Den företagsamme planeraren
New Public Management och planeringens omvandling
The Enterprising Planner
New Public Management and the Transformation of Planning
Emma Rönnbäck
Fakulteten för humaniora och samhällsvetenskap Samhällsplanerarprogrammet / Kulturgeografi III C-uppsats 15 hp
Mekonnen Tesfahuney Margareta Dahlström 2013-06-11
rumsligt till följd av att en neoliberal praktik tillämpats i offentlig verksamhet. Denna förändring ställer nya krav på kommunal planering och den kommunala samhällsplaneraren. Denna uppsats behandlar kommunens planeringsarbete till följd av dessa förändringar. Syftet med uppsatsen är att ta reda på hur den kommunala planeringen och samhällsplanerarens roll påverkas av neoliberalismen och New Public Management (NPM). Uppsatsen utgår från en fallstudie, Karlstads kommun. Genom intervjuer med planeringstjänstemän på Karlstads kommun samt en textanalys av kommunens policydokument har primär och sekundär data samlats in. Resultatet visar att kommunens planeringsarbete påverkas av neoliberalismen och NPM. Begrepp som konkurrens, tillväxt och attraktivitet förekommer flitigt i kommunens policydokument och de båda respondenterna beskriver indirekt att organisationsformen styr kommunens arbete. Planeraren påverkas genom ett förändrat arbetssätt med större fokus på effektivisering där demokratiperspektivet kan hamna i kläm.
Nyckelord: New Public Management, Neoliberalism, Samhällsplanering, Planerarens roll
Abstract
During the last decades, a number of political, economic and spatial changes have emerged in the wake of the neoliberal practice applied in the public sector. This change leads to new guidelines for municipal planning and the urban planner. This paper is bringing up some new ideas of the municipal planning due to these changes. The purpose of this paper is to investigate how the municipal planning and the planners’ role is affected by the neo-liberalism and the New Public Management (NPM). The paper is based on a case study: the municipality of Karlstad. Primary and secondary data is collected through interviews with planning officials and a written analysis of municipality’s policy documents. The results show that municipal planning is influenced by neo- liberalism and NPM. Concepts such as competition, growth and attractiveness are frequently used in the municipal policy documents and the two respondents indirectly describe that this organizational form controls the work of the municipality. The planner affects through a changed approach with a greater focus on efficiency where the democracy perspective can be overlooked.
Key words: New Public Management, Neo-liberalism, Urban planning, the Role of the Urban Planner
Innehållsförteckning
1. Inledning ... 4
1.1 Bakgrund ...4
1.2 Syfte ...5
1.3 Problemformulering ...5
1.4 Frågeställningar ...6
1.5 Avgränsning ...6
1.6 Disposition ...7
2. Metod ... 7
2.1 Fallstudie ...7
2.2 Textanalys av policydokument ...8
2.3 Intervjuer ...9
2.4 Validitet och reliabilitet ...10
2.5 Kritisk granskning av metod ...10
3. Teoretiska perspektiv ... 11
3.1 Neoliberalism som ideologi ...11
3.2 Neoliberalism som ekonomisk praktik ...12
3.3 Den lokala styrningens förändringar och NPM ...12
3.3.1 New Public Management ...13
3.4 Regeringens strategier för kommunal planering och tillväxt ...15
3.4.1 Delegationen för hållbara städer och IQ Samhällsbyggnad ...16
3.5 NPM och planering ...17
3.5.1 Konkurrens mellan kommuner ...18
3.5.2 Den kreativa klassen ...18
3.6 NPM och planeraren ...21
3.6.1 Planerarens roll(er) ...21
3.6.2 Samhällsplanerarnas diskrepansförnekande ...21
3.6.3 Spänningen mellan demokrati och effektivitet ...22
4. Empiri ... 23
4.1 Textanalys av kommunens strategiska dokument ...23
4.1.1 Vision Livskvalitet Karlstad 100 000 ...24
4.1.2 Strategisk plan ...24
4.1.3 Tillväxtstrategi ...25
4.2 Intervjuer ...26
4.2.1 New Public Management i den kommunala organisationen ...26
4.2.2 Konkurrens mellan kommuner ...28
4.2.3 Attraktivitetsperspektivet ...31
4.2.4 Privata aktörer i den kommunala samhällsplaneringen ...32
4.2.5 NPM och planerarens roll ...32
5. Analys ... 34
5.1 New Public Management i den kommunala organisationen ...34
5.2 Konkurrens mellan kommuner ...36
5.3 Privata aktörer i planeringen ...38
5.4 Regeringens strategier för kommunal tillväxt ...39
5.5 Planerarens roll i den förändrade organisationen ...40
6. Slutsatser ... 42
6.1 Avslutande reflektioner ...43
6.2 Vidare forskning ...44 Källförteckning
Bilaga 1. Intervjufrågor
1. Inledning
1.1 Bakgrund
Redan i slutet av 80-talet påtalade David Harvey uppkomsten av entreprenöriella urbana strategier genom en politisk förändring mot omfördelade utgifter och uppkomsten av konkurrens som en påtvingad kraft i politiken (Harvey 1989/2011). Under 1990-talet förändrades synen på Sveriges kommunala organisation och styrning från government till ett större fokus på en nyliberal organisationsform. Det växte fram ett allmänt samförstånd om att städer gynnades av ett entreprenörsmässigt förhållningssätt till ekonomisk utveckling, ett förhållningssätt som gäller även idag (Harvey 1989/2011). Harvey menar att staden behövde framställas som en innovativ, spännande, kreativ och säker plats att leva, besöka och konsumera i. Festivaler, kulturella event och konst disponerades som symboler för ett dynamiskt samhälle (Harvey 1989/2011). Detta innebar en förskjutning från en sammanhållen till en mer delad kommunal politik där ekonomisk effektivitet hade stort genomslag. Den internationella organisations- och styrningsfilosofin New Public Management (NPM) och styrningen av den politiska organisationen mot detta är en konsekvens av denna neoliberala samhällssyn som har slagit igenom i den svenska kommunala organisationen.
Arbetet i dagens kommuner är i större utsträckning än tidigare riktat mot målstyrning, konkurrens och effektivitet (Montin 2007). Denna uppsats beskriver problematiken med förändringen mot neoliberalism inom kommunerna och hur detta påverkar kommunens planering och planerarnas arbete.
Ett exempel på en kommun där en förändring mot NPM är tydlig är Karlstads kommun. Karlstads kommun bedriver sin översiktliga planering under förvaltningen Tillväxtcentrum, en förvaltning som även inriktas på utvecklings- och näringslivsfrågor. Enheten ligger under kommunledningskontoret och består av två olika avdelningar; avdelningen för tillväxt- och planfrågor samt avdelningen för näringslivsutveckling och universitet. Enheten leder och samordnar Karlstads kommuns tillväxtarbete genom att rikta in sig på att skapa ett bra företagsklimat och samordna frågor så att Karlstad blir en bra kommun för boende och arbete. På Tillväxtcentrum arbetar samhällsplanerare, samhällsstrateger och översiktsplanerare nära tillsammans med företagslotsar, näringslivsstrateger, ungdoms- och studentsamordnare, seniorkonsulter, landsbygd- och skärgårdsutvecklare och EU- samordnare. Arbetet på Tillväxtcentrum utgår, precis som kommunens övriga arbete, från
kommunens vision Livskvalitet Karlstad 100 000 och underliggande strategiska plan tillsammans med tre hållbarhetsstrategier.
1.2 Syfte
De senaste åren har det skett en rad förändringar i samhället politiskt, ekonomiskt och rumsligt till följd av att en neoliberal praktik tillämpats i offentlig verksamhet. Syftet med denna uppsats är att visa på hur denna rådande samhällsutveckling påverkar arbetet med kommunala planeringsfrågor.
Fokus ligger på Karlstads kommun som med avdelningen Tillväxtcentrum, där planering likställs med näringslivsfrågor, ligger i framkant vad gäller en effektiv organisationsstruktur med tydliga drag av NPM. Genom att studera Karlstads kommuns tillämpning av New Public Management i organisation och styre belyses frågor hur detta påverkar den kommunala planeringen samt planerarnas roll och arbetssätt.
1.3 Problemformulering
Neoliberalismen har förändrats från att vara en ideologi till att forma en ekonomisk praktik som utövas i många av dagens svenska kommuner. Neoliberalismens framfart syns i kommunernas organisationer, med en förändring mot organisationsformen New Public Management som konsekvens. New public management är en filosofi angående styrning och ledning av offentlig verksamhet som präglas av marknad och konkurrens för att skapa en ökad effektivitet och kvalitet (Peck & Tickell 2006). En förändring från government till governance utgör grunden där näringslivets styrformer utgör mallen. Invånarna ses i större utsträckning som kunder och effektivisering av den kommunala organisationen ses som det primära målet. En ökad effektivitet förordas eftersom det sägs bidra till lägre ekonomiska utgifter till följd av att färre personer kan göra mer. Idag har kommunala organisationsförändringar genomförts för att ytterligare öka effektiviteten där näringslivet ofta är en förebild (Montin 2007). Organisationsmålen präglas av effektivisering, privatisering och målstyrning.
Även planeringen har förändrats till följd av ett förändrat fokus med näringslivet som förebild. En betoning finns på att konkurrera om ”kunderna”, det vill säga invånarna, och skapa attraktiva kommuner dit människor vill flytta (Sager 2011). Attraktivitetsperspektivet handlar även om att locka till sig företag som kan föra kommunens utveckling framåt. Planerarens roll i den neoliberala organisationen blir problematisk till följd av detta eftersom kommunens planmonopol innebär att de måste planera för alla, samtidigt som den ekonomiska praktiken innebär att fokus förskjuts så att planering istället prioriterar det som anses vara mest ekonomiskt gynnsamt. Riskerna med dessa
förändringar blir därmed att invånarna kommer i andra hand trots att kommunens planmonopol innebär att planeringen ska ske för alla.
Krav på hur kommunerna ska utvecklas kommer även från regeringen och näringslivsdepartementet.
Genom olika program och dialogarenor ska kommuner lära sig av varandra och genom ett fokus på attraktivitet locka till sig näringsliv och invånare vilket ska ligga till grund för en ekonomisk utveckling. Kravet på ekonomisk tillväxt, vilket likställs med planering, finns därmed från flera håll.
1.4 Frågeställningar
Utifrån problemformuleringen har följande frågeställning framtagits:
Har det skett någon förändring i kommunernas organisation och styrning mot NPM?
Hur påverkar i så fall förändringarna den kommunala samhällsplaneringen?
Hur påverkas planerarna av NPM?
1.5 Avgränsning
Uppsatsen fokuserar endast på hur neoliberalismen påverkar planeringen på en kommunal nivå.
Dock får det inte glömmas bort att neoliberalismen är en ekonomisk praktik som också påverkar övriga politiska och sociala frågor både på regional, nationell och global nivå. Denna uppsats behandlar dock endast NPM och neoliberalismens påverkan på planering på lokal nivå. Eftersom kommunen har ett planmonopol och därmed är tvingade att fastställa planer berör effektivisering, konkurrens och privatisering den kommunala planeringen på många sätt.
Studien utgår från hur arbetet i kommunen ser ut idag och därmed räknas det historiska perspektivet bort. Ett historiskt perspektiv hade kunnat ge jämförande analyser av hur kommunernas arbete förändrats över tid men på grund av svårigheter att samla in data från tidigare planeringsarbete i kommunen så har denna aspekt spelat en mindre roll i denna uppsats. Då datainsamlingen består av intervjuer krävs det att respondenterna har en lång erfarenhet inom den kommunala planeringen för att validiteten skulle bli tillräckligt hög, och vid urvalet av respondenter var detta svårt att ta hänsyn till. Dock uppmärksammades tidigt att den historiska aspekten inte kunde uteslutas helt eftersom teorin visar att planerarens roll förändrats (se Tunström 2009). Förändring innebär att det finns en tidshorisont, men då längden av denna tidshorisont inte är känd i detta fall så kan detta perspektiv inte räknas in i uppsatsen.
1.6 Disposition
I uppsatsen behandlas NPM och neoliberalismens påverkan på den kommunala planeringen. Det teoretiska avsnittet utgår från en kritisk redogörelse av neoliberalismen som ideologi och går sedan närmare in på neoliberalismen som ekonomisk praktik, samt organisationsförändringar i den kommunala organisationen till följd av denna ekonomiska praktik. Begreppet NPM beskrivs utförligare i detta avsnitt. Därefter behandlas det hur planeringen och planeraren påverkas av denna ekonomiska praktik. I den andra delen av uppsatsen redovisas det empiriska materialet från fallstudien bestående av textanalyser och intervjuer för att därefter analyseras med återkoppling till valda teorier.
2. Metod
Uppsatsen utgår från ett deduktivt angreppssätt. Den deduktiva ansatsen utgår från en teori som undersöks med hjälp av empirin (Kitchin & Tate 2000). Utifrån befintlig forskning och teoriutveckling i ämnet testas teorins validitet genom insamling av data. Utgångspunkten för studien är teorier om neoliberalismen, NPM samt svensk och internationell forskning om hur dessa påverkar planeringen. Genom fallstudier studeras sedan hur det ser ut i praktiken. Då det i teorin inte finns något tydligt fokus på hur planeraren påverkas praktiskt av neoliberalismens framfart i organisation och planering så har jag valt att belysa detta ytterligare. Genom fallstudien skildras därmed även planerarnas roll till följd av en förändrad styrning i praktiken.
2.1 Fallstudie
För att få en tydlig bild av hur kommuner arbetar med frågor rörande effektivitet, konkurrens, privatisering samt organisationsförändringar så har en fallstudie genomförts. En fallstudie behandlar ett fenomens tillämpning i verkligheten med ett specifikt fall som exempel. Studien belyser det aktuella problemet på djupet utifrån olika perspektiv (Kitchin & Tate 2000). Syftet med fallstudien är att göra en djupgående redogörelse för förhållanden som förekommer i ett särskilt fall. Målsättningen är att genom studier av det enskilda belysa det generella. En fallstudie är ett bra sätt att belysa komplexiteten i ett visst fall enligt Martyn Denscombe (2009). Denscombe beskriver att en stark sida med en fallstudie är att flera olika sorters källor och data kan användas. Han påpekar att det kan vara svårt att få tillgång till fallstudiens miljöer, det vill säga få tillträde till dokument eller människor, vilket kan skapa problem. Dessutom gäller det att vara noga vid generaliseringar av resultaten från studien för att skapa trovärdighet (Denscombe 2009).
Uppsatsens fallstudie genomfördes för att få en djup förståelse för om och hur kommuner påverkas av neoliberalismen och NPM i praktiken. Karlstads kommun har använts som fallstudie eftersom deras översiktliga planering ligger under förvaltningen Tillväxtcentrum, vilket visar att Karlstad anser att tillväxt och planering likställs varandra och därmed är sammankopplade verksamheter.
Tillväxtcentrum bildades 2005 och innan dess hette motsvarande avdelning Näringslivsservice.
Näringslivsservice hade dock inte samma helhetsresultat i åtanke, exempelvis ingick inte den översiktliga planeringen i Näringslivsservices verksamhet vilket det nu gör i Tillväxtcentrums verksamhet. Denna förändrade organisering ansågs intressant för uppsatsen eftersom förändringen från Näringslivsservice till Tillväxtcentrum kan vara ett tecken på en organisation som lägger vikt vid effektivisering ur ett neoliberalt perspektiv. Fallstudien består av insamling av primär- och sekundärdata genom en textanalys av offentliga dokument, samt intervjuer med berörda tjänstemän i kommunen.
2.2 Textanalys av policydokument
Kommunens policydokument utgör underlaget för undersökningen. Dokumenten granskas genom en kvalitativ innehållsanalys. En innehållsanalys ger möjlighet att se den kommunicerade textens
”dolda” sidor, det vill säga det som inte kommuniceras direkt. Texten kan innehålla ett ”djupare budskap” än det som den ämnar att kommunicera. Nackdelen med en innehållsanalys är att enheterna som analyseras lyfts ur dess ursprungliga kontext och att resultatet på så sätt kan bli missvisande (Denscombe 2009). Dokumenten granskas utifrån det hermeneutiska synsättet. Idén om hermeneutiken vad gäller en kvalitativ innehållsanalys är att forskaren som undersöker en text ska söka textens mening utifrån perspektivet som upphovsmannen haft. Fokus ligger därmed även på den kontext i vilken texten producerats (Bryman 2011).
Dokumenten som analyserats ligger till grund för kommunens planeringsutveckling och arbete.
Eftersom större delen av kommunens dokument är offentliga så krävs även en avgränsning av vilka dokument som ska granskas. Jag har valt att endast samla in data från kommunens övergripande strategiska dokument som rör kommunens visioner och planering. Dokumenten som granskats i Karlstads kommun är kommunens vision, strategiska plan samt tillväxtstrategi. Anledningen till att jag valt att granska dessa dokument är för att kommunens arbete utgår från visionen och den strategiska planen, och genom att granska dessa kan därmed en bra bild skapas över hur kommunens
översiktliga arbete ser ut. Tillväxtstrategin har granskats eftersom denna behandlar kommunens tillväxtarbete vilket är en stor del i kommunens framtida ekonomiska utveckling.
2.3 Intervjuer
Undersökningen utgörs även av en kvalitativ datainsamling bestående av intervjuer med planeringstjänstemän från Karlstads kommun. Tjänstemännen arbetar med planering och är insatta i kommunens utvecklingsarbete. Anledningen till att kommunala planeringstjänstemän valts som respondenter är för att de är insatta i kommunens samhällsplanering och dagligen arbetar med planerings- och utvecklingsfrågor. På så sätt kan de bidra med ett perspektiv på hur planeringen fungerar i praktiken inifrån organisationen. Genom att intervjua dessa kan även frågan om vad NPM innebär för planeraren besvaras. För att komplettera dessa intervjuer med ytterligare ett perspektiv om planerarens roll och arbetssätt har det även genomförts en mailintervju med ordföranden i Föreningen för samhällsplanering (FFS), Carl-Johan Engström. FFS är en nationell intresseförening för yrkesgrupper inom samhällsplanering.
Kitchen och Tate (2000) skriver att intervjuer möjliggör en mer grundlig undersökning av erfarenheter, känslor och åsikter än enkätundersökningar eller slutna frågor. En intervju fungerar som en konversation mellan den som intervjuar och respondenten snarare än strikta frågor och svar som ingår i en enkätundersökning. Det finns flera olika intervjustrategier som kan användas vid insamling av kvalitativ data. Intervjuerna i denna uppsats följde det som Kitchin och Tate kallar en
”interview guide approach” (2000:214). Denna intervjustrategi innebär att intervjun utgår från olika ämnen som ska diskuteras, men den som intervjuar har möjlighet att förändra ordning och struktur på frågorna. Intervjun blir på så sätt ett samtal snarare än en i förväg bestämd struktur av frågor och svar (Kitchin & Tate 2000). Detta ger en möjlighet till att ställa följdfrågor. En mailintervju fungerar bra när det är en intervju som ska ske på avstånd. Det finns dock några anmärkningar på denna typ av intervju. Respondenten får möjlighet att tänka efter innan han eller hon besvarar frågan vilket medför att svaren speglar en ”genomtänkt uppfattning” snarare än en spontan anmärkning. Detta kan dock innebära att kvaliteten i svaret blir bättre när det finns möjlighet att tänka igenom svaret. Jämfört med en traditionell intervju finns även flera nackdelar. Intervjuaren kan inte se respondenten och kan därmed inte räkna in några visuella ledtrådar t.ex. kroppsspråk (Denscombe 2009). Det finns även en nackdel då det är svårare att komma med följdfrågor och att den som intervjuat därmed måste tolka frågorna på ett annat sätt.
Frågorna i intervjuerna med planeringstjänstemännen från Karlstads kommun strukturerades genom fyra olika teman; organisation, konkurrens, privata aktörer och planerarens roll. Frågorna var öppet utformade så att respondenterna själva kunde berätta om hur de påverkas och detta är viktigt eftersom uppsatsen fokuserar på planerarens roll. Tillvägagångssättet har fördelen att den öppna strukturen medför en möjlighet att anpassa frågorna efter omständigheter eller kontexter och respondenten. Nackdelen med detta tillvägagångssätt är att respondenterna kan uppfatta frågorna olika och därmed är det svårare att jämföra resultaten mellan varandra. Då intervjun är friare finns det även en risk att missa viktiga aspekter, något som måste finnas i åtanke vid respektive intervjutillfälle (Kitchin & Tate 2000). Intervjun med Engström behandlade endast frågor om planerarens roll. Frågorna var därmed färre, men med stor möjlighet att utveckla svaren.
2.4 Validitet och reliabilitet
Validitet handlar om att samla in data som är relevant för uppsatsens frågeställning (Larsen 2009). I första hand studeras kommunens policydokument för att studera hur neoliberalismen och NPM påverkar kommunens arbete. Därefter används intervjuerna för att få en fördjupad kunskap i ämnet samt belysa planerarens arbetssätt till följd av neoliberalismen och NPM. Genom att dela in metoden på detta sätt anser jag att studien är tillförlitlig vad gäller den insamlade datans trovärdighet.
Intervjuerna ger en bredare förståelse och olika åsikter inom de olika områdena. Tillsammans med textanalysen av kommunens policydokument anser jag att validiteten är tillräckligt hög för att uppsatsen ska anses tillförlitlig. Reliabilitet handlar om studiens tillförlitlighet och noggrannhet. Hög reliabilitet kan uppnås genom att flera forskare genomför samma undersökning eller att samma forskning genomförs på samma sätt fast vid olika tidpunkter med samma resultat (Larsen 2009). I denna uppsats hade fler intervjuer varit önskvärt för att kunna dra slutsatser med större tillförlitlighet.
2.5 Kritisk granskning av metod
Från början var det tänkt att metoden i huvudsak skulle bestå av flertalet intervjuer med planeringstjänstemän från olika kommuner för att ta reda på hur dessa påverkas av neoliberalismen.
Detta för att studera fall från olika kommuner och därefter dra slutsatser om hur planering och planerare påverkas med en hög validitet. Tidigt uppstod problem med att få tag på planeringstjänstemän från olika kommuner att intervjua. Tjänstemän från Karlstads kommun kunde ställa upp och därmed används endast en fallstudie i undersökningen. Antalet tjänstemän som kunde ställa upp var dock färre än önskvärt. Genom intervjun med ordföranden för FFS kan dock ett ytterligare perspektiv om hur det ser ut för planerare generellt räknas in. Intervjun var tänkt att belysa FFS ståndpunkt då de har inblick i hur planerarnas vardagsarbete ser ut, men detta var inte möjligt
eftersom det krävdes en längre framförhållning för att samla styrelsen och gå igenom frågorna med dem. Svaren från mailintervjun har tolkats av författaren av denna uppsats vilket är viktigt att tänka på vid redovisningen av resultatet.
Frågeställningarna hade även kunnat undersökas genom en kvantitativ insamling av data genom att jämföra hur olika kommuner arbetar med effektivisering, konkurrens och privatisering. Detta var dock inte relevant för mig i denna uppsats då jag istället valt att ge en nyanserad bild och studera djupgående hur en specifik kommun arbetar med dessa frågor. Mitt syfte med uppsatsen är inte att göra en komparativ statistikstudie mellan kommuner utan att ta fram ett fördjupande exempel på hur NPM och neoliberalism påverkar och uttrycker sig i planeringsarbetet i ett specifikt fall och därmed passar en kvalitativ datainsamling bäst som metod för denna uppsats.
3. Teoretiska perspektiv
3.1 Neoliberalism som ideologi
Neoliberalism är en politisk-ekonomisk filosofi som tog sin nuvarande form på 1970-talet. Synsättet grundas på en syn på marknaden som förebild för styrning och kontroll av alla former av förvaltning (Peck & Tickell 2006). Neoliberalismen grundas i den klassiska liberalismen där fokus ligger på en marknadsstyrd ekonomisk och social utveckling utan statsingripanden. Hall (2012) beskriver den liberala diskursen och menar att medborgarna definieras som kunder, klienter eller brukare istället för individer och medborgare. Medborgaren blir därmed ett objekt för styrning. Den liberala diskursen beskriver den privata marknaden som ett naturligt tillstånd och staten och den offentliga sektorn som ett hinder. Individens frihet är ett begrepp som betonas, människans frihet att välja är en av grundstenarna för nyliberal ideologi. Hall (2012) påpekar dock att friheten är organiserad och styrd av kapitalet och ekonomin.
En neoliberal policy är en policy som kännetecknas av neoliberala system och innebär ett skifte från government till privata strategier, det vill säga governance (Peck & Tickell 2006). En förändring i styrning från government till governance kan beskrivas som ”från centralstyrning till interaktiv samhällsstyrning” (Montin & Hedlund 2009:7). Interaktiv syrning innebär i detta fall styrning från flera olika håll och kallas flernivåstyrning eller multi-level governance (Montin & Hedlund 2009).
Neoliberalismen fick sitt stora genombrott i början på 1980-talet då Margaret Thatcher blev
premiärminister i Storbritannien (1979) och Ronald Reagan president i USA (1981) (Peck & Tickell 2006). Idag har dock nästan alla länder har tagit efter den neoliberala ideologin (Harvey 2005).
3.2 Neoliberalism som ekonomisk praktik
Den nyliberala ideologin har under senaste decennierna utvecklats till en ekonomisk praktik. De ideologiska ståndpunkterna som utvecklats har utvecklats till en praktisk syn på hur samhället ska styras. Den neoliberala doktrinen hävdar att alla sociala problem har en marknadslösning (Sager 2011). Harvey beskriver neoliberalismens ekonomiska praktik som ”the financialization of everything” (Harvey 2005:33). Han menar därmed att neoliberalismen bygger på ett finansiellt synsätt över alla delar av ekonomin, precis som över statsapparaten och det vardagliga livet (Harvey 2005).
Neoliberalism är en teori av politik och ekonomi som förordar en individuell entreprenöriell frihet.
Detta sker inom ett institutionellt ramverk som karaktäriseras av starkt privat ägande och rättigheter, fria marknader och fri handel (Harvey 2005). Vad gäller organisationer går den neoliberala retoriken ut på att tjäna marknaden och förorda effektivitet, entreprenörialism och ekonomisk frihet snarare än demokratisk politisk styrning. Idén är att marknaden ska styra politiken vilket är motsatsen till det socialdemokratiska perspektivet att politiken ska styra marknaden (Sager 2011). Den nyliberala ekonomiska praktiken går ut på att minska byråkratin till fördel för marknaden. Marknaden kan lösa alla problem och ju mer fördelar för marknaden desto bättre lösningar. Ur en historisk synvinkel menade nyliberalerna efter andra världskriget att statsbeslut måste vara politiskt förankrade beroende på styrkan hos involverade intressegrupper. Beroende på vilka som var med och bestämde, menade de, så kunde de politiska besluten se annorlunda ut. Beslut från staten rörande investeringar eller kapitalackumulation kunde inte bli rätt eftersom staten inte hade samma uppgifter om marknaden som de som arbetade inom marknaden (Harvey 2005). Då nyliberalismen är emot statens makt är nyliberaler även emot den statliga planeringen av samhället (Harvey 2005, Sager 2011). Eftersom planeringen styrs av stat och kommun sätter sig därmed nyliberaler emot planeringen.
3.3 Den lokala styrningens förändringar och NPM
Harvey (1989/2011) menar att den lokala styrningens förändringar från dagens storskaliga planering går mot en större betoning på entreprenörskap. Han menar att den storskaliga planeringen har trängts undan och har ersatts med entreprenörsmässiga handlingsformer (Harvey 1989/2011). Fysiska och sociala landskap formas efter kapitalistiska principer och gör att sociala förändringsprocesser under den kapitalistiska utvecklingsfasen medför en stadsskapande process (Harvey 1989/2011).
Entreprenörskapet består av en samverkan mellan privat och offentligt med en inriktning mot investeringar och ekonomisk utveckling.
3.3.1 New Public Management
New Public Management eller NPM representerar ett skifte från traditionell offentlig administration mot en större uppmärksamhet för resultat. Begreppet tillkom för första gången i början av 1990-talet av forskaren Christopher Hood med avsikt att sätta en etikett på de pågående förändringarna inom offentlig sektor (Almqvist 2006). NPM är ett samlingsbegrepp för en rad olika åtgärder med syfte att nå en ökad effektivitet i organisationen (Montin 2007). Avsikten med detta är att gå ifrån klassisk byråkrati för att göra organisationer och personal mer flexibla (Hughes 1998). Teorin syftar till ett utbyte av den traditionella styrningsmodellen istället för att vara en teknisk specialisering inom offentlig verksamhet som var fallet i den gamla administrativa organisationen. En konsekvens av NPM är privatisering av offentliga verksamheter där kommunala bolag skapas (Montin 2007). De huvudsakliga inslagen i NPM är att marknadsliknande handlingsmönster utvecklas inom den offentliga sektorn med ökat fokus mot effektivisering och ”kundorientering”, men det handlar även om hur offentliga organisationer blir mer företagslika i den interna organisationen. Detta kan handla om ett ökat fokus på tydligare målorientering och effektivare processer. Målstyrning är ett viktigt styrverktyg inom NPM då organisationsformen innebär en styrning från process till resultat (Hughes 1998). NPM är en universell ekonomisk styrningsmodell som hävdar att marknad och företagsrationalitet kan skapas för att fungera effektivt i det offentliga intresset och säkra privata intressen (Sager 2011). Genom verksamhetsoberoende modeller kan alla organisationer bete sig på samma sätt (Hall 2012).
NPM förespråkar en decentralisering vilket innebär att underordnade nivåer får en större självständighet (Christensen & Lægreid 2001). Tanken inom den offentliga organisationen är att politikerna ska sätta målen och förvaltningen ska vara handlingsinriktad och uppnå dessa mål.
Företagiseringen sker därmed genom att politik och handling separeras i förvaltningen (Almqvist 2006). Argumentet för denna separering mellan politik och administrativa funktioner understryker att dessa funktioner är olika, att politiken sätter upp mål för verksamheten och att tjänstemännen verkställer policyerna. Decentraliseringen handlar även om att beslutsfattande ska ske närmare kunderna. En ökad strukturell decentralisering av funktioner leder till en smalare stat men även en smalare offentlig sektor (Christensen & Lægreid 2001). Almqvist beskriver dock en komplexitet i detta då NPM även förespråkar en centralisering eftersom politikerna ska ha en större makt och
styrning över förvaltningen. Det handlar därmed både om att decentralisera och centralisera organisationen, vilket skapar en paradox.
Patrik Hall (2012) skriver om managementbyråkrati och vad denna förändrade styrning i kommunerna får för konsekvenser. Managementbyråkrati kan liknas vid en svensk motsvarighet till NPM, det vill säga en organisationsförändring i den offentliga sektorn som efterliknar en företagsmodell. Hall (2012) menar att managementreformerna kräver en ny sorts byråkrati för att kunna genomföras. Managementbyråkrati är en ”byråkrati som använder sig av moderna företagsledningsidéer för att ägna sig åt byråkratins klassiska administration, styrning, planering, kontroll, redovisning, uppföljning och information” (Hall 2012:24). Managementreformer grundas främst av ett ideologiskt drivet ”behov” av förändring. Anledningen till att dessa reformer fått så stor genomslagskraft i offentlig sektor menar Hall är på grund av att ”[…] de förstärker en formell, styrningsinriktad systemlogik” (Hall 2012:295). Neoliberalismen kopplas ofta ihop med en vilja att utföra marknadsprinciper i offentlig verksamhet och skapa marknader inom offentlig sektor. En naturlig konsekvens av detta blir att offentliga tjänster privatiseras genom att tjänsterna säljs eller läggs ut på privata företag (Hall 2012). Hall beskriver en demokratiproblematik till följd av managementstyrningen då dessa styrsystem är inriktade på att skapa effektiva snarare än demokratiska organisationer. Han menar att kommunernas utveckling mot svårkontrollerade koncerner är oroande då tjänstemännens ökade inflytande innebär att kommunerna i större utsträckning styrs av människor som inte är demokratiskt valda (Hall 2012).
Det finns flera kritiska synsätt till NPM. Kritiken riktas främst mot den ”entreprenörsorganisation”
som bildas till följd av en ökad styrning mot marknaden (Hughes 1998). Patrik Hall (2012) skriver att alla managementsystem är problematiska vad gäller demokrati eftersom syftet är att skapa effektiva och styrbara organisationer snarare än rikta in sig på demokratiska frågor. Demokrati är inte effektivt, mål ska vara mätbara och entydiga vilket inte är lätt att uppnå i en demokratisk verksamhet. Montin (2007) menar att det även uppstår en demokratiproblematik till följd av en bristande insyn i privata företag. På så sätt hotas demokrati och rättssäkerhet. Ur en ekonomisk synvinkel så riktas kritiken främst mot att verksamheter läggs ut på entreprenad eller privatiseras.
Hughes (1998) menar att det finns en gräns för hur omfattande privatiseringen kan vara, service kan läggas ut på entreprenad men inte hela den kommunala verksamheten. Att privatisera eller lägga ut tjänster på entreprenad kan bli kostsamt för kommunen eftersom privata företag behöver lägga till
marginaler för vinst vilket innebär att kostnadseffektiviseringen för kommunerna uteblir (Hughes 1998). Makten överförs till privata bolag och kvaliteten på verksamheten underställs ofta jakten på ekonomisk effektivitet. Genom strukturell decentralisering undermineras politisk kontroll eftersom glappet mellan politiskt ledarskap och underordnade enheter ökar. Ju mer separerade tjänstemännen är från det politiska ledarskapet ju viktigare blir andra signaler för beslut likt kostnadseffektivitet, professionella normer och kundernas intressen (Christensen & Lægreid 2001). Den socioekonomiska konsekvensen av NPM är att de med god ekonomisk status gynnas samtidigt som människor med lägre ekonomisk status missgynnas. Marknadsorienterade system för att lösa urbana problem tjänar de med hög betalningsförmåga mycket bättre än de med låg betalningsförmåga (Sager 2011).
Konsekvenserna av NPM blir därmed både politiska, sociala, demokratiska och rumsliga. Politiskt ses medborgarna som kunder med rättigheter och skyldigheter som styrs av pengar. Socialt skapas klyftor i samhället eftersom konkurrensen bidrar till att det satsas på människor med god ekonomi som kan bära utvecklingen av staden framåt. Konsekvenser av dessa sociala klyftor kan leda till segregation vilket ofta kopplas samman med fattigdom, kriminalitet och otrygghet. Rumsliga konsekvenser blir segregerade områden och gated communities, det vill säga bostadsområden som avskilt från omvärlden för att ”stänga ute” människor som inte hör hemma där. De demokratiska aspekterna handlar om att invånarna i mindre utsträckning än tidigare kan påverka beslut då dessa i större utsträckning formas efter vad näringslivet vill ha.
3.4 Regeringens strategier för kommunal planering och tillväxt
Regeringen har mål för den kommunala utvecklingen och därmed krävs det att detta perspektiv beaktas vid studier av den kommunala organisationen och det kommunala planeringsarbetet.
Regeringens näringsdepartement har bland annat ansvar för nationella frågor rörande näringslivsutveckling och regional tillväxt. Näringspolitikens mål är att ”[…] stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag […]”
(Näringsdepartementet 2012). Arbetet mot detta mål handlar om att skapa vad regeringen anser är goda ramvillkor för företag, förenkla för företagen samt att arbeta med konkurrensfrämjande arbete (Näringsdepartementet 2012). Konkurrens i detta sammanhang innebär att företagens konkurrens med varandra gynnar konsumenten och skapar en ekonomisk tillväxt. Regeringen har nyligen gett i uppdrag till Boverket och Tillväxtverket att gemensamt genomföra ett program som utvecklar en samordning mellan näringslivsutveckling och fysisk planering. I ett pressmeddelande från 14 mars
2013 berättar näringsminister Annie Lööf om det gemensamma programmet. Lööf påpekar i detta pressmeddelande vikten av att skapa ”attraktiva livs- och boendemiljöer”. Hon menar att detta är viktigt för att ”locka kompetent arbetskraft till en viss region” (Näringsdepartementet 2013-03-14).
Programmet sträcker sig mellan 2013-2015 och innebär en dialogarena där kommunerna tillsammans kan dela med sig av erfarenheter och det regeringen anser är goda exempel på fall där bostadsbyggande och näringslivsutveckling samspelat på ett bra sätt (Näringsdepartementet 2013-03- 14).
Regeringen har även skapat arenan ”Attraktionskraft Sverige” som ska tydliggöra och utveckla frågor som berör lokal och regional attraktivitet. Regeringens vision är att ”Sverige ska bli världens bästa land att vistas, verka och växa i” vilket enligt regeringen uppnås genom att attraktiva miljöer skapas utifrån unika förutsättningar (Näringsdepartementet 2013a). Regeringens information och Attraktionskraft Sverige innebär att både näringslivets villkor och människors boendemiljöer påverkar tillväxten. Det påpekas även att ”Förmågan att attrahera, behålla och utveckla kompetenser, företag och kapital är avgörande för att regioner och kommuner ska bli konkurrenskraftiga och bidra till den nationella tillväxten” (Näringsdepartementet 2013a). ”En fungerande arbetsmarknad, tillgång till utbildningsmöjligheter, tillgänglig infrastruktur samt bostadsbyggande, bostadsmarknad och fysisk planering är grundläggande förutsättningar för lokal och regional attraktionskraft.” (Näringsdepartementet 2012-11-16). För att skapa attraktiva boendemiljöer arbetar regeringen aktivt med nya strandskyddsregler, möjligheter att underlätta ny- och ombyggnation av bostäder i landsbygdsområden samt en ny plan- och bygglag där översiktsplaneringen ska samordnas med nationella och regionala mål och planer (Näringsdepartementet 2012-11-16a). Attraktionskraft Sverige sträcker sig mellan 2012-2014.
3.4.1 Delegationen för hållbara städer och IQ Samhällsbyggnad
Regeringen tar hjälp av externa aktörer i arbetet med nationella planeringsfrågor. Delegationen för hållbara städer var en nationell arena för en hållbar stadsutveckling med uppdrag från regeringen att genomföra åtgärder som förbättrar förutsättningarna för att utveckla hållbara städer. Hållbara städer innebär enligt delegationen en hög livskvalitet, förbättrad miljö, ekonomisk tillväxt, social sammanhållning och minimerad klimatpåverkan. Delegationen bestod av arkitekter, planerare och konsulter. Perioden för delegationens arbete sträckte sig inledningsvis mellan 2008-2010 men förlängdes sedan till 2012 (Delegationen för hållbara städer, hämtad 2013-05-20). Efter delegationens avslutade arbete i november 2012 tog den ideella organisationen IQ Samhällsbyggnad
över samverkansarbetet (IQ Samhällsbyggnad 2012-11-30). IQ Samhällsbyggnad ska fungera som en organisation som skapar nätverk mellan näringsliv, politik, akademi och brukare. Dessa aktörer fungerar som regeringens förlängda arm till näringslivet. Bolagstänket har därmed fått konsekvenser för den nationella samhällsplaneringen.
3.5 NPM och planering
Neoliberalism är ett nyckelbegrepp för att förstå de nuvarande urbana förhållandena, nytänkandet för social demokrati och dagens regelverk (Sager 2011). Neoliberalismen har inte bara förändrat organisationer, den har även förändrat planeringen av samhället och planerarens roll. Förändringen innebär ett ökat fokus på konkurrens mellan kommuner till följd av den nya organisationsstrukturen och för kommunerna innebär detta en ökad betoning på marknadsföring och attraktivitet. Harvey (1989/2011) menar att målet med denna typ av entreprenörskap är ett spekulativt stadsbyggande snarare än en förbättring av gällande lokala förhållanden. NPM handlar i planeringssammanhang om att gå från offentligt planerade lösningar till konkurrerande och marknadsorienterade lösningar. Det kan till exempel handla om att planera för företag och deras kundkretsar (Sager 2011).
Den kommunala planeringen präglas idag av en maktförskjutning från offentliga till privata aktörer och en utveckling där privata intressenter får större inflytande i planeringsprocessen (Mukhtar- Landgren 2009). Mukhtar-Landgren menar att detta grundas i kommunernas ekonomiska problem som bildar ”ett ytterligare incitament till att mobilisera ekonomiska resurser från såväl privata som offentliga samarbetspartners” (Mukhtar-Landgren 2009:132). Khakee menar att kommunernas planmonopol därmed har ”utmanats och undergrävts” till följd av governanceutvecklingen (Khakee 2000 citerat av Mukhtar-Landgren 2009:132). Urban entreprenörialism är en policy som syftar till att skapa villkor för kapitalackumulation inom en stads gränser. Detta kan föra den traditionella planeringen åt sidan eller tvinga den att förändras. Den fysiska produkten av detta urbana entreprenörskap förändrar stadens rumsliga uttryck mot ett större fokus på vad företag och människor som bidrar till stadens utveckling vill ha (Sager 2011). Typiska element är exklusiva bostadshus, vattennära boenden, kulturella distrikt, köpcentrum, science parks, gentrifierade stadsdelar och sportarenor som ofta kombineras med konferensmöjligheter och kontor. De urbana entreprenörerna gör städerna konkurrenskraftiga genom stora och kända evenemang i sport och kultur. Kultur används ofta inom den neoliberala konkurrensen mellan städer för att marknadsföra och skapa ekonomisk vinst. Urban ekonomisk utveckling handlar om att attrahera människor och
företag till staden. Vissa företag och människor kan bidra mer till ekonomisk utveckling än andra (Sager 2011).
3.5.1 Konkurrens mellan kommuner
Stadsmarknadsföring har blivit en blomstrande underordnat fält i planering, geografi och territoriell styrning under de senaste decennierna. ”City branding” handlar om att applicera marknadsföringskoncepten från privata sektorn i en offentlig organisation genom platsmarknadsföring (Sager 2011). Tanken med marknadsföring för turister, nya invånare och företag går ut på att dessa företag investerar och konsumerar och därmed ökar de kommunala intäkterna i form av ökade skatteintäkter (Mukhtar-Landgren 2009). Varumärkesstrategier går ut på att definiera lokala attraktioner och varumärken i staden och differentiera det från konkurrerande städer i medvetandet hos olika målgrupper. Det finns i huvudsak tre grupper som är måltavlor för marknadsföringen; invånare som vill ha attraktiva platser för boende, arbete och återhämtning, företag som letar efter möjliga platser för utveckling och besökare som söker rekreation i kultur och fritid (Sager 2011). Det finns ett samband mellan platsmarknadsföring och visioner i stadsplanering, särskilt när varumärkesinitiativ är inriktade på de lokala medborgarna. Städer måste bli mer konkurrenskraftiga för att behålla befintliga verksamheter och locka internationella investeringar, turister, konsumenter och finansiering. Det finns dock en uttryckt kritik mot marknadsföringen av städer. Bland annat oroas forskare över att mångfalds-, demokrati- och välfärdspolitiska intressen inte tillgodoses (Sager 2011). Många städer söker en kreativ status som lockar till sig det Richard Florida (2002) kallar den kreativa klassen. För att vinna konkurrensen måste städer övertyga privata företag att kommunen och företaget tillsammans kan skapa ett privat-offentligt team med gemensamma mål som kan gynna företaget. Den lokala politiska eliten och offentliga administrationen måste visa sig entreprenöriella. Samverkan mellan privata företag och kommunen för att nå gemensamma mål uppmuntras i NPM (Sager 2011).
3.5.2 Den kreativa klassen
Richard Floridas bok The Rise of the Creative Class (2002) utgår från tesen om att urbana förmögenheter alltmer bygger på stadens förmåga att attrahera, behålla och ”skämma bort” en
”kreativ klass” vars samlade ansträngningar har blivit grunden för ekonomisk utveckling. Florida menar att det har blivit viktigt att locka denna typ av invånare. Bokens främsta syfte är att genom en
”how to”- manual ge städer verktyg att verka inom den nya modellen för den kreativa klassen.
Florida (2002) menar att det bör satsas på ”de tre T:na”: Teknologi, Talang och Tolerans. Alla tre T:n är nödvändiga för att skapa ekonomiska vinster till följd av kreativitet. Städer måste bli trendiga,
händelserika platser för att konkurrera (Malanga 2004). Florida (2002) menar att kreativitet skapas genom att hylla det trendiga kvarteret som sjuder av samspel mellan kulturer och idéer där innovationer uppstår genom spontana interaktioner mellan människor. Dessa platser är grundpelaren för kreativitet eftersom de attraherar kreativa människor. Baris (2003) beskriver att städer måste omstrukturera sig till fördel för den kreativa klassen för att konkurrera i strävan efter talang precis som företag redan gjort (Baris 2003:42 citerad i Peck 2004:742). Många städer över hela världen har idag tagit efter Floridas kreativa vision (Peck 2004). Florida (2002) beskriver en ny ekonomi där mänsklig kreativitet har blivit den definierade funktionen av ekonomiskt liv. Nya teknologier, nya industrier, ny rikedom och alla andra goda ekonomiska konsekvenser baseras från denna kreativitet.
Utmaningen är att veta vad denna kreativa klass vill ha, företag och näringsliv måste skapa goda förutsättningar för kreativiteten. Annars, menar Florida, att de riskerar att ”vissna och dö” (Florida 2002:13) Det är dock en svårighet att veta vad den kreativa klassen vill ha eftersom kreativas handlande är svårt att förutspå (Peck 2004:744).
Florida genomförde undersökningar i fokusgrupper om vad som lockade människor till en viss plats.
De som ingick i fokusgrupperna menade att jobben kunde komma och gå, och de var inte intresserade av materiella belöningar som löner, utan ville hellre bo på en plats av hög kvalitet. En fokusgrupp menade att de ville ha spänning och olika kulturella utbud (Dreher 2002:2-3 citerad i Peck 2004:744). Den kreativa klassen söker toleranta, varierande och öppna städer som har mycket bekvämligheter som tillåter dem att ha en balans mellan arbete och övrigt liv. De söker även samhällen där det är lätt att komma in och där det finns andra kreativa att skapa kontakter med. Den kreativa klassen söker även en tolerans gentemot olikheter, bland annat homosexualitet (Peck 2004).
Peck (2004:757) förklarar Floridas teori på följande sätt: Tillväxt skapas från kreativitet och därför är det de kreativa som skapar tillväxt; tillväxt kan endast skapas om de kreativa lockas till staden får interagera med varandra och de kreativa lockas endast om de får vad de vill ha; de kreativa vill ha tolerans och öppenhet och genom detta kan tillväxt skapas. Regional utveckling drivs av hur kreativa människor väljer att lokalisera sig då de föredrar platser som är varierande, toleranta och öppna för nya idéer. Policyerna om kreativiteten är nära sammankopplade med den neoliberala utvecklingen som handlar om konkurrens mellan städer, gentrifiering, medelklasskonsumtion och platsmarknadsföring (Peck 2004).
Men det finns även kritik mot den kreativa klassen. Kreativa som placeras i gentrifierade bostadsområden kan generera en inflation av priser för bostäder i området. Detta kan leda till en ytterligare urholkad mångfald av olika klasser men kan också kväva kreativiteten själv. De mest kreativa platserna tenderar att även uppvisa de mest omfattande formerna av socio-ekonomiska olikheter. Kritik riktas även mot att olikheter i stadens områden försummas. Peck menar att teorin om den kreativa klassen inte räknar in större sociala konsekvenser. Han pekar på att de kreativa städerna i USA som Florida tilldelat högt kreativt index är mer ojämlika än resten av USA (Peck 2004). Sager (2011) delar denna kritik och menar att denna attraktion av en viss typ av människor kan leda till en gentrifiering av samhället. Städer som blivit pionjärer för den tidiga formen av entreprenörialism, exempelvis Baltimore, upptäckte tidigt att innovationer i bebyggelsen likt handelskomplex snabbt kan blekna och att städerna därmed hela tiden behöver se framåt mot ”nästa stora sak” (Peck 2004:762). Kreativa städer bygger på, och är designade för, det neoliberala synsättet. Urbana kulturella föremål för konkurrens värderas inte för deras egen skull utan som ekonomiskt verktyg. Peck menar att den kontroversiella basen i Floridas teori är att kreativitet är roten till tillväxt och denna bärs upp av en klass av elitarbetare (Peck 2004). Det viktiga för städerna är att bli coola, ocoola städer har bara sig själva att skylla och kreativa platser belönas både med ekonomisk tillväxt och riktade offentliga utgifter. Peck påpekar att Florida insisterar att kreativa miljöer inte kan planeras ovanifrån samtidigt som han förser städer med flera myndigheter.
Konkurrensen om talangfulla arbetare gäller inte längre inom landet på en nationell, regional eller lokal nivå, idag handlar det även om konkurrens på en internationell nivå (Peck 2004). Teorin om den kreativa klassen går hand i hand med neoliberalismens tankar om globaliserad kapitalism, konkurrens mellan städer och behovet av urban entreprenörialism (Sager 2011). Planeringsforskare och urbana geografer har kritiserat den kreativa klassens teori för att vara mycket positiv till begreppet klass och det aktuella läget för den kapitalistiska utvecklingen. Detta leder till omfördelning av offentliga medel från att stödja behövande till att skämma bort den kreativa eliten (Sager 2011).
Svårigheterna för städerna är att de ofta eftertraktar samma saker. Istället för att vara ”något speciellt” så blir de istället lika varandra då de eftersträvar samma attraktivitet för att locka samma kreativa klass. Städer som behöver infrastrukturkapital, företagshuvudkontor, fabriker och en förnyelse av bostadsbeståndet för ett växande invånarantal måste skapa sina bud mer attraktiva än bud från andra städer (Sager 2011).
3.6 NPM och planeraren
De nyliberala politisk-ekonomiska idéerna har blivit djupt rotade i den offentliga sektorn över hela världen vilket påverkar planerarna på flera sätt. Det är viktigt för planerarna att vara medvetna om detta eftersom det är en förklaring till de politiska trenderna som formar de förhållanden som planerare arbetar under (Sager 2011). Sager (2011) menar att planeraren har blivit en möjliggörare av utveckling i privata sektorn och därmed löper en risk för att åsidosätta övriga frågor rörande samhällspåverkan och miljö. En lösning på detta problem är att privatisera planeringen för att därmed lätta planerarnas arbetsbörda och låta dessa fokusera på sina ordinarie arbetsuppgifter. Detta löses genom inhyrning av privata konsulter för att göra planeringsjobb, låta privata utvecklare ta över planskapande och genom att lägga ut planeringsrelaterade uppgifter på entreprenad. Effektiv privatisering i kommunerna riskerar att minska allmänhetens deltagande i planering, och samtidigt ökar risken för beslut som strider mot invånarnas intressen (Sager 2011).
3.6.1 Planerarens roll(er)
Moa Tunström (2009) har i sin avhandling bland annat studerat planerarens roll. Genom att granska skrifter från Boverket och tidningen PLAN har hon kommit fram till hur planerarens roll framställs.
Planeringen idag kretsar kring dialog, helhetssyn och samverkan vilket ska prägla planeringsarbetet.
Den ”gamla”, rationella expertplaneraren ofta framställs som känslokall och omänsklig medan den
”nya” (annorlunda) planeraren ska ”[…] lyssna, känna respekt och omtanke, skapa förtroende och använda sig av samtalet som metod” (Tunström 2009:133). Den nya planeraren ska visa
”engagemang, lyhördhet och mod” (Tunström 2009:133). Tunström skriver att planeraren ska bortse från hierarkierna och istället likställas med medborgare, detta eftersom medborgaren är expert på sitt eget område. Vikt läggs vid att öppna upp för inflytande genom alternativa arbetsformer där medborgare får möjlighet och lust att delta. Materialet som Tunström granskat pekar dock på att det inte är en ny planerarroll som skapas utan att det snarare handlar om en modifierad expertroll. Det ideala framställs som en expert som arbetar utifrån förnuft och känslor (Tunström 2009).
3.6.2 Samhällsplanerarnas diskrepansförnekande
I sin avhandling skriver Susanne Nordström om diskrepansproblematik inom samhällsplaneringen.
Diskrepans betyder ”inte stämma överens” (NE: ’diskrepans’) och appliceras på planeraren som att inte vara överens med övriga aktörer, exempelvis politiker. Nordström visar med sin studie att diskrepanser blivit ett orosmoment i samhällsplanerandet. Hon menar att diskrepanserna är ett tecken på brist på överensstämmelse och meningsskiljaktigheter i planeringskollektivet, det vill säga
meningsskiljaktigheter i ”integreringen mellan politik och vetenskap i samhällsplanerandet”
(Nordström 2008:15). Nordström tar i avhandlingen upp begreppet ”konsultgeografi”, ett begrepp som ursprungligen myntats av Katarina Schough (2008:30). Konsultgeografi präglas av en anpassningstendens, vilket medför att politiska dokument och kulturgeografers texter innefattar färre och färre skillnader. Föreställningen om verkligheten som finns hos beställare övertas av kulturgeograferna och presenteras istället som vetenskap. Det strävas därmed mot en samstämmig beskrivning av verkligheten. Det finns gemensamma tankar om vilka problem som är intressanta för samhällsplanerarna, politiken och vetenskapen (Nordström 2008).
Nordström beskriver illusionernas harmoni, en teori som grundats av Ludwik Fleck, som går ut på att föreställningarna om samhällsplaneringens problem och lösning upprepas och uppmärksammas och därmed tas för givet. Illusionernas harmoni infinner sig när illusionerna av vad som är bäst för samhället upprepas så att slutligen tankebanorna framstår som det mest trovärdiga. Denna harmoni innebär även att det uppstår en motvilja för främmande sätt att tänka. Föreställningar och samband framstår som ”verkligheten” för vetenskap och politiker. För att behålla illusionernas harmoni möts meningsskiljaktigheter av ouppmärksamhet eller genom tystnad. Nordström tar upp ett exempel ur Flecks teori och menar att en anledning till att man anser sig vara tvungen att bemöta en motsägelse genom att tiga kan handla om att experter känner till problem men att de väljer att tysta ner dessa eftersom de bryter mot tankestilen. För samhällsplanerandet (och samhällsplaneraren) gäller det att framstå samstämmigt för att bevara illusionernas harmoni (Nordström 2008). Vid samordning elimineras meningsskiljaktigheter och illusionens harmoni kan bibehållas. Nordström citerar Inge Janérus som menar att ”När vi märker att vi inte kommer längre[i argumentationen] så slutar vi argumentera fast vi inte är överens […]” (Janérus (1989:174) citerad i Nordström 2008:145). Detta innebär att illusionernas harmoni upprätthålls. Genom att påstå att alla är överens kan dessutom ett diskrepansförnekande skapas, det vill säga en förnekelse av bristen på överenstämmelse (Nordström 2008).
3.6.3 Spänningen mellan demokrati och effektivitet
Mikael Granberg och Åsa von Sydow (2004) skriver i en artikel i tidskriften PLAN om utmaningen att balansera mellan effektivitet och demokrati i planeringsarbetet. De tar upp två exempel på stadsplanering, Lindholmen i Göteborg och Östra hamnen i Västerås. I båda fallen menar författarna att stadsbyggnadsprojekten skett i samarbete mellan nyckelaktörer inom politik, näringsliv, och akademi och att möjligheten för medborgare att påverka varit mycket begränsad. Samarbetet mellan
aktörerna har inneburit att projekten lyckats genomföras utan att belasta kommunernas ekonomi i större utsträckning och dessutom skapat attraktiva områden i respektive kommun. Författarna menar att detta på ett tydligt sätt illustrerar spänningen mellan demokrati och effektivitet i planeringen.
Effektiviteten har idag blivit en del av demokratibegreppet vilket är problematiskt då marknadskrafterna vill ha snabba beslut samtidigt som planeringsprocessen handlar om att tillgodose de demokratiska kraven. Författarna menar att medborgardeltagandet tar mycket tid och därmed riskerar att få stå tillbaka för effektiviteten. Slutet av artikeln tar upp vikten av planerare att agera effektivt för att tillfredsställa lokala ekonomiska eliters önskemål samtidigt som den demokratiska legitimiteten ska kunna upprätthållas. Spänningen mellan dessa menar författarna är en ekvation som är svår att lösa (PLAN nr 5-6 2004 s 10-11).
4. Empiri
Karlstads kommun ligger strax norr om Vänern mellan Stockholm och Oslo. Invånarantalet är ca 87 000 vilket gör kommunen till Sveriges 21:a största kommun. På kommunens hemsida marknadsförs staden som ”En stor besöksstad” med ”[…] häftiga konserter på alla våra scener […] ”, ”Ett av Sveriges modernaste universitet”, ”Massor av shopping”, ”Världsledande kompetens”, ett
”Strategiskt läge och bra kommunikationer” och med symbolen ”En glad sol” (Om Karlstad, 2013- 05-15).
4.1 Textanalys av Karlstads kommuns strategiska dokument
Karlstads kommun har styrdokument som ligger till grund för hur utvecklings- och planeringsarbetet i kommunen ser ut. Denna granskning utgår från kommunens övergripande strategiska dokument som formar kommunens arbete med utveckling och planering. Dokumenten som analyserats är kommunens vision Livskvalitet Karlstad 100 000, den strategiska planen som framtagits för att nå visionen, samt en av de tre hållbarhetsstrategierna, nämligen Tillväxtstrategin. Det finns ytterligare två hållbarhetsstrategier, folkhälsostrategin och miljö- och klimatstrategin, men då dessa inte behandlar uppsatsämnet i samma utsträckning så har dessa valts bort. Visionen är i sig inte något separat dokument utan består endast av en text på kommunens hemsida. Textanalysen av kommunens vision utgår därför från kommunens översiktsplan där en sammanfattning finns av visionen. Den strategiska planen samt de tre hållbarhetsstrategierna innehåller mål för att nå upp till denna vision. Dessa finns publicerade som dokument. Den strategiska planen samt tillväxtstrategin granskas utifrån respektive dokument. Tillsammans med kommunens värdegrund utgör dessa
dokument kommunens styrmodell. Begrepp som attraktivitet, tillväxt, utbildning, näringsliv, besökare, kultur och bostad förekommer flitigt i de analyserade dokumenten.
4.1.1 Vision Livskvalitet Karlstad 100 000
Kommunens vision Livskvalitet Karlstad 100 000 ligger till grund för och fungerar som en kompass i utvecklingsarbetet. Grundtanken är att invånarna ska ligga till grund för kommunens tillväxt och välfärd (Karlstads kommun 2012). Visionen handlar om att skapa stolta karlstadsbor som trivs, att skapa jobb, attrahera arbetskraft och att skapa bra miljöer för privatpersoner och företag. Målet är en bra arbetsmarknad, bra boende och en stimulerande fritid. Genom att attrahera människor med ”[…]
erfarenhet, kreativitet och kompetens” inom olika områden byggs en bättre och större stad där karlstadsborna trivs och är stolta (Karlstads kommun 2012-06-08).
4.1.2 Strategisk plan
Den strategiska planen för Karlstads kommun anger mål för att uppnå visionen (Karlstads kommun 2012b). Den strategiska planen innehåller nio målområden som visar prioriterade områden för att nå visionen. Det finns två perspektiv där olika målområden ingår; det externa perspektivet med medborgarna i fokus och det interna perspektivet som gäller kommunens organisation. Tillgängliga mål för detta arbete är Tillväxt, Attraktiv stad, Utbildning och kunskap, En stad för alla samt Den goda gröna staden. Mål för området tillväxt är att ”[…] fler jobb skapas och att fler vill bo och leva i Karlstad genom att vara en attraktiv etablerings-, bostads-, och utbildningsort” (Karlstads kommun 2012b:8). ”Ett dynamiskt näringsliv med attraktiva jobb […] är en […] förutsättning för att Karlstad ska växa. Då är det viktigt att attrahera människor med konkurrenskraftig kompetens till kommunen”
(Karlstads kommun 2012b:8). Det viktigaste målet inom området Attraktiv stad är att Karlstadsborna trivs och är stolta över sin stad. Vidare beskrivs det att fokus även ska läggas på studenter och besökare. Kommunen ska utgå från ”vad människorna behöver för att trivas och må bra” (Karlstads kommun 2012b:9). ”Vi vill även ha ett brett kulturutbud och nöjesliv med puls och dynamik. Här ska det vara nära till vatten, natur och fritidsaktiviteter” (Karlstads kommun 2012b:9).
Det beskrivs även hur viktigt det är med välutbildad arbetskraft. I målområdet Utbildning och kunskap beskrivs det att ”Utbildning och kunskap är av avgörande betydelse för vår fortsatta tillväxt” (Karlstads kommun 2012b:9). Den strategiska planen tar även upp vikten av en socialt hållbar stad med fokus på tolerans, jämställdhet och mångfald i målområdet En stad för alla. I detta målområde beskrivs det att ”Vi ska verka för ökad tolerans och jämställdhet. Karlstad ska vara en kommun som präglas av mångfald” (Karlstads kommun 2012b:10). Mål om en miljömässigt hållbar
tillväxt beskrivs i målområdet Den goda gröna staden: ”Vi ligger långt framme och är innovativa för att stimulera en hållbar utveckling. Vi erbjuder också gröna oaser, blomsterprakt och nära tillgång till vattennära upplevelser på både Klarälven och Vänern” (Karlstads kommun 2012b:10).
4.1.3 Tillväxtstrategi
Karlstads kommun har tagit fram mål och indikatorer inom varje område som presenteras i strategiska dokument. Ett av dessa strategiska dokument är kommunens tillväxtstrategi (Karlstads kommun 2012). Tillväxtstrategin antogs av Karlstads kommunfullmäktige år 2010 och behandlar kommunens tillväxtarbete (Karlstads kommun 2010). Strategin beskriver att kommunen ska ”locka med attraktiva livsmiljöer, goda studiemöjligheter och bra förutsättningar för näringslivet”
(Karlstads kommun 2010:4). Målgrupperna som sätts i fokus i tillväxtarbetet i kommunen är studenter, människor med konkurrenskraftig kompetens och besökare (Karlstads kommun 2010:4).
Kommunen vill profilera sig som en bra studentstad och benämner vikten av att behålla studenterna efter sina avslutade studier. Staden behöver vara attraktiv så att studenterna vill stanna även efter avslutade studier (Karlstads kommun 2010).
För att locka människor med konkurrenskraftig kompetens beskriver tillväxtstrategin att bra förutsättningar för näringslivet behöver skapas. Attraktiva och utmanande jobb inom olika branscher ses som en förutsättning för att kommunen ska växa, och även i detta avsnitt betonas vikten av att kunna behålla människor med konkurrenskraftig kompetens som en gång sökt sig dit. Vad det gäller besökare beskrives det att ett bra kultur- och fritidsutbud är viktigt eftersom besök och inflyttning har ett tydligt samband. Kommunen ska kunna erbjuda ett rikt utbud av service och en fungerande bostadsmarknad för att kunna locka till sig nya invånare. Platsens attraktivitet och livsmiljö är en viktig del i detta tillväxtarbete för att både locka till sig boende och företag. Strategin belyser även shopping, rekreation och evenemang som viktigt i arbetet med att locka till sig människor (Karlstads kommun 2010).
Tillväxtstrategin har ett avsnitt som heter Näringsliv och innovativa miljöer. Där påpekas att kommunen kan påverka vissa faktorer som i sin tur påverkar hur företagsklimatet ser ut. Ett bra företagsklimat i kommunen kan skapas genom bostadsbyggande, infrastruktursatsningar och service till företag (Karlstads kommun 2010). ”Den kommunala servicen till företagen ska årligen förbättras och kommunens ärendehantering i myndighetsutövningen ska effektiviseras” (Karlstads kommun 2010:20). I detta avsnitt påpekas även vikten av en bra tillgång till attraktiva platser för företag som
