Analysen som följer består av två olika delar. Som ett första steg i den beskrivande idéanalysen genomförs i del ett en systematisering av debatten. Med hjälp av kategorier har olika inlägg klassificerats i termer av positioner och argument. I del två genomförs en beskrivande idéanalys på en delmängd av den kategoriserade debatten, där jag med hjälp av det tidigare presenterade analysverktyget går i närkamp med de positioner som argumenterar för hur Köpenhamnsdilemmat lämpligen kan lösas.
5.1. Del ett: Kategorisering av debatten
Hur beskrivs då debatten gällande EU och dess hantering av demokratiska bakslag i forskningslitteraturen? Vad har sagts hittills och hur kan detta kategoriseras? Här presenteras resultatet av den litteraturgranskning som gjorts, alltså analysens första del. Denna har
13
utmynnat i ett utskiljande av två huvudkategorier av artiklar - vilka vardera innehåller tre underpositioner. Nedan följer en kortfattad diskussion över litteraturens övergripande innehåll och centrala aspekter som uppmärksammats, vilket sedan leder till en redogörelse för de huvudkategorier samt underpositionerna som identifierats i debatten.
Tidigare forskning har som konstaterat tydligt skilda utgångspunkter i frågan om EU och Köpenhamnsdilemmat. I stora drag varierar artiklarna mellan att vara främst beskrivande, förklarande eller normativa till sin karaktär – eller en blandning där emellan. De skiljer sig även i andra avseenden; debatten involverar en rad ämnesområden, vilket resulterat i att de granskade texterna har statsvetenskapliga, juridiska och i vissa fall även filosofiska utgångspunkter.
Överlag tycks debatten dock beröra frågor som rör ’hur’ snarare än ’bör’; Den handlar alltså inte primärt om huruvida EU bör agera eller ej mot de demokratiska bakslagen (dess mandat), utan hur detta kan ske på ett optimalt sätt.5 Alltså med vilka medel, vilka instrument och till vilken grad eller intensitet.
Det tycks därmed finnas en enighet i litteraturen om att Köpenhamnsdilemmat utgör ett problem för EU – och att någonting därför måste göras eller förändras (samt att EU antas ha rätt att ingripa). Vissa forskare har dock påpekat att EU:s ageranden kan fördjupa dessa trender; att eventuella interventioner medför en risk för backlash. Dessa forskare förespråkar istället en försiktighet vid tillämpningen av vissa medel, eller ger förslag på alternativa metoder och verktyg.
Ett sådant exempel är Schlipphak & Treib (2017), som argumenterar för att EU-interventioner kan ha en pådrivande roll i artikeln ”Playing the blame game on Brussels: the domestic political effects of EU interventions against democratic backsliding”. Dessa tolkar EU:s direkta
ageranden mot medlemsstater som möjliga provokationer, genom att ”blame-games” utlöses. Författarna framhåller dock att detta går att motverka, bland annat genom att förändra hur interventionerna inramas (ibid:361). En liknande syn framförs av Bozóki & Hegedűs (2018) samt Kelemen (2017) - vilka båda menar att EU indirekt kan ha en stödjande funktion i utvecklingarna, via de ekonomiska bidrag som ges till medlemsländerna. Med tanke på rådande korruptionsnätverk i Polen och framförallt Ungern stöttas stabiliteten i
5 Normativa inslag och frågor om ’bör’ förekommer endast i vissa fall - med diskussioner kring EU:s befogenheter och hur dess interventioner kan rättfärdigas. Se Müller (2015) och Rech (2018). Dessa artiklar innehåller dock lösningsförslag eller förklarande element vilka väger tyngre i dess initiala syften.
14
dessa system indirekt, då styrande eliter tillägnas stora delar av pengarna (Bozóki & Hegedűs (2018:1181). I och med detta anses EU självt bidra till regimernas överlevnad.
Ingen av dessa författare antyder dock vare sig implicit eller explicit att det motsatta alternativet ’att göra ingenting’ är en aktuell lösning - eller uttrycker åsikten att EU bör backa helt och ’låta utvecklingen ha sin egen gång’.
För att strukturera upp denna debatt till en mer överskådlig ordning krävs dock ytterligare och tydligare distinktioner än de faktorer som hittills belysts. Vad försöker forskarna egentligen säga? I granskningen av litteraturen kan framförallt en skillnad noteras mellan (1) de artiklar som primärt ämnar förklara vad som är den egentliga orsaken bakom Köpenhamnsdilemmat och vilken typ av problem detta ger uttryck åt, och (2) de artiklar som primärt fokuserar på att presentera och argumentera för lösningar till den situation som redan uppenbarat sig.
Det är rimligen inte givande att jämföra artiklar som ägnar sig åt problembeskrivningar och dessas uppkomst, med andra som istället vill beskriva hur samma problem kan lösas. Då jämförs äpplen och päron. Min första indelning av debatten om Köpenhamnsdilemmat i forskningslitteraturen består därför av två huvudkategorier; (1) problemorienterade inlägg och (2) lösningsorienterade inlägg.6
Nedan följer en genomgång av dessa två respektive huvudkategorier och de idéer de förespråkar - vilka samtidigt bryts ner till ytterligare positioner.
Huvudkategori 1: Problemorienterade inlägg
De artiklar ur litteraturen som har ett problemorienterat fokus syftar till att förklara vad som är kärnan i Köpenhamnsdilemmat och EU:s hantering av demokratiska bakslag. De försöker alltså förklara hur vi kan förstå problemen, genom att delvis analysera dessas uppkomst. Huvudkategorin tycks genom min granskning nedan sönderfalla i åtminstone tre ytterligare positioner: Köpenhamnsdilemmat kan enligt de problemorienterade inläggen inramas eller förstås som (1) ett rättsligt problem, (2) ett strukturproblem eller (3) ett demokratiproblem.
6Detta innebär dock inte att exempelvis artiklar som fokuserar på att ge lösningsförslag helt exkluderar en problembeskrivning, eller motsatt situation. Inläggen kan innehålla element av båda delarna – men tillfaller huvudsakligen en av dessa två kategorier, givet det syfte och huvudsakliga fokus som analysen påvisar.
15
En stor del av min genomgångna litteratur påpekar att EU:s juridiska instrument inte är tillräckliga för att hantera djupgående demokratiska bakslag i unionen. Müller (2015) framför just detta: att kapaciteten hos EU:s juridiska instrument, som artikel 7 och annan EU-rätt, inte är fullgod för att hantera det systematiska demokratihot som aktualiserats i samband med de senaste årens utveckling i länder som exempelvis Ungern, Rumänien och Polen.7 Dagens tillgängliga instrument framhålls som begränsade och ineffektiva – de anses förknippade med tydliga svagheter. (Se även Gormley 2017; Herman & Saltman 2014; Scheppele 2015; Jakab 2017).
Bonelli (2017) framhåller att EU endast har en tillräcklig ’carrot and stick-mekanism’ innan tillträde skett till unionen. Efteråt finns inte motsvarande incitament, till stor del på grund av bristande sanktionsmöjligheter i ett rättsligt perspektiv. Se också Börzel & Schimmelfenning (2017) - som påpekar att själva medlemskapet i EU är den största ’moroten’ i samarbetet. Closa (2017) argumenterar likt Bonelli för att EU saknar trovärdighet i de sanktionsmedel som finns. Niklewich (2017), anser att EU:s tillgängliga instrument endast är ‘paper tigers’ och högst problematiska till sin utformning (ibid:285).
För att konkretisera dessa tankegångar kan denna syn på Köpenhamnsdilemmat sammanfattas som ett rättsligt problem (1): EU:s rättssystem är begränsat i formella (juridiska) termer – det finns en brist på lämpliga mekanismer och trovärdiga incitament vilket gett en otillräcklighet i bemötandet av demokratiska bakslag. Demokratin som koncept har visat sig svår att skydda ur ett rättsligt perspektiv.
En annan infallsvinkel har de delar av litteraturen som fokuserar på hur EU:s inre uppbyggnad kan orsaka problem i hanteringen av demokratiska bakslag: mer specifikt dess institutioner, arbetssätt och konstruktion. Ett vanligt påpekande är att EU:s institutioner upplevs som splittrade internt. Jenne & Mudde (2012) belyser just detta; EU:s inre organisation upplevs som högst fragmenterad. Brister på tydligt ansvar kan därför noteras enligt författarna, eftersom flera institutioner berörs och involveras av överträdelserna – men en effektiv samverkan saknas. Detta gör också att övergripande problem till viss mån förbises eller lämnas oberörda (ibid:150).
Pech & Scheppele (2017) påpekar också problem i EU:s inre struktur. De menar bland annat att EU:s institutioner agerar långsamt och tenderar att prokrastinera vid grova överträdelser
7 Exempelvis överträdelseförfaranden har visat sig effektiva i att åtgärda specifika reformförändringar som skett inom medlemsländerna – men detta kommer inte åt helhetsbilden; problemet med just demokratiska bakslag (Gormley 2017:73).
16
av EU-värden, vilket möjliggör för situationen att förvärras (ibid:34). Detta förklaras dels med att det råder en otydlighet i vilken institution som bör agera först - då ansvaret över unionens grundläggande världen är tämligen utspritt (ibid:26). Rech (2018) framför att institutionernas utformning har gjort det svårare att etablera en konsensus om vilka strategier som bör användas i fall som Polen och Ungern, för att exempelvis bevara ’rule of law’. Utöver detta tycks frågor eller händelser relaterade till mänskliga rättigheter få lägre prioritet och uppmärksamhet inom EU, än exempelvis ekonomiska motsvarigheter.8 Rupnik (2012) påpekar detta och menar exempelvis att bristen på ageranden mot Ungern på ett tidigt stadium delvis kan förklaras med att konkurrerande (främst ekonomiska) intressen och händelser har fått större uppmärksamhet av EU:s institutioner än Orbáns tidiga reformförändringar. Herman & Saltman (2014) framhåller samma poäng; att EU mer troligt agerar i fall då allvarliga ekonomiska eller marknadsrelaterade synpunkter spelar in. Konkurrerande ekonomiska problem eller kriser får således större prioritet och uppmärksamhet av EU:s institutioner än exempelvis kränkningar av mänskliga rättigheter. (Se även Rech 2018).
Att EU:s inre struktur till stor del är högt politiserad kan också skapa problem. När institutioner är politiskt konstruerade, likt exempelvis Europaparlamentet, kommer partipolitik att vara en avgörande faktor vid beslut. I litteraturen benämns detta på flera ställen som en bidragande orsak till att EU inte lyckats hantera demokratiska bakslag med effektivitet – partipolitiska intressen och lojalitet kan styra (se Sedelmeier 2017; Kelemen 2017).
Dessa tankegångar kan inramas som ett strukturproblem (2): EU har svårigheter i att hantera demokratiska bakslag till följd av en splittrad inre struktur, men också då alternativa intressen (främst ekonomiska) väger tyngre hos EU:s institutioner. Det tycks finnas en otydlighet i ansvarsfrågan till följd av att flera institutioner involveras, vilket delvis kan tänkas resultera i en form av passivitet. Att många av dessa institutioner är beroende av partipolitik skapar även en strukturell tröghet i systemet; det kan delvis bli svårare att ta beslut.
En tredje infallsvinkel har de delar av litteraturen som i högre grad resonerar kring den politiska kontexten i medlemsländerna (som visat prov på demokratiska bakslag). Exempelvis Àgh (2018) kritiserar EU för att ha misslyckats med att implementera strategier eller utvecklingsprogram för demokratiseringsprocesserna eller ”the Europeanization” av
8 Detta refererar till händelser som exempelvis Brexit eller Eurokrisen i EU - vilka i hög grad involverar ekonomiska aspekter.
17
öst- och centraleuropa. Àgh menar att detta resulterat i att dessa länder endast fastställt de nödvändiga externa formella institutionerna (legala krav) som krävts vid medlemsinträdet – men undvikit eller misslyckats med att etablera andra viktiga informella institutioner, såsom lämpliga civilsamhällen eller andra interna socio-kulturella aspekter (Àgh 2017:10). Ett glapp har då uppstått mellan den interna och externa politiska kulturen, och länder som Polen eller Ungern kan sägas ha ett ”formellt” snarare än ett ”effektivt” medlemskap (ibid:7).
EU:s liberala demokratidefinition med tillhörande institutioner och kriterier kommer följaktligen ej att överensstämma med den demokratimodell som exempelvis Orbán i Ungern tillämpar och förespråkar. Det har alltså uppstått en tydlig diskrepans mellan modellerna (styrelseformerna) och detta kan förstås som ett demokratiproblem (3): Det tycks finnas föga liten enighet om vad som egentligen är den korrekta demokratiuppfattningen inom EU:s gränser. En nationalistisk retorik och till viss del kristen identitet har ställts mot den ”europeiska”, till följd av en maktkamp som fördjupat diskrepansen (Schlipphak & Treib 2017; Fekete 2016). Köpenhamnsdilemmat kan då snarare uppfattas som ett resultat av att olika demokratidefinitioner har uppstått - där båda parterna hävdar sin egen legitimitet. Det demokratiska systemet har i viss mån ’dualiserats’. (Se även Rupnik 2018).
Sammanfattningsvis vill de problemorienterade inläggen (huvudkategori ett i debatten) tillhandahålla orsaksförklaringar och genom detta fastställa vilken typ av problem som Köpenhamnsdilemmat ger uttryck åt. Huvudkategorin har sönderfallit i tre identifierade underpositioner och Köpenhamnsdilemmat kan uppfattas som: 9
1) Ett rättsligt problem: EU är begränsat i formellt och juridiskt avseende - det saknas lämpliga mekanismer för att hantera problemen som Köpenhamnsdilemmat aktualiserat.
2) Ett strukturproblem: EU:s inre struktur och dess konstruktion skapar problem i hanteringen.
3) Ett demokratiproblem: Det demokratiska systemet har dualiserats; olika demokratiuppfattningar har uppstått på unionsnivån respektive medlemsstatsnivån.
9 Det tycks finnas möjlighet till ytterligare distinktioner mellan inlägg som är strikt förklaringsorienterade och de som är strikt problemorienterade - även om dessa två ofta går hand i hand. Även positionen
’strukturproblem’ är tämligen omfattande och spridd; den har definitivt potential för ytterligare nedbrytning. Detta är dock bortom kapaciteten för denna uppsats - utan snarare poängteringar som kan fungera som uppslag till framtida studier.
18
Huvudkategori 2: Lösningsorienterade inlägg
De lösningsorienterade inläggen utgör den andra huvudkategorin i debatten - vilka primärt syftar till att ge förslag på lösningar och handlingsrekommendationer. Vilken är den optimala lösningen för att hantera demokratiska bakslag i EU och förhindra ytterligare snedsteg i framtiden? Svaren på dessa frågor skiljer sig åt kraftigt - men även här tycks tre underkategorier eller positioner träda fram: de förespråkar att EU bör (1) utnyttja dagens medel, (2) vidareutveckla dagens medel, eller (3) skapa helt nya medel eller institutioner.
Den huvudsakliga skillnaden mellan positionerna är således till vilken grad de föreslår att EU bör reformeras. Position ett förhåller sig tämligen skeptisk till reformer - medan position tre föreslår omfattande och mer radikala sådana. Denna skillnad är även grunden till benämningarna på positionerna som utarbetats. Nedan följer en koncis redogörelse för de tre identifierade positionerna och vilka typer av lösningsförslag de förespråkar - vilka sedan preciseras och utvecklas ytterligare i analysens andra del som följer.
En första position (1) förespråkar att EU bör använda de instrument som redan finns till förfogande i den rådande rättsordningen, men på ett annorlunda sätt. Exempelvis genom en ökad eller minskad användning av specifika medel. Positionen benämns ”Konservativm”, med avseende på den negativa inställningen till omfattande förändringar. Sedelmeier (2017) argumenterar för att EU:s sociala sanktioner är en lösning och att dessa bör tillämpas i en högre grad. Blauberger & Kelemen (2017) menar istället att EU:s överträdelseförfaranden primärt bör appliceras i högre utsträckning.
En andra position (2) anser istället att de medel som redan finns har potential men bör förbättras, alltså att vidareutveckla eller reformera dem. Denna position benämns följaktligen
”Reformism”, efter deras positiva syn till detta. Exempelvis Niklewich (2017) föreslår en
omreformering av artikel 7 som lösning - så att en mindre majoritet ska krävas för att kunna vidta sanktioner10. Scheppele (2015) menar istället att EU:s överträdelseförfaranden kan effektiviseras genom att justera dess utformning. Kochenov (2015) föreslår att medlemmar bör kunna ange och ’take action’ direkt mot andra medlemmar i unionen. (Se även Jakab 2017; Scheppele 2013; Pech och Scheppele 2017).
En tredje postition (3) framhåller lösningsförslag som innebär helt nya instrument och funktioner, utöver dagens rättsordning i EU. De argumenterar därmed för att mer
10 För att ett Artikel 7-förfarande ska få fullt genomslag krävs ett enhälligt beslut (se sida 5). Detta är problematiskt och svårt att åstadkomma i dagens läge då Ungern explicit uttryckt att de kommer att försvara Polen mot EU-sanktioner i alla lägen (Orbán 2014).
19
långtgående reformer är nödvändiga - positionen benämns därför ”Radikalism”. Både Müller (2015; 2017) samt Von Bogdandy et al (2017) föreslår att EU behöver etablera en ny institution för att möjliggöra en effektivare problemhantering. Se även Closa (2017) som föreslår en helt ny uteslutningsmekanism för medlemsländer i EU.
Granskningen och analysen av forskningslitteraturen kring Köpenhamnsdilemmat har alltså utmynnat i en kategorisering; det tycks finnas åtminstone två stycken huvudsakliga kategorier av artiklar – med vardera tre stycken underkategorier eller positioner i debatten. En viktig poängtering är vidare att det troligen finns lika många synsätt på debatten som det finns forskningsartiklar; detta är mitt försök till att systematisera och förtydliga ett tämligen komplext ämne på ett kärnfullt och hanterbart sätt.
Figur 1 nedan tydliggör och sammanfattar resultatet.
Kommande delanalys är begränsad till de lösningsorienterade inläggen – vi kommer alltså fördjupa oss ytterligare i denna huvudkategori med dess tre tillhörande underpositioner. 11
11 Avgränsningen har gjorts primärt utifrån utrymmesskäl; även om det vore optimalt att vidare undersöka samtliga sex positioner.
20
5.2. Del två:
Beskrivande idéanalys
Här ligger alltså fokus på de tre positioner som utkristalliserats bland debattens lösningsorienterade inlägg. Genom detta kan vi få en fördjupad förståelse för några av de åtgärder som föreslagits för EU:s hantering av demokratiska bakslag. Positionernas innehåll kommer systematiskt att granskas med hjälp av analysverktyget som introducerades i avsnitt 4.1 - följaktligen med avseende på deras handlingsrekommendationer, normativa värdeomdömen samt empiriska verklighetsuppfattningar.
Position ett: Konservatism
Företrädare av den första positionen anser att EU fördelaktigt kan dra nytta av de instrument som finns tillgängliga i den nuvarande rättsordningen – men att de bör agera genom använda dessa på ett nytt sätt, jämfört med tidigare tillämpning. De konservativa är således av åsikten att det råder möjligheter att maximera medlens kapacitet, utan att förordna några större reformförändringar inom EU. Istället är det praxis kring hur och när medlen tillämpas som behöver förändras; dess applikation och vilka som anses viktigast. De två mest framträdande representanterna för positionen är Ulrich Sedelmeier och Daniel Kelemen tillsammans med Michael Blauberger. Deras idéer utgör därför huvudfokus.
Till en början undersöks vilka handlingsrekommendationer som föreslås. Förespråkare av den första positionen menar i huvudsak att EU bör ingripa genom en ökad och mer frekvent användning av redan befintliga medel. De argumenterar också, mer eller mindre explicit, att det krävs en kombination av juridiska och mer politiskt rotade medel för att kunna lösa de problem som Köpenhamnsdilemmat aktualiserat inom unionen (Blauberger & Kelemen 2017:331). Utöver denna enighet uppträder sedan en tydlig distinktion mellan de föreslagna rekommendationerna; de har en skild syn på vilka medel som primärt bör användas. Inom positionen argumenteras det i huvudsak för rekommendationer av två olika typer: a) ’political
21
Sedelmeier (2017) föredrar de politiska medlen, och handlingsrekommendationerna som ges är baserade på ’political safeguards’. Här påpekas exempelvis att artikel 7-förfaranden är viktiga men tämligen begränsade i sin utformning, vilket försvårar ett verkställande av dem i praktiken (ibid:340). De behöver därför kompletteras, och Sedelmeier argumenterar för att EU bör förlita sig på ytterligare politiskt förankrade medel.
Mer specifikt föreslås att EU i högre utsträckning bör applicera de politiska medel som involverar sociala sanktioner mot stater som inskränker på grundläggande värden. Sociala sanktioner avser här sociala påtryckningar eller övertalningar - med syfte att påverka i en viss föredragen riktning (ibid:343). Idéen är att det går att influera och delvis framtvinga en politisk förändring hos den aktuella staten genom att EU utsätter dess styre för riktad uppmärksamhet, öppen kritik och distinkta krav på förändring. Skambeläggning (’shaming’) är tänkt att fungera som effektiv mekanism (ibid:343) - vilket avser att medföra ett tillmötesgående beteende (’compliance’) i enighet med EU:s grundläggande värden och preferenser.
Ett tillgängligt verktyg som innehåller dessa sociala sanktionselement är Kommissionens RoLF, som bygger på en formell, strukturerad men även förordnande dialog mellan berörda parter – vilket innebär en tydlig närvaro av just social påtryckning (ibid:345). För att verktyget ska nå sin fulla potential krävs det dock enligt Sedelmeier att kommissionen agerar mer konsistent och i högre omfattning; processerna måste inledas i samtliga fall som kan anses utgöra ett hot mot unionens värden. Lika fall måste adresseras lika12, oavsett om troligheten att få genomslag kan skifta däremellan(ibid:346).
Handlingsrekommendationerna av Blauberger & Kelemen (2017) är, till skillnad från Sedelmeier ovan, baserade primärt på ’judicial safeguards’. De argumenterar för att den nuvarande rättsordningen kan utnyttjas och effektiviseras – men ser främst de juridiska medlen som lämpade till detta. 13 Speciellt överträdelseförfaranden, som involverar Kommissionen och potentiellt EU-domstolen, framhålls som framgångsrika i att generera och framtvinga tillmötesgående beteenden (’compliance’) i berörda stater (ibid:323). För det krävs dock förändringar i hur och när medlet appliceras.
12 Exempelvis Kommissionens ’Rule of Law Framwork’ har triggats igång mot Polen efter dess införande år 2014, men inte mot Ungern - vilket sägs utgöra det fall som verktyget ursprungligen designades för att kunna hantera (Pech & Scheppele 2017:14).
13 Som tidigare påpekat framhåller dock Blauberger & Kelemen (2017) att juridiska medel i slutändan kommer behöva kompletteras av politiska ageranden, för att mer framgångsrikt kunna tygla allvarliga situationer