringar till kommunen är det därmed enligt tillväxtstrategin viktigt med effektivitet. Montin (2007) menar att NPM är en styrningsmodell som går ut på att effektivisera organisationen så mycket som möjligt. Företagsetableringen kan ses som ett mål, och effektiviseringen är både ett mål och ett medel för att nå målet. Effektivisering är ett begrepp som återkommer i neoliberalismen som praktik, främst vad gäller en förändrad organisation och NPM. Tillväxtcentrum kan ses som en väg för Karlstads kommun att tydligt och tidigt föra in näringslivets önskemål och krav i styrningen av planeringen. Att Karlstads kommun kopplar samman planering, utveckling och tillväxt märks tydligt i de strategiska dokument som ingått i undersökningen, bland annat vad gäller en ökad planberedskap för verksamhetsmark. NPM handlar även om mål- och resultatstyrning (Hall 2012) vilket märks tydligt i alla Karlstads kommuns strategiska dokument som klart och tydligt anger kommunens mål och ligger till grund för kommunens övriga arbete.
Kritiken mot NPM handlar främst om demokratiperspektivet, att en privatisering av kommunala verksamheter kan leda till en bristande insyn och därmed svårigheter för medborgarna att påverka (Montin 2007:127). Det nämns även att privata aktörer som får insyn i planeringen ytterligare kan öka denna demokratiproblematik. I Karlstads kommun visar det sig att privata aktörer har mycket att säga till om vad gäller planeringsprocessen. Båda respondenterna påpekar att konsulter är en stor del av det kommunala planeringsarbetet. Däremot påpekar respondent 1 att det är viktigt att allt som konsulter är med och formar också går igenom kommunledningen så att inget går emot kommunens styrdokument. Detta ska säkerställa att allmänna intressen inte utelämnas. Granberg och von Sydow beskriver denna problematik ytterligare i sin artikel (PLAN 2004) och menar att planeringen hela tiden befinner sig mellan effektivitet och demokrati och att det är svårt att kompromissa mellan dessa. Detta kan medföra problem för en planerare då planeraren måste hantera dessa frågor samtidigt. Engström säger att ämbetsmannen kommer in sent i processen, först i skedet med beslutsfattande. Detta ligger i linje med Granberg och von Sydows beskrivning. Någonstans bör det finnas en gräns för hur mycket en organisation kan effektiviseras. Det kan inte sluta med att det är en person som sitter med alla frågor. Om planeraren måste arbeta mer med administrativa uppgifter finns mindre tid för eftertanke. Detta gynnar de starka aktörerna som är delaktiga i
planeringsprocessen eftersom dessa många gånger vill genomföra projekt fort (och därmed med mindre eftertanke) (jmfr Granberg och von Sydow 2004)
5.2 Konkurrens mellan kommuner
Sager (2011) beskriver att NPM får konsekvenser för planeringen. Främst handlar det om konkurrensperspektivet som finns i NPM som innebär att företag ska konkurrera med varandra och på så sätt bli effektivare och bättre. Eftersom Karlstads kommun ska agera utifrån företagsstyrningen till följd av NPM så gäller denna konkurrens även mellan kommuner. Konkurrensen mellan kommuner märks tydligt i Karlstads kommuns dokument liksom i intervjuerna som genomfördes.
Trots att respondent 1 talar om regionalt samarbete talas det endast om samarbete mellan Karlstad och kranskommuner som inte utgör något ”hot” mot Karlstads kommun. Enligt Sager (2011:157) är det den kreativa klassen som alla kommuner indirekt vill locka till sig. Den kreativa klassen sägs skapa tillväxt och därför vill många städer världen över locka den kreativa klassen. I kommunens tillväxtstrategi beskrivs det att tillväxtarbetet ska riktas mot tre specifika målgrupper; studenter, människor med konkurrenskraftig kompetens och besökare.
Tolerans är ett viktigt begrepp i Floridas teori om den kreativa klassen, ett av de tre T:na som Florida menar anger vad städer bör satsa på för att locka en kreativ klass. Att kommunen har som mål att vara tolerant kan därför ses som ett ytterligare tecken på att skapa en stad som kan locka en kreativ klass. I den strategiska planen finns ett målområde där fokus ligger på tolerans, jämställdhet och mångfald. Målområdet handlar om att kommunen ska verka för ökad tolerans för alla grupper i samhället (Karlstads kommun 2012b:10).
Steven Malanga (2004:36) skriver att städer måste bli trendiga, händelserika platser för att konkurrera om den kreativa klassen. Karlstads kommun beskriver i sin strategiska plan att kommunen eftersträvar ett brett kulturutbud och ett nöjesliv med ”puls och dynamik” (Karlstads kommun 2012:9). Även respondent 1 påpekar vikten av kulturen för att locka människor och beskriver även att kommunen strävar efter att bli Sveriges fjärde största evenemangsstad. Målgruppen besökare, som nämndes ovan, behöver nödvändigtvis inte vara kreativa, men genom evenemang och kultur vill kommunen locka denna grupp. Även fritidsaktiviteter och natur anses viktigt för att locka människor till kommunen: ”… det [ska] vara nära till vatten, natur och
fritidsaktiviteter” (Karlstads kommun 2012b:9). Detta är ytterligare ett exempel på hur företagslika förhållanden i kommunens organisation påverkar kommunens utvecklingsmöjligheter.
Teorin om den kreativa klassen är återkommande i Karlstads kommuns strategiska dokument och formar därmed kommunens utveckling och planering. Det finns dock en stor kritik mot den kreativa klassen. En stad som endast lockar en viss typ av människor tenderar att bli segregerad och visa stora socioekonomiska olikheter. Genom att endast planera för en viss typ av människor genom att skapa attraktiva bostadsområden, kulturella aktiviteter och områden där kreativa människor trivs blir människor som inte tillhör denna målgrupp nedprioriterade och hänvisade till områden som inte får samma förutsättningar. Segregationen ökar på så sätt, eftersom nya bostadsområden som byggs lockar en viss typ av människor och beblandningen av människor med olika socioekonomisk status blir lidande. Dessutom blir stadens områden lika varandra och olikheten i stadens områden tas inte tillvara.
Det finns även en problematik som handlar om att alla städer och kommuner försöker locka till sig samma typ av människor vilket även respondent 1 påpekar under intervjun. Han beskriver att det är svårt för en kommun att sticka ut i mängden eftersom alla kommuner vill locka med samma saker. Genom att många städer lockar den kreativa klassen finns en risk att alla städer blir lika varandra och får svårare att stå ut i konkurrensen. Detta innebär att städer eller kommuner som satsar på denna typ av människor inte automatiskt lockar fler ur denna klass eftersom utbudet hos städerna ofta ser likadant ut och den kreativa klassen på så sätt har många alternativ att välja bland.
Sager (2011) beskriver ”city branding” som att använda och applicera marknadsföringskoncept från privat sektor i den offentliga organisationen. Marknadsföringen av Karlstads kommun kan därmed kopplas till NPM i organisationen. Både respondent 1 och respondent 2 talar om liknande sätt på vilka kommunen vill marknadsföra sig. Dels handlar det om att marknadsföra sig för besökare genom evenemang, dels företag genom ett attraktivt företagsklimat och dels handlar det om att skapa goda livskvaliteter för de som redan bor i kommunen. Marknadsföringen av kommunen har blivit viktig för att kunna locka till sig besökare, nya invånare och företag. Detta märks på kommunens hemsida och påpekas av båda respondenterna som menar att det gäller att ta fram styrkor för staden och kommunen. Respondent 1 menar att det inte räcker med att bara locka med ett bra boende utan att det krävs ett helhetstänk för att staden ska bli attraktiv. Han menar dessutom att en stad som anses
attraktiv stad lockar företag, men att företagen också förväntar sig att dessa faktorer finns i en stad där de ska etableras. Om kommunen inte satsar på dessa faktorer gallras den därmed bort direkt hos företag som är ute efter en attraktiv etableringsort. På så sätt är det företagen snarare än politikerna som bestämmer hur kommunen ska planera. Det politiska beslutet inskränks därmed till att bestämma om man vill vara en attraktiv kommun eller inte, vilket det egentligen inte finns något alternativ till.
Attraktivitetsperspektivet är återkommande både i kommunens policydokument och i intervjuerna som gjorts med tjänstemän. Perspektivet är nära sammankopplat med konkurrensen eftersom det framgår att det behöver satsas på attraktivitet för att konkurrera med andra kommuner. I den strategiska planen beskrivs Karlstad som en stad som ska vara en ”[…] attraktiv etablerings-,
bostads-, och utbildningsort” med attraktiva jobb där karlstadsborna är stolta över sin stad.
Betoningen på attraktiviteten är därmed tydlig. Det fokuseras även på att skapa en attraktiv stad genom ”vattennära upplevelser” och ”blomsterprakt” i den strategiska planen (Karlstads kommun 2012b:10). Ett dynamiskt näringsliv med attraktiva jobb anses vara en förutsättning för att kommunen ska växa (Karlstads kommun 2012b). Attraktivitetsperspektivet är därmed återkommande i kommunens dokument och på så sätt hamnar konkurrensperspektivet i fokus vad gäller kommunens utveckling. Däremot påpekar respondent 1 att attraktivitetsperspektivet får mest utrymme i de strategiska dokumenten och att de därför kan vara missvisande. Anledningen till att detta perspektiv får mycket utrymme har med marknadsföring att göra, att kommunen genom sina strategiska dokument vill visa att de ligger i framkant vad gäller utveckling. Genom att skapa en attraktiv stad som lockar till sig nya invånare, besökare och företag skapas en positiv tillväxt vilket är viktigt för att kommunen ska kunna utvecklas ytterligare.
5.3 Privata aktörer i planeringen
Privata aktörer har en stor inverkan på Karlstads kommuns planeringsarbete. Hall (2012) beskriver detta som en förklaring av neoliberalismen till följd av marknadsprinciperna. Konsulternas medverkan i kommunens planering är därmed ett steg till följd av neoliberala strategier. Hall beskriver en demokratiproblematik till följd av att konsulter får ett större inflytande över kommunal planering eftersom dessa inte är demokratiskt valda. Även Sager (2011) beskriver samma problematik och menar att risken med denna ”konsultstyrning” är att besluten som fattas kan strida mot invånarnas intressen. Respondent 1 är medveten om detta problem och menar att kommunen måste vara en bra beställare så att konsulterna arbetar inom kommunens ramar och riktlinjer. Det
som dock glöms bort i denna aspekt är att inte heller tjänstemännen är demokratiskt valda. Att endast se till så att tjänstemännen tar del av konsulternas resultat kan därmed även ses som en demokratiproblematik. Sager (2011) beskriver att privatisering i kommunerna riskerar att minska allmänhetens deltagande i planeringen och att det finns en risk för att besluten som fattas strider mot invånarnas intressen, något som kan vara fallet i Karlstads kommun.
Granberg och von Sydow (2004) beskriver genom två fallstudier hur nyckelaktörer inom politik, näringsliv och akademi tillsammans påverkar planeringen. Detta samarbete har inneburit en effektiv kostnadslösning för att skapa attraktiva områden. Genom samverkan mellan dessa aktörer kan därmed effektiviteten i planeringen underlättas. Detta samarbete kan även ses i Karlstads kommun eftersom Tillväxtcentrum ska samordna olika intressen och därmed planera attraktivt ur företags-, utbildnings- och bostadssynpunkt. Granberg och von Sydow menar att detta leder till en demokratiproblematik eftersom medborgare inte får möjlighet att uttala sig i projekten.
Delegationen för Hållbara Städer samt IQ Samhällsbyggnads inblandning i de nationella planeringsfrågorna visar på en förändring mot att privatisera planeringen. Delegationen består av olika privata aktörer med insyn i planeringsfrågor medan IQ Samhällsbyggnad är en ideell organisation. Ingen av dessa aktörer är demokratiskt valda men trots detta har dessa mycket att säga till om vad gäller nationella planerings- och miljöfrågor. Privatisering av planering är, som sagts ovan, problematiskt då detta kan medföra en demokratiproblematik eftersom det demokratiska perspektivet saknas helt till följd av de privata aktörerna. Delegationen för hållbara städer fick dessutom sitt uppdrag från regeringen vilket kan tolkas som att regeringen påverkar planeringen så att den privatiseras. Denna process tyder på en förändring från government till governance där nätverksstyrningen får en större roll i den nationella planeringen, vilket påverkar planeringen på regional och lokal nivå. Eftersom denna trend grundas i regeringens mål för kommuner så kan man anta att förändringen mot NPM även pågår i fler kommuner än Karlstad. Paralleller kan dras till att det finns flera kommuner idag som har ett tydligt organisatoriskt samarbete mellan näringsliv och planering.
5.4 Regeringens strategier för kommunal tillväxt
Regeringens syn på kommunal tillväxt är ett perspektiv som bör räknas in i den offentliga sektorns företagslika förändringar. NPM och övriga managementreformer grundas i tanken om att marknaden ska styra utvecklingen. I Sverige finns dock från regeringens sida även ett krav på kommuner att
utvecklas åt detta håll. Boverkets och Tillväxtverkets gemensamma uppdrag från Näringsdepartementet är ett exempel på detta, där näringsliv och fysisk planering ska samordnas (Näringsdepartementet 2013a). Karlstads kommun har genom Tillväxtcentrum redan efterliknat detta program. Näringsminister Annie Lööf beskriver i pressmeddelandet angående detta uppdrag vikten av att attrahera kompetent arbetskraft genom attraktiva livs- och boendemiljöer. Även programmet
Attraktionskraft Sverige ska användas för att utveckla frågor rörande lokal och regional attraktivitet
och näringsdepartementet påpekar på flera ställen i beskrivningen av Attraktionskraft Sverige vikten av att attraktiva miljöer skapas utifrån varje plats unika förutsättningar (Näringsdepartementet 2013a). Organisationsformen NPM är, som sagts tidigare, en modell som efterliknar företagsvärlden och konkurrensperspektivet grundas i denna modell. Grunden i kommunernas förskjutning mot NPM i organisation och styrning kan ses som en konsekvens av regeringens krav. Anledningen till Karlstads kommuns förändring mot NPM kan läggas på regeringen som styr kommunernas arbete. Managementreformerna i Sverige kan därför i själva verket ses som toppstyrda snarare än styrda av marknaden.
5.5 Planerarens roll i den förändrade organisationen
Tidigare beskrevs demokratiproblematiken till följd av att privata aktörer fått en större roll inom den kommunala planeringen. Det kan även diskuteras en ytterligare demokratiproblematik till följd av planerarens roll. Till följd av NPM kan det uppstå situationer då planeraren måste vara effektiv samtidigt som de ska säkerställa att medborgarna tillåts delta i planeringsprocessen. Tunström påpekar att planerarens roll har förändrats från att vara en rationell och ”känslokall” expert till att rollen istället ska innefatta en expert med engagemang och lyhördhet (Tunström 2009). Det kan anses motsägelsefullt att planeraren dels ska vara effektiv och samtidigt mer tillmötesgående än tidigare. Det går att diskutera hur planerarens roll ser ut, om planerarens uppgift ska vara att agera som verkställare eller expert. Tidigare har planerarens roll varit en expertroll där deras expertis legat till grund för deras arbete. Idag, till följd av NPM och målstyrning, kan det dock diskuteras om planerarens roll förändrats från att vara expert till att vara verkställare av politikernas mål. Konsekvenserna av detta blir att planerarens makt minskar eftersom de ska verkställa vad politikerna bestämmer utan att egentligen komma med egna infall. Planerarna har begränsade möjligheter att forma arbetet, men har fortfarande ansvar att planeringen av staden ska bli så bra som möjligt. Som sagts ovan beskriver Tunström (2009) dagens planerare som tjänstemän som kan lyssna, känna respekt och omtanke, skapa förtroende och kommunicera. Därmed finns två olika planerarroller som planerarna ska kunna kombinera eller välja mellan. Även Engström menar att planeraren ofta måste
ta olika roller under en planprocess, han beskriver dock flera olika roller under processens gång än endast verkställare och känslostyrd expert som Tunström (2009) kommer fram till är Boverkets och tidningen PLAN:s syn på planerarens roll. Flera olika roller kan innebära en svårighet att veta vilken roll man tillhör. Att rollen dessutom förändras genom planeringsprocessen kan sätta en press på planeraren att agera på olika sätt beroende på vilken del av processen det gäller.
Nordströms studie om diskrepansförnekande visar att motsägelser undviks för att upprätthålla illusionernas harmoni (Nordström 2008). Detta kan bli ett problem för planerarna i praktiken. Problematiken ligger i planerarnas uppfattning om verkligheten eftersom uppfattningen formas efter det som målats upp. För att bibehålla illusionernas harmoni förnekas meningsskiljaktigheter vilket skulle kunna vara fallet när politiker beslutar om planeringsfrågor. Respondent 1 menar att planerarna inte har något att säga till om vad gäller politikernas beslut trots att meningsskiljaktigheter kan finnas vilket kan ses som ett diskrepansförnekande. Respondent 2 delade dock inte denna uppfattning utan menade att planerarna har möjlighet att påverka politikerna. Dessa skillnader mellan respondent 1 och respondent 2 kan bero på olika saker. Respondent 1 är en mycket erfaren samhällsplanerare medan respondent 2 inte arbetat lika länge. Detta kan innebära att respondent 1 med sin erfarenhet arbetat längre och därmed ”insett” att det inte finns någon möjlighet att påverka. Respondent 2, som inte arbetat lika länge, behöver därmed inte ha upplevt detta diskrepansförnekande ännu. Respondent 2 beskriver även att hon inte upplever att hon arbetar nära politikerna och detta skulle även kunna vara en anledning till att hon inte ser detta som ett större problem. Problemet med planerarnas upplevelser att de inte har möjlighet att påverka politiken är att deras roll som experter kan ifrågasättas. Om experterna inte har någon möjlighet att påverka finns en risk att samhället endast planeras efter vad politikerna vill. Det kan diskuteras om det redan idag är dit samhället är på väg eftersom politikerna formar målen och planerarna ska verkställa dessa mål.
Engström menar i sin intervju att effektiviseringen inom planeringen innebär att andra intressen än aktörens ska hållas tillbaka. Nordström (2008) är inne på samma spår och menar att diskrepansförnekandet handlar om att planeraren inte ska ifrågasätta politikernas beslut. Med andra ord handlar effektiviseringen inom planeringen om att inte ifrågasätta, vilket gäller både planerare och medborgare. Eftersom planeraren, som sagts tidigare, har en uppgift att se till att planeringen ska bli så bra som möjligt så blir diskrepansförnekandet problematiskt. Att medborgarnas intressen inte tas i beaktande är även ett stort problem, främst ur demokratisynpunkt. Alla som berörs av beslutet ska ha möjlighet att påverka planeringsprocessen.
Även om planerarna som intervjuats i Karlstads kommun inte uttryckligen beskriver att de påverkas av NPM så kan det ändå förekomma i kommunens styrning och organisation. Planerarna representerar kommunen och detta kan innebära svårigheter vad gäller att ifrågasätta den egna organisationen och dess arbetssätt. Kritik ses som att vara illojal mot organisationen och planerarna kan därmed säga det som förväntas av dem snarare än deras egentliga synpunkter.
Sammanfattningsvis kan även konstateras att planeringen kopplas samman med attraktivitet, tillväxt och näringsliv istället för att i första hand behandla frågor för människorna, exempelvis samhörighet. Planeringen i Karlstads kommun, liksom många andra kommuner till följd av regeringens politik, innebär att planeringen handlar om att skapa attraktiva miljöer för företag och näringsliv snarare än för människorna i staden. Planeringen sker därmed inte för de boende, det är inte människor