Uppsala Universitet
Statsvetenskapliga Institutionen Kandidatuppsats: HT 2018 - 15 HP
EU & Demokratiska bakslag:
en beskrivande idéanalys av debatten om
Köpenhamnsdilemmat
Ylva Gustafsson
Abstract
The EU is an organisation built on the concept of democracy. However, recent developments within certain member-states clearly contradict this claim. A paradox has hence occurred, which is referred to as the “Copenhagen-Dilemma”; only fully democratic states can become members of the union - but once a membership exists, the EU has proven inadequate to deal with democratic backsliding-tendencies.
This essay argues that the political debate regarding this dilemma constitutes of at least two main categories of articles and within each of these, three positions can be found: Those focusing on causes to the problem and further how it can be understood are the
‘problem-oriented’ articles. Those arguing for solutions to the Copenhagen-dilemma are the ‘solution-oriented’ articles. Voices within this second category have been examined further in the
analysis. They all accept the democratic deficit to be a problem for the EU – but the three positions offer different perceptions on how it can be countered most effectively:
1) The Conservatives; argues that the EU should use the tools already available and instead change their praxis
2) The Reformists; argues that the EU should further develop and reform the available tools
3) The Radicals; argues that the problem has caused a need for new institutions and tools to be created within the EU
Key words: Democratic Backsliding; EU; Copenhagen-dilemma; Democratic Deficit;
Innehållsförteckning
Sida1. INTRODUKTION: Rådande politisk kontext inom EU ... 1
1.1 Syfte, frågeställning och disposition ... 3
2. BAKGRUND: Befintlig rättsordning ... 4
3. DISKURSANKNYTNING: EU och två demokratiska underskott ... 6
4. METOD OCH MATERIAL ... 8
4.1 Analysverktyg: De tre analysdimensionerna ... 10
5. ANALYS ... 12
5.1. Del ett: Kategorisering av debatten ... 12
5.2. Del två: Beskrivande idéanalys ... 20
Position ett: Konservatism ... 20
Position två: Reformism ... 24
Position tre: Radikalism ... 28
5.3 Sammanfattande jämförelse ... 32
6. SLUTSATSER ... 36
1
1. Introduktion:
Rådande politisk kontext inom EU
Europeiska unionen (EU) är en organisation av demokratiska stater i Europa - likväl ser vi idag en utveckling där medlemsländer väljer att tumma på de demokratiska kriterier som medlemskapet förutsätter. Det ter sig högst förbryllande att EU aktivt förespråkar, tillika kräver, ett värnande av mänskliga rättigheter men samtidigt tycks ha svårigheter att bibehålla samma koncept inom de egna gränserna. Denna utveckling har utmynnat i och aktualiserat en allt större debatt – med en allt mindre konsensus – gällande EU:s roll i bemötandet av demokratiska bakslag, där dess effektivitet, makt, mandat men också medel att hantera situationen har hamnat i fokus.
Vad är då bakgrunden till denna utveckling och debatt? EU är ett överstatligt samarbete som vilar på en gemensam värdegrund, där artikel 2 i Lissabonfördraget (2003) fastslår en av de mest centrala principerna:
”Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna …”
Förenlighet med dessa värden är således avgörande för att ett inträde i unionen ska kunna bli aktuellt. De fullständiga medlemsskapskraven är sedan formellt stadgade i de så kallade
Köpenhamnskriterierna, som utgörs av ett antal administrativa, ekonomiska och politiska
kriterier som exempelvis upprättandet av grundläggande demokratiska institutioner (Àgh 2017:16). Kort sagt vilar EU:s konstruktion på premissen att demokrati är – och alltid ska vara – ”the only game in town”.
2
En likartad, om än något mindre långtgående process, återfinns i Polen. Där genererade parlamentsvalet år 2015 en absolut majoritet åt det national-konservativa partiet Lag och Rättvisa, som sedan dess med framgång har implementerat en rad uppmärksammade reformer (Kelemen 2017:227). Bland annat har partiet attackerat och tagit politisk kontroll av dels offentliga medier, dels sitt rättsväsende vilket kraftigt försvagats. Således har yttrande- och mediefriheten kränkts, och domstolarnas oberoende ställning underminerats – vilket inneburit ett kraftigt hot mot rättsstatens principer (ibid:228).
De ageranden och åtgärder som EU vidtagit vid försök att hindra ovan skildrade utveckling har i forskningslitteraturen beskrivits som halvhjärtade, tidskrävande, passiva och ineffektiva (se Blauberger & Kelemen 2017; Müller 2018; Pech & Scheppele 2017). Trots viss framgång i enskilda fall, har utvecklingarna i de båda länderna fördjupats snarare än hämmats under de senaste åren.
Kort sagt brister alltså EU i att säkerställa efterlevnad av sina egna inträdeskriterier och centrala principer från artikel 2 - när ett medlemskap väl trätt i kraft. En tämligen paradoxal situation har uppenbarat sig, vilket är det problem som går under benämningen
Köpenhamnsdilemmat (Àgh 2018:32). Bara formella demokratier kan bli medlemmar i EU - men
när ett medlemskap redan existerar finns det få möjligheter att handskas med tendenser av demokratiska bakslag. EU har därför tydliga svårigheter med att garantera att medlemsländer upprätthåller sin demokratiska ordning.
Den ökade närvaron av auktoritära krafter och ’illiberala’ reformer har således radikalt utmanat och explicit underminerat några av EU:s grundsatser – ett demokratiskt underskott har framträtt. Genom detta har Köpenhamnsdilemmat aktualiserat ett nytt slags hot mot EU – ett systematiskt sådant, där unionens demokratiska natur, identitet, legitimitet och inte minst framtid står på spel. Det är sannerligen en debatt lika viktig som den är aktuell i tiden. Hur långt kan utvecklingen gå och hur omfattande kan den bli? Kan en diktatur vara medlem i EU?1
Polen och Ungern utgör idag de tydligaste exemplen på demokratiska bakslag inom unionen, vilket är illa nog för EU:s idé, men det ter sig vidare varken omöjligt eller speciellt orimligt att fler länder skulle följa efter och försöka anamma exempelvis Orbáns illiberala ’demokrati’-variant. Det finns då en risk för spridning av dessa tendenser till närliggande länder – vilket skulle skapa ytterligare problem och potentiellt även instabilitet eller konflikter i regionen.
3
Inskränkningar av mänskliga rättigheter eller angrepp på en rättsstat utgör alltid ett hot, inte minst för den befolkning som direkt drabbas. Detta skulle rimligen också innebära att EU:s trovärdighet ifrågasätts – både utvändigt mot det internationella sambundet men även internt av dess medlemsländer, om systemet inte går att lita på.
Men hur kan då Köpenhamnsdilemmat ha uppstått från första början? Vad är kärnan till problemet? Och än mer aktuellt idag – hur kan dilemmat egentligen lösas? Debatten om EU och hanteringen av de demokratiska bakslagen ter sig som konstaterat tämligen splittrad, utan vidare konsensus. Inom EU:s egna organ, medierapporteringen men framförallt i den akademiska debatten kan tydliga oenigheter urskiljas. Forskningen uppvisar spritt fokus och skilda förklaringar till vad den egentliga roten till problemet är - men också vad som utgör den optimala lösningen.
1.1
Syfte, frågeställning och disposition
Syfte och frågeställning
Inom forskningen tycks det saknas en tydlig genomgång av vad som faktiskt framförts i debatten – vad den egentligen handlar om. Forskningen har presenterat skilda synsätt och utgångspunkter på dels vad som är orsaken till Köpenhamnsdilemmats uppkomst, dels vad som är en lämplig lösning på problemet. Är det instrument som saknas för att bromsa utvecklingarna, eller borde de som redan finns utnyttjas mer effektivt? Eller är EU:s ageranden rent utav kontraproduktiva och istället pådrivande i utvecklingarna? Krävs det nya institutioner eller omorganisering av EU:s inre uppbyggnad? Debatten är i behov av en noggrannare granskning.
Den här kandidatuppsatsen ämnar därför fördjupa sig i den vetenskapliga debattens egentliga innehåll och försöka klargöra de olika uppfattningar som förekommer. Det primära syftet är således att 1) systematiskt beskriva med hjälp av kategoriseringar, men också att 2) vidare tolka innebörden av den politiska debatt som aktualiserats genom Köpenhamnsdilemmat. Forskningsfrågan är:
o Vilka ståndpunkter/positioner kan identifieras i debatten om
4
Uppsatsens disposition:
Närmast följer ett bakgrundsavsnitt, som innehåller en kort sammanfattning av EU:s nuvarande rättsordning. Därefter presenteras uppsatsens metod och materialval, samt det utarbetade analysverktyget. Sedan följer en diskursanknytning som sammankopplar den aktuella politiska debatten med tidigare forskning på området.
Därefter följer uppsatsens analys, som utgörs av en undersökning i två delar: Den första är att på ett övergripande plan systematisera den politiska debatten och försöka identifiera dess viktigaste positioner. Detta görs genom att indela materialet med hjälp av kategoriseringar. Den andra delen är en beskrivande idéanalys på en delmängd av den kategoriserade debatten - där jag med hjälp av analysverktyget går i närkamp med de positioner som primärt argumenterar för lösningsförslag.
Slutligen bedrivs även en sammanfattande jämförelse och diskussion av analysens resultat - vilket möjliggör för en fördjupad tolkning av positionernas egentliga innebörd.
2. Bakgrund: Befintlig rättsordning
I detta avsnitt presenteras (för uppsatsens ämne) viktiga och relevanta aspekter av EU:s befintliga regelverk - i syfte att ge läsaren en överblick av det rådande systemet som diskuteras genomgående i uppsatsen. Således är det som följer inte en fullständig beskrivning av EU:s tämligen komplexa rättsordning - utan snarare en redogörelse för dess huvudsakliga delar som förekommer i den litteratur som här beaktas. Ambitionen är därmed att ge en grundläggande empirisk förståelse för viktiga rättskällor som EU har till sitt förfogande, likväl måste förhålla sig till, när problem och lösningar kring Köpenhamnsdilemmat diskuteras.2 I Lissabonfördragets sjunde artikel finns det instrument som brukar benämnas EU:s ’nuclear
option’ (Rech 2018; Àgh 2018; Müller 2017). Ett artikel 7-förfarande innebär att EU, eller
närmare bestämt Europeiska rådet, i ett första steg kan utfärda varningar och framföra rekommendationer till ett medlemsland om ”det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt
åsidosätter värden som anges i artikel 2”. Om kränkningarna trots detta fortgår, och önskad
förändring uteblir, kan ett artikel 7-förfarande i sitt andra steg resultera i att det berörda
5
medlemslandet får sin rösträtt upphävd i rådet. Förfarandets primära syfte är således att säkerställa unionens grundläggande principer och fungera som en skyddsmekanism.
Det första steget i ett artikel 7-förfarande kräver en majoritet på fyra femtedelar i antingen Europaparlamentet eller Europeiska kommissionen (endast kommissionen härefter). För att gå vidare i processen till steg två och delvis upphäva ett medlemslands rättigheter krävs dock ett enhälligt beslut från samtliga medlemsländer (givetvis med undantag för den stat som förfarandet gäller).
EU självt har uppmärksammat Köpenhamnsdilemmat och påpekat behovet av att utveckla mer effektiva instrument för att bemöta detta. Av den anledningen presenterade kommissionen ett ’Rule-of-Law Framework’ (härefter RoLF) år 2014 som var tänkt att komplettera existerande verktyg. Detta skulle ge en förbättrad möjlighet att bemöta de
systematiska hot mot demokratin och rule of law (rättstatlighet) som uppstått i unionen.
6
3. Diskursanknytning:
EU och två demokratiska underskott
Vad avses då med EU:s demokratiska underskott? Tidigare forskning kring EU:s demokratistatus är tämligen omfattande. I dagens läge återfinns nämligen två huvudsakliga steg till denna övergripande och komplexa diskurs:
Ur ett historiskt perspektiv har frågan till en början förknippats med debatten gällande EU:s inre demokratiska status; närmare bestämt dess organisation, styrning och institutionella uppbyggnad. Med tiden har denna debatt dock utvidgats och involverar nu ytterligare en dimension; fokuset på unionsnivån har fått konkurrens av det som idag sker på medlemsstatsnivån (vilket är av uppsatsens huvudintresse). Två olika (men relaterade) debatter aktualiseras därmed: EU:s första demokratiska underskott och EU:s andra demokratiska underskott.
Det här avsnittet ämnar ge en kort redogörelse för tidigare forskning gällande just EU:s första demokratiunderskott, för att bekanta läsaren med den övergripande diskurs som uppsatsen anknyter till – likväl i slutändan ämnar vara en förlängning av.
Det första och ursprungliga steget i debatten om EU:s demokratistatus utgår som sagt från unionens egen överstatliga organisation. Dess huvudsakliga innehåll är för många välbekant; i stora drag har EU ansetts lida av ett demokratiskt underskott, till följd av bland annat ett lågt folkligt deltagande och bristande möjligheter till politiskt ansvarsutkrävande (Kelemen 2017:211). Kritiska röster har uppmärksammat en diskrepans mellan vad som ansetts utgöra en önskvärd demokratisk organisation – och vad som är EU:s empiriska variant av en sådan. Alla delar dock inte denna syn.
Det finns åtskilliga åsikter och inlägg om hur fenomenet kan förstås, vad dess ursprung är och vad som krävs för att lösa de påstådda problemen. Debatten har varit föremål för omfattande granskning – bland annat Karlsson (2001) har i sin doktorsavhandling ”Democracy,
Legitimacy and the European Union” gjort en omfattande analys av EU:s demokratiska status
och systematiserat olika positioner som framträder angående det demokratiska underskottet. Det finns många röster som vill bli hörda – alla med olika perspektiv och synsätt.
7
och inga åtgärder vidtas, även om detta så vore en möjlighet. EU framhålls nämligen som ett mellanstatligt samarbete, vilket gör att den nationella nivån fortfarande anses vara inflytelserik och kapabel till att på egen hand fatta viktiga beslut. Detta tänks innebära legitimitet för EU-samarbetet (Moravcsik 2004:363).
Därefter finns vidare röster som argumenterar för att EU lider av ett demokratiskt underskott. Hur detta ställningstagande sedan motiveras, och vilka lösningsförslag som anses möjliga, varierar betydligt:
Vissa är av åsikten att det saknas egentliga förutsättningar för att demokratisera EU och därmed även möjligheter att åtgärda problemet med EU:s demokratiunderskott. Scharpf (1997) är en tydlig försvarare av denna position. Han anser att EU-samarbetet har skapat hinder för effektivt beslutsfattande på den nationella nivån, samtidigt som medlemsstaterna blivit begränsade till att själva påverka på EU-nivån - ett dilemma tycks ha uppstått. EU:s beslutsfattande uppfattas inte som legitimt. Scharpf presenterar en strategi till hur detta dilemma kan bemötas, vilket avser att dämpa effekterna av det demokratiska underskottet. Att helt åtgärda problemet framhålls dock som omöjligt.
Andra, till exempel Follesdal & Hix (2006), anser istället att det råder förutsättningar för att gradvis demokratisera EU; det finns alltså potentiella lösningar till underskottsproblemet. Demokratiunderskottet framhålls som ett resultat av en bristande politisk konkurrens inom EU. Väljarpreferenser avspeglas därför inte tillräckligt i unionen när viktiga poster tillsätts, som exempelvis till Europaparlamentet. Detta anses resultera i en svag folklig förankring - vilket medför ett tydligt glapp mellan individ och unionsnivån. Som lösning på detta rekommenderas bland annat att EU bör öka transparensen inom sina institutioner och stärka Europarlamentets ställning – och därmed öka det medborgerliga inflytandet (ibid:553–555). I huvudsak förekommer det alltså olika perspektiv i debatten om hur demokratinivån uppfattas inom unionen men även angående vilken grad, och på vilket sätt, EU-samarbetet utgör och resulterar i en legitim procedur. Synen på vilka åtgärder som är möjliga, och vidare önskvärda, skiljer sig också åt - därav olika handlingsrekommendationer.
Sammanfattningsvis kan vi urskilja att forskningen om det första demokratiska underskottet i EU (på överstatlig nivå) består av tre stycken huvuduppfattningar:
8
Men hur ser läget ut för steg två i den övergripande diskursen om EU:s demokratiska status? Finns motsvarande systematiseringar och huvuduppfattningar även där?
I dagens politiska kontext är det alltså främst händelser på medlemsstatsnivå som tycks utgöra hot mot EU:s organisation och framtid. I litteraturen har detta benämnts EU:s andra demokratiska underskott (Kelemen 2017; Müller 2015). Det handlar primärt om kränkningar av EU:s grundläggande värden och det som benämnts ’demokratiska bakslag’ eller mer specifikt ’democratic backsliding’ i forskningen. Dessa kan förstås som;
”State-led debilitations or eliminations of any of the political institutions that sustain an existing democracy” (Bermeo 2016:5).
Som uppsatsens introduktion tydligt påvisat är den politiska debatten om just demokratiska bakslag i EU tämligen spridd. Det tycks visserligen råda konsensus om att detta andra demokratiska underskott är ett faktum och utgör ett problem - men bortsett från detta är debatten mångfacetterad vad gäller utgångspunkter, lösningsförslag, problemformuleringar och orsaksförklaringar. Vad som saknas i forskningen är här (till skillnad mot den första debatten) en tydlig beskrivning av debattens egentliga innehåll. Detta är vad som nu ämnas göra - nämligen att bringa ordning i den annars spridda vetenskapliga debatten och försöka skapa en samlad bild av dess innehåll.
Mitt bidrag är dels att systematisera debattens innehåll och se vilka positioner som finns - dels att närmare granska de ståndpunkter och argument som framförs hos dem som ger lösningsförslag och debatterar om hur EU bör hantera Köpenhamnsdilemmat.
4. Metod och material
Detta är en idéanalytisk studie – det vill säga den refererar till en vetenskaplig granskning av politiska budskap och är en kvalitativ analys. En sådan studie kan dock ta flertalet skepnader beroende på de syften, frågor och analystekniker som väljs. Ludvig Beckman (2005) karaktäriserar mer ingående en idéanalys som ”en metod varmed politiska texter och uttalanden kan
studeras på ett mer systematiskt sätt” (ibid:9). Denna studie är primärt av beskrivande karaktär -
9
kan studien även förstås som idécentrerad, vilket innebär att egenskaper hos specifika aktörer (forskare) som framhåller en viss åsikt är av mindre relevans för analysens gång (ibid:17). En beskrivande idéanalys är inte bara att referera och redogöra för den verklighet som materialet presenterar eller förespråkar - utan kan istället förstås som att ”med viss systematik
sortera materialet på ett sätt som inte omedelbart eller konkret går att utläsa i materialet självt” (ibid:50).
Uppgiften består i att få en uppfattning om materialets egentliga budskap eller karaktärisering - utöver det uppenbara. Detta görs genom att jämföra delar av materialet med ett utarbetat analysverktyg, som presenteras i kommande avsnitt.
Uppsatsen är begränsad till att undersöka ståndpunkter kring Köpenhamnsdilemmat inom den akademiska debatten. Det huvudsakliga materialet av intresse för analysen utgörs därför av vetenskapliga inlägg, givetvis relaterade till ämnet. Då utvecklingen av demokratiska bakslag inom EU, samt själva uppkomsten av debatten, är relativt ny finns en tydlig avgränsning i tid: artiklar och texter från år 2010–2018 har varit aktuella3.
Ett mindre antal av de granskade artiklarna refererar explicit till Köpenhamnsdilemmat. I övrigt är ’EU democratic backsliding’ och EU och demokratirelaterade diskussioner kring ‘democracy protection’, ’democratic deficit’ eller ’rule-of law crisis/erosion’ vanligt förekommande huvudtermer.
Trots att den direkta benämningen ’Köpenhamnsdilemmat’ saknas i många inlägg är dessa ändå av relevans. De söker alla att problematisera och analysera den situation som uppstått i EU genom hanteringen av demokratiska bakslag i unionen (alltså Köpenhamnsdilemmats egentliga kärna). Dock sker detta genom olika infallsvinklar, synsätt och utgångspunkter – vilket endast är till fördel för min studie, då debattens egentliga innehåll (hela dess bredd) önskas systematiseras.
Med tanke på begränsningar i fråga om tid, ord och resurser har det varit en omöjlighet att undersöka hela den politiska debatten - alltså alla vetenskapliga artiklar som någonsin publicerats i ämnet (även om detta vore önskvärt med tanke på studiens syfte). Ett urval av artiklar har därför gjorts:
Ett 30-tal artiklar eller texter/kapitel ur akademisk litteratur har valts ut och granskats, utifrån ett ännu större antal artiklar. I huvudsak har målet med urvalet varit att på ett kärnfullt sätt kunna fånga in den variation av inlägg som förekommer – att identifiera de huvudsakliga
10
åsikterna eller positionerna som återfinns. Det måste finnas en tillräcklig variation och skillnad i de inlägg som undersöks. Urvalet ämnar också vara så pass täckande som möjligt. Ett första steg har varit att läsa och sortera artiklarna, vilket resulterat i att två huvudkategorier har identifierats vilka debatten kretsar kring. Dessa är de problemorienterade
inläggen och de lösningsorienterade inläggen – vilka i sin tur inordnats i tre underpositioner vardera.
Granskningsprocessen av artiklar fortgick till dess att ytterligare texter endast kunde bekräfta det redan sagda, eller endast var variationer av tidigare positioner. Alltså när artiklarna inte längre tillför nya infallsvinklar eller synsätt. Jämför med att en form av ’teoretisk mättnad’ har uppnåtts (Esaiasson et al 2017:284). I ett andra steg har analysen fördjupats och avsett endast en delmängd av debatten – den som handlar om hur problemet ska hanteras (de lösningsorienterade inläggen).
I det genomgående arbetet med studien har ett mål varit att den ska präglas av tydlighet, öppenhet och systematik. Tanken är att detta bör underlätta läsupplevelsen, men också tydliggöra de tolkningar och slutsatser som görs för läsaren. Detta kräver ett väldefinierat analysverktyg som preciserar vad som eftersöks i texterna - likväl att de påståenden som sedan görs stödjs av belägg och tydliga referat till innehållet.
4.1 Analysverktyg:
De tre analysdimensionerna
Hur analyseras då uppsatsens valda material? Här presenteras mitt analysverktyg, som visar hur bearbetning av materialet görs – det som kort sagt utgör uppsatsens analysmall eller ”glasögon”. Alltså en precisering av vad som ska granskas i de vetenskapliga texterna. Avsnittet utgör sålunda grunden för den beskrivande idéanalys som bedrivs i analysens andra del (5.2) - där verktyget appliceras på de tre utkristalliserade positionerna bland debattens lösningsorienterade inlägg.
11
Analysverktyget är inspirerat av det analysschema som Christer Karlsson utarbetat och använt i sin doktorsavhandling ”Democracy, Legitimacy and The European Union” (2001). I denna undersökte Karlsson en annan relaterad politisk debatt inom EU - nämligen den gällande EU:s demokratiska underskott på överstatlig nivå.4
Uppsatsen är således kumulativ i den meningen att den vilar på tidigare forskning gällande EU:s demokratiska status - men också gällande det analysverktyg och delar av operationaliseringarna som används. Med tanke på att en snarlik politisk debatt undersöks i denna uppsats, med en liknande metod, ses Karlssons (2001) analysverktyg som passande att använda även här. (Det aktuella forskningsproblemet är likartat). Vissa mindre modifikationer har dock gjorts för att ytterligare anpassa analysverktyget till mitt specifika ämne; så att relevanta aspekter i materialet kan fångas in effektivt.
De tre analysdimensionerna: Dimension 1: Handlingsrekommendationer
Denna dimension undersöker och specificerar vilka lösningsförslag som presenteras av de olika forskarna, och därmed hur de anser att hantering av demokratiska bakslag lämpligast kan ske. Här granskas vilka (eventuella) reformer eller rekommendationer som författarna föreslår för de politiska institutionerna och rättsordningen inom EU. Fokus ligger på att synliggöra den framtida ordning eller struktur som förespråkas.
Vilka handlingsrekommendationer eller policyförändringar föreslås? Hur bör EU egentligen ingripa? Vilka exakta medel eller verktyg framhålls som lämpliga? Vilka aktörer (institutioner) involveras?
Dimension 2: Normativa värdeomdömen
De handlingsrekommendationer som föreslås vilar på normativa omdömen om vad som anses vara en optimal reformering – alltså tankar om ideal. Dimensionen avser att tydliggöra dessa tankar. Det borde finnas en övergripande idé om vad som anses rätt och riktigt av forskarna, vilket synliggör vad som betraktas som ett optimalt EU-samarbete och agerande.
12
Detta kan handla om exempelvis normativa principer om demokrati, rättstatlighet, legitimitet eller effektivitet, vilka genomsyrar förslagen som ges.
Vilka huvudsakliga ideal vilar handlingsrekommendationerna på? Vilka normativa principer framhålls som viktiga att realisera? Hur rättfärdigas reformförslagen?
Dimension 3: Empiriska verklighetsuppfattningar
Politiska institutioner verkar alltid i en viss kontext. Hur verkligheten uppfattas, och vilka förutsättningar som råder, är därför också avgörande för vilka reformförslag som ges eller ens är möjliga att genomföra. Dimensionen avser alltså att synliggöra vilka antaganden som görs om hur världen är beskaffad. Detta kan exempelvis gälla krav på förtroende för en viss institution, eller avse att en juridisk grund måste finnas till ett medel som föreslås bli reformerat. Dimensionen belyser alltså ’varat’ som krävs – de empiriska omständigheterna. Vilka empiriska antaganden kräver rekommendationerna? Vilka förutsättningar behöver råda för att förslagen ska gå att realisera eller implementera?
5. Analys:
Analysen som följer består av två olika delar. Som ett första steg i den beskrivande idéanalysen genomförs i del ett en systematisering av debatten. Med hjälp av kategorier har olika inlägg klassificerats i termer av positioner och argument. I del två genomförs en beskrivande idéanalys på en delmängd av den kategoriserade debatten, där jag med hjälp av det tidigare presenterade analysverktyget går i närkamp med de positioner som argumenterar för hur Köpenhamnsdilemmat lämpligen kan lösas.
5.1. Del ett: Kategorisering av debatten
13
utmynnat i ett utskiljande av två huvudkategorier av artiklar - vilka vardera innehåller tre underpositioner. Nedan följer en kortfattad diskussion över litteraturens övergripande innehåll och centrala aspekter som uppmärksammats, vilket sedan leder till en redogörelse för de huvudkategorier samt underpositionerna som identifierats i debatten.
Tidigare forskning har som konstaterat tydligt skilda utgångspunkter i frågan om EU och Köpenhamnsdilemmat. I stora drag varierar artiklarna mellan att vara främst beskrivande, förklarande eller normativa till sin karaktär – eller en blandning där emellan. De skiljer sig även i andra avseenden; debatten involverar en rad ämnesområden, vilket resulterat i att de granskade texterna har statsvetenskapliga, juridiska och i vissa fall även filosofiska utgångspunkter.
Överlag tycks debatten dock beröra frågor som rör ’hur’ snarare än ’bör’; Den handlar alltså inte primärt om huruvida EU bör agera eller ej mot de demokratiska bakslagen (dess mandat), utan hur detta kan ske på ett optimalt sätt.5 Alltså med vilka medel, vilka instrument och till vilken grad eller intensitet.
Det tycks därmed finnas en enighet i litteraturen om att Köpenhamnsdilemmat utgör ett problem för EU – och att någonting därför måste göras eller förändras (samt att EU antas ha rätt att ingripa). Vissa forskare har dock påpekat att EU:s ageranden kan fördjupa dessa trender; att eventuella interventioner medför en risk för backlash. Dessa forskare förespråkar istället en försiktighet vid tillämpningen av vissa medel, eller ger förslag på alternativa metoder och verktyg.
Ett sådant exempel är Schlipphak & Treib (2017), som argumenterar för att EU-interventioner kan ha en pådrivande roll i artikeln ”Playing the blame game on Brussels: the domestic
political effects of EU interventions against democratic backsliding”. Dessa tolkar EU:s direkta
ageranden mot medlemsstater som möjliga provokationer, genom att ”blame-games” utlöses. Författarna framhåller dock att detta går att motverka, bland annat genom att förändra hur interventionerna inramas (ibid:361). En liknande syn framförs av Bozóki & Hegedűs (2018) samt Kelemen (2017) - vilka båda menar att EU indirekt kan ha en stödjande funktion i utvecklingarna, via de ekonomiska bidrag som ges till medlemsländerna. Med tanke på rådande korruptionsnätverk i Polen och framförallt Ungern stöttas stabiliteten i
5 Normativa inslag och frågor om ’bör’ förekommer endast i vissa fall - med diskussioner kring EU:s
14
dessa system indirekt, då styrande eliter tillägnas stora delar av pengarna (Bozóki & Hegedűs (2018:1181). I och med detta anses EU självt bidra till regimernas överlevnad.
Ingen av dessa författare antyder dock vare sig implicit eller explicit att det motsatta alternativet ’att göra ingenting’ är en aktuell lösning - eller uttrycker åsikten att EU bör backa helt och ’låta utvecklingen ha sin egen gång’.
För att strukturera upp denna debatt till en mer överskådlig ordning krävs dock ytterligare och tydligare distinktioner än de faktorer som hittills belysts. Vad försöker forskarna egentligen säga? I granskningen av litteraturen kan framförallt en skillnad noteras mellan (1) de artiklar som primärt ämnar förklara vad som är den egentliga orsaken bakom Köpenhamnsdilemmat och vilken typ av problem detta ger uttryck åt, och (2) de artiklar som primärt fokuserar på att presentera och argumentera för lösningar till den situation som redan uppenbarat sig.
Det är rimligen inte givande att jämföra artiklar som ägnar sig åt problembeskrivningar och dessas uppkomst, med andra som istället vill beskriva hur samma problem kan lösas. Då jämförs äpplen och päron. Min första indelning av debatten om Köpenhamnsdilemmat i forskningslitteraturen består därför av två huvudkategorier; (1) problemorienterade inlägg och (2) lösningsorienterade inlägg.6
Nedan följer en genomgång av dessa två respektive huvudkategorier och de idéer de förespråkar - vilka samtidigt bryts ner till ytterligare positioner.
Huvudkategori 1: Problemorienterade inlägg
De artiklar ur litteraturen som har ett problemorienterat fokus syftar till att förklara vad som är kärnan i Köpenhamnsdilemmat och EU:s hantering av demokratiska bakslag. De försöker alltså förklara hur vi kan förstå problemen, genom att delvis analysera dessas uppkomst. Huvudkategorin tycks genom min granskning nedan sönderfalla i åtminstone tre ytterligare positioner: Köpenhamnsdilemmat kan enligt de problemorienterade inläggen inramas eller förstås som (1) ett rättsligt problem, (2) ett strukturproblem eller (3) ett demokratiproblem.
6Detta innebär dock inte att exempelvis artiklar som fokuserar på att ge lösningsförslag helt exkluderar en
15
En stor del av min genomgångna litteratur påpekar att EU:s juridiska instrument inte är tillräckliga för att hantera djupgående demokratiska bakslag i unionen. Müller (2015) framför just detta: att kapaciteten hos EU:s juridiska instrument, som artikel 7 och annan EU-rätt, inte är fullgod för att hantera det systematiska demokratihot som aktualiserats i samband med de senaste årens utveckling i länder som exempelvis Ungern, Rumänien och Polen.7 Dagens tillgängliga instrument framhålls som begränsade och ineffektiva – de anses förknippade med tydliga svagheter. (Se även Gormley 2017; Herman & Saltman 2014; Scheppele 2015; Jakab 2017).
Bonelli (2017) framhåller att EU endast har en tillräcklig ’carrot and stick-mekanism’ innan tillträde skett till unionen. Efteråt finns inte motsvarande incitament, till stor del på grund av bristande sanktionsmöjligheter i ett rättsligt perspektiv. Se också Börzel & Schimmelfenning (2017) - som påpekar att själva medlemskapet i EU är den största ’moroten’ i samarbetet. Closa (2017) argumenterar likt Bonelli för att EU saknar trovärdighet i de sanktionsmedel som finns. Niklewich (2017), anser att EU:s tillgängliga instrument endast är ‘paper tigers’ och högst problematiska till sin utformning (ibid:285).
För att konkretisera dessa tankegångar kan denna syn på Köpenhamnsdilemmat sammanfattas som ett rättsligt problem (1): EU:s rättssystem är begränsat i formella (juridiska) termer – det finns en brist på lämpliga mekanismer och trovärdiga incitament vilket gett en otillräcklighet i bemötandet av demokratiska bakslag. Demokratin som koncept har visat sig svår att skydda ur ett rättsligt perspektiv.
En annan infallsvinkel har de delar av litteraturen som fokuserar på hur EU:s inre uppbyggnad kan orsaka problem i hanteringen av demokratiska bakslag: mer specifikt dess institutioner, arbetssätt och konstruktion. Ett vanligt påpekande är att EU:s institutioner upplevs som splittrade internt. Jenne & Mudde (2012) belyser just detta; EU:s inre organisation upplevs som högst fragmenterad. Brister på tydligt ansvar kan därför noteras enligt författarna, eftersom flera institutioner berörs och involveras av överträdelserna – men en effektiv samverkan saknas. Detta gör också att övergripande problem till viss mån förbises eller lämnas oberörda (ibid:150).
Pech & Scheppele (2017) påpekar också problem i EU:s inre struktur. De menar bland annat att EU:s institutioner agerar långsamt och tenderar att prokrastinera vid grova överträdelser
16
av EU-värden, vilket möjliggör för situationen att förvärras (ibid:34). Detta förklaras dels med att det råder en otydlighet i vilken institution som bör agera först - då ansvaret över unionens grundläggande världen är tämligen utspritt (ibid:26). Rech (2018) framför att institutionernas utformning har gjort det svårare att etablera en konsensus om vilka strategier som bör användas i fall som Polen och Ungern, för att exempelvis bevara ’rule of law’. Utöver detta tycks frågor eller händelser relaterade till mänskliga rättigheter få lägre prioritet och uppmärksamhet inom EU, än exempelvis ekonomiska motsvarigheter.8 Rupnik (2012) påpekar detta och menar exempelvis att bristen på ageranden mot Ungern på ett tidigt stadium delvis kan förklaras med att konkurrerande (främst ekonomiska) intressen och händelser har fått större uppmärksamhet av EU:s institutioner än Orbáns tidiga reformförändringar. Herman & Saltman (2014) framhåller samma poäng; att EU mer troligt agerar i fall då allvarliga ekonomiska eller marknadsrelaterade synpunkter spelar in. Konkurrerande ekonomiska problem eller kriser får således större prioritet och uppmärksamhet av EU:s institutioner än exempelvis kränkningar av mänskliga rättigheter. (Se även Rech 2018).
Att EU:s inre struktur till stor del är högt politiserad kan också skapa problem. När institutioner är politiskt konstruerade, likt exempelvis Europaparlamentet, kommer partipolitik att vara en avgörande faktor vid beslut. I litteraturen benämns detta på flera ställen som en bidragande orsak till att EU inte lyckats hantera demokratiska bakslag med effektivitet – partipolitiska intressen och lojalitet kan styra (se Sedelmeier 2017; Kelemen 2017).
Dessa tankegångar kan inramas som ett strukturproblem (2): EU har svårigheter i att hantera demokratiska bakslag till följd av en splittrad inre struktur, men också då alternativa intressen (främst ekonomiska) väger tyngre hos EU:s institutioner. Det tycks finnas en otydlighet i ansvarsfrågan till följd av att flera institutioner involveras, vilket delvis kan tänkas resultera i en form av passivitet. Att många av dessa institutioner är beroende av partipolitik skapar även en strukturell tröghet i systemet; det kan delvis bli svårare att ta beslut.
En tredje infallsvinkel har de delar av litteraturen som i högre grad resonerar kring den politiska kontexten i medlemsländerna (som visat prov på demokratiska bakslag). Exempelvis Àgh (2018) kritiserar EU för att ha misslyckats med att implementera strategier eller utvecklingsprogram för demokratiseringsprocesserna eller ”the Europeanization” av
17
öst- och centraleuropa. Àgh menar att detta resulterat i att dessa länder endast fastställt de nödvändiga externa formella institutionerna (legala krav) som krävts vid medlemsinträdet – men undvikit eller misslyckats med att etablera andra viktiga informella institutioner, såsom lämpliga civilsamhällen eller andra interna socio-kulturella aspekter (Àgh 2017:10). Ett glapp har då uppstått mellan den interna och externa politiska kulturen, och länder som Polen eller Ungern kan sägas ha ett ”formellt” snarare än ett ”effektivt” medlemskap (ibid:7).
EU:s liberala demokratidefinition med tillhörande institutioner och kriterier kommer följaktligen ej att överensstämma med den demokratimodell som exempelvis Orbán i Ungern tillämpar och förespråkar. Det har alltså uppstått en tydlig diskrepans mellan modellerna (styrelseformerna) och detta kan förstås som ett demokratiproblem (3): Det tycks finnas föga liten enighet om vad som egentligen är den korrekta demokratiuppfattningen inom EU:s gränser. En nationalistisk retorik och till viss del kristen identitet har ställts mot den ”europeiska”, till följd av en maktkamp som fördjupat diskrepansen (Schlipphak & Treib 2017; Fekete 2016). Köpenhamnsdilemmat kan då snarare uppfattas som ett resultat av att olika demokratidefinitioner har uppstått - där båda parterna hävdar sin egen legitimitet. Det demokratiska systemet har i viss mån ’dualiserats’. (Se även Rupnik 2018).
Sammanfattningsvis vill de problemorienterade inläggen (huvudkategori ett i debatten) tillhandahålla orsaksförklaringar och genom detta fastställa vilken typ av problem som Köpenhamnsdilemmat ger uttryck åt. Huvudkategorin har sönderfallit i tre identifierade underpositioner och Köpenhamnsdilemmat kan uppfattas som: 9
1) Ett rättsligt problem: EU är begränsat i formellt och juridiskt avseende - det saknas lämpliga mekanismer för att hantera problemen som Köpenhamnsdilemmat aktualiserat.
2) Ett strukturproblem: EU:s inre struktur och dess konstruktion skapar problem i hanteringen.
3) Ett demokratiproblem: Det demokratiska systemet har dualiserats; olika demokratiuppfattningar har uppstått på unionsnivån respektive medlemsstatsnivån.
9 Det tycks finnas möjlighet till ytterligare distinktioner mellan inlägg som är strikt förklaringsorienterade och de som är strikt problemorienterade - även om dessa två ofta går hand i hand. Även positionen
18
Huvudkategori 2: Lösningsorienterade inlägg
De lösningsorienterade inläggen utgör den andra huvudkategorin i debatten - vilka primärt syftar till att ge förslag på lösningar och handlingsrekommendationer. Vilken är den optimala lösningen för att hantera demokratiska bakslag i EU och förhindra ytterligare snedsteg i framtiden? Svaren på dessa frågor skiljer sig åt kraftigt - men även här tycks tre underkategorier eller positioner träda fram: de förespråkar att EU bör (1) utnyttja dagens medel, (2) vidareutveckla dagens medel, eller (3) skapa helt nya medel eller institutioner.
Den huvudsakliga skillnaden mellan positionerna är således till vilken grad de föreslår att EU bör reformeras. Position ett förhåller sig tämligen skeptisk till reformer - medan position tre föreslår omfattande och mer radikala sådana. Denna skillnad är även grunden till benämningarna på positionerna som utarbetats. Nedan följer en koncis redogörelse för de tre identifierade positionerna och vilka typer av lösningsförslag de förespråkar - vilka sedan preciseras och utvecklas ytterligare i analysens andra del som följer.
En första position (1) förespråkar att EU bör använda de instrument som redan finns till förfogande i den rådande rättsordningen, men på ett annorlunda sätt. Exempelvis genom en ökad eller minskad användning av specifika medel. Positionen benämns ”Konservativm”, med avseende på den negativa inställningen till omfattande förändringar. Sedelmeier (2017) argumenterar för att EU:s sociala sanktioner är en lösning och att dessa bör tillämpas i en högre grad. Blauberger & Kelemen (2017) menar istället att EU:s överträdelseförfaranden primärt bör appliceras i högre utsträckning.
En andra position (2) anser istället att de medel som redan finns har potential men bör förbättras, alltså att vidareutveckla eller reformera dem. Denna position benämns följaktligen
”Reformism”, efter deras positiva syn till detta. Exempelvis Niklewich (2017) föreslår en
omreformering av artikel 7 som lösning - så att en mindre majoritet ska krävas för att kunna vidta sanktioner10. Scheppele (2015) menar istället att EU:s överträdelseförfaranden kan effektiviseras genom att justera dess utformning. Kochenov (2015) föreslår att medlemmar bör kunna ange och ’take action’ direkt mot andra medlemmar i unionen. (Se även Jakab 2017; Scheppele 2013; Pech och Scheppele 2017).
En tredje postition (3) framhåller lösningsförslag som innebär helt nya instrument och funktioner, utöver dagens rättsordning i EU. De argumenterar därmed för att mer
19
långtgående reformer är nödvändiga - positionen benämns därför ”Radikalism”. Både Müller (2015; 2017) samt Von Bogdandy et al (2017) föreslår att EU behöver etablera en ny institution för att möjliggöra en effektivare problemhantering. Se även Closa (2017) som föreslår en helt ny uteslutningsmekanism för medlemsländer i EU.
Granskningen och analysen av forskningslitteraturen kring Köpenhamnsdilemmat har alltså utmynnat i en kategorisering; det tycks finnas åtminstone två stycken huvudsakliga kategorier av artiklar – med vardera tre stycken underkategorier eller positioner i debatten. En viktig poängtering är vidare att det troligen finns lika många synsätt på debatten som det finns forskningsartiklar; detta är mitt försök till att systematisera och förtydliga ett tämligen komplext ämne på ett kärnfullt och hanterbart sätt.
Figur 1 nedan tydliggör och sammanfattar resultatet.
Kommande delanalys är begränsad till de lösningsorienterade inläggen – vi kommer alltså fördjupa oss ytterligare i denna huvudkategori med dess tre tillhörande underpositioner. 11
20
5.2. Del två:
Beskrivande idéanalys
Här ligger alltså fokus på de tre positioner som utkristalliserats bland debattens lösningsorienterade inlägg. Genom detta kan vi få en fördjupad förståelse för några av de åtgärder som föreslagits för EU:s hantering av demokratiska bakslag. Positionernas innehåll kommer systematiskt att granskas med hjälp av analysverktyget som introducerades i avsnitt 4.1 - följaktligen med avseende på deras handlingsrekommendationer, normativa värdeomdömen samt empiriska verklighetsuppfattningar.
Position ett: Konservatism
Företrädare av den första positionen anser att EU fördelaktigt kan dra nytta av de instrument som finns tillgängliga i den nuvarande rättsordningen – men att de bör agera genom använda dessa på ett nytt sätt, jämfört med tidigare tillämpning. De konservativa är således av åsikten att det råder möjligheter att maximera medlens kapacitet, utan att förordna några större reformförändringar inom EU. Istället är det praxis kring hur och när medlen tillämpas som behöver förändras; dess applikation och vilka som anses viktigast. De två mest framträdande representanterna för positionen är Ulrich Sedelmeier och Daniel Kelemen tillsammans med Michael Blauberger. Deras idéer utgör därför huvudfokus.
Till en början undersöks vilka handlingsrekommendationer som föreslås. Förespråkare av den första positionen menar i huvudsak att EU bör ingripa genom en ökad och mer frekvent användning av redan befintliga medel. De argumenterar också, mer eller mindre explicit, att det krävs en kombination av juridiska och mer politiskt rotade medel för att kunna lösa de problem som Köpenhamnsdilemmat aktualiserat inom unionen (Blauberger & Kelemen 2017:331). Utöver denna enighet uppträder sedan en tydlig distinktion mellan de föreslagna rekommendationerna; de har en skild syn på vilka medel som primärt bör användas. Inom positionen argumenteras det i huvudsak för rekommendationer av två olika typer: a) ’political
21
Sedelmeier (2017) föredrar de politiska medlen, och handlingsrekommendationerna som ges är baserade på ’political safeguards’. Här påpekas exempelvis att artikel 7-förfaranden är viktiga men tämligen begränsade i sin utformning, vilket försvårar ett verkställande av dem i praktiken (ibid:340). De behöver därför kompletteras, och Sedelmeier argumenterar för att EU bör förlita sig på ytterligare politiskt förankrade medel.
Mer specifikt föreslås att EU i högre utsträckning bör applicera de politiska medel som involverar sociala sanktioner mot stater som inskränker på grundläggande värden. Sociala sanktioner avser här sociala påtryckningar eller övertalningar - med syfte att påverka i en viss föredragen riktning (ibid:343). Idéen är att det går att influera och delvis framtvinga en politisk förändring hos den aktuella staten genom att EU utsätter dess styre för riktad uppmärksamhet, öppen kritik och distinkta krav på förändring. Skambeläggning (’shaming’) är tänkt att fungera som effektiv mekanism (ibid:343) - vilket avser att medföra ett tillmötesgående beteende (’compliance’) i enighet med EU:s grundläggande värden och preferenser.
Ett tillgängligt verktyg som innehåller dessa sociala sanktionselement är Kommissionens RoLF, som bygger på en formell, strukturerad men även förordnande dialog mellan berörda parter – vilket innebär en tydlig närvaro av just social påtryckning (ibid:345). För att verktyget ska nå sin fulla potential krävs det dock enligt Sedelmeier att kommissionen agerar mer konsistent och i högre omfattning; processerna måste inledas i samtliga fall som kan anses utgöra ett hot mot unionens värden. Lika fall måste adresseras lika12, oavsett om troligheten att få genomslag kan skifta däremellan(ibid:346).
Handlingsrekommendationerna av Blauberger & Kelemen (2017) är, till skillnad från Sedelmeier ovan, baserade primärt på ’judicial safeguards’. De argumenterar för att den nuvarande rättsordningen kan utnyttjas och effektiviseras – men ser främst de juridiska medlen som lämpade till detta. 13 Speciellt överträdelseförfaranden, som involverar Kommissionen och potentiellt EU-domstolen, framhålls som framgångsrika i att generera och framtvinga tillmötesgående beteenden (’compliance’) i berörda stater (ibid:323). För det krävs dock förändringar i hur och när medlet appliceras.
12 Exempelvis Kommissionens ’Rule of Law Framwork’ har triggats igång mot Polen efter dess införande år 2014, men inte mot Ungern - vilket sägs utgöra det fall som verktyget ursprungligen designades för att kunna hantera (Pech & Scheppele 2017:14).
22
Blauberger & Kelemen föreslår att EU bland annat bör inleda dessa processer mer frekvent såväl som mer aggressivt än i dagens läge. 14 Genom att öka volymen på antalet överträdelseförfaranden – och applicera dem i samtliga tänkbara fall vilka utgör en risk – kan medlets kapacitet maximeras. Detta förväntas ge ett större genomslag och alltså resultera i starkare incitament till att följa EU:s rekommendationer (ibid:324).
Om vi nu övergår till att studera den normativa princip som framträder inom positionen. Ett rättfärdigat agerande från EU:s sida tycks genomgående vila på en princip om legitimitet hos de konservativa. Men vilken typ av legitimitet avses?
Legitimitet är ett mångtydigt och komplext koncept inom statsvetenskapen, med många tänkbara dimensioner. En definition är att legitimitet kan delas in i två stycken grunduppfattningar; en formell och en social sådan. Formell legitimitet innebär att legitimiteten för ett specifikt system eller en institution grundas i den befintliga rättsordningen; vissa kriterier behöver säkerställas. Det måste alltså gå att härleda beslut som tas till tydligt preciserade principer eller regler, för att de ska anses legitima. Den sociala legitimiteten grundas istället i empirin; legitimiteten till exempelvis ett politiskt system härstammar från ett stöd eller acceptans från allmänheten. Dessa två uppfattningar verkar dock ofta sammantaget – den formella legitimiteten förutsätter vanligtvis viss social legitimitet (Karlsson 2001:108–109).
Förespråkare av positionen påvisar vikten av formella och opartiska processer (Sedelmeier 2017:346), ett behov av tydliga legala grunder såväl som ett etablerat stöd (en tillförlitlighet) till den institution som är tänkt att utföra eventuella åtgärder (legaliteter) (Blauberger & Kelemen 2017:324–325). Den makt som EU utövar bör alltså utgå från ett etablerat regelverk idealt sett. Ett rätt och riktigt agerande enligt positionen präglas också av en konsistent tillämpning, utan vaga juridiska grunder eller omfattande tolkningsbehov av EU-rätten, som annars hade riskerat att uppfattas som illegitimt.
En rättssäker procedur är således av huvudsaklig vikt, och det krävs enligt positionen tydligt preciserade kriterier. Vi kan vidare tolka och specificera detta som att positionens förslag huvudsakligen tycks vila på en formell legitimitetsprincip (även om den sociala också är närvarande).
23
Idéen enligt positionen är att processerna inom befintliga institutioner fördelaktigt kan uppfylla och bemöta detta normativa legitimitetsideal (med vissa modifikationer i applikation). Därför finns ingen vidare mening i att skapa nya institutioner eller reformera medel, likt det andra positioner argumenterar för. Handlingsrekommendationerna som ges ovan utgår följaktligen från Kommissionen som huvudsaklig institution och det redan etablerade regelverket.
Slutligen undersöks de empiriska verklighetsuppfattningar som positionen gör. För att EU:s nuvarande medel ska generera effektivitet i hanteringen av exempelvis demokratiska bakslag tycks det finnas en enighet i att ett politiskt stöd krävs för de berörda institutionerna. Ett mederborgligt förtroende måste alltså råda - och mer fördelaktigt ett sådant förtroende som är högre än det som den berörda statens regeringen besitter (Sedelmeier 2017:344; Blauberger & Kelemen 2017:324). Institutioner som uppfattas som legitima, och besitter ett högt förtroende i empirin, anses minska risken för att eventuella interventioner resulterar i backlash. Tanken är att ett högt förtroende genererar goda grunder till genomslag för de policyförändringar som förordas - eftersom dessa troligen kommer upplevas som fördelaktiga av allmänheten genom den höga tron till EU. Då finns större skäl för en stat att efterfölja råden istället för att aktivt motarbeta eller ignorera dem.
Ur positionen kan därför också en skepticism utläsas till de lösningsförslag som involverar större reformförändringar i EU och mer specifikt föreslår nya oberoende institutioner. Dessa uppfattas som onödiga - men också oförenliga med positionens legitimitets-ideal. Nya medel, vilka utgår från nya institutioner (likt Müllers opartiska ’Copenhagen Comission’), skulle inte inneha ett etablerat mederborgligt stöd – utan vara i behov av att bygga upp ett sådant från grunden. Många av dessa lösningsförslag framhålls också som vilandes på allt för otydliga och vaga juridiska grunder. Eventuella interventioner skulle därför kunna inramas som illegitima.
Medlemsstater framhålls vidare som ovilliga att lämna över kontroll till nya organ (Sedelmeier 2017:337) - vilket innebär ytterligare svårigheter i att frambringa medgörlighet via andra konkurrerande lösningsförslag. Detta är alltså inte fallet för från EU:s redan befintliga institutioner och dess nuvarande medel (som positionen förespråkar och baserar sina rekommendationer på) – dessa besitter redan ett etablerat stöd och status.
24
incitamenten att göra detta tänks bli starkare när applikationen av medlen sker i högre utsträckning. Detta är dock (som de senaste åren tydligt påvisat) inte en självklarhet - trots att ett tämligen högt förtroende råder (Blauberger & Kelemen 2017:324).
Position två: Reformism
Företrädare av den andra positionen menar att EU bör agera genom att vidareutveckla redan tillgängliga medel. Dagens rättsordning anses alltså, i enighet med position ett, besitta viss potential och institutionerna bör därför utnyttja denna. Utmärkande för reformisterna är dock att de tillgängliga verktygen anses vara i behov av vissa modifikationer eller viss reform för att effektiviteten ska maximeras; deras utformning kan förbättras och stärkas. Det är alltså mer än bara praxis kring användning som behöver förändras, vilket exempelvis kan innebära ändringar av medlens omfattning, begränsning eller kraven för implementering. Några tydliga förespråkare av denna position är Kim Lane Scheppele, Laurent Pech, Dimitry Kochenov och Konrad Niklewicz; deras idéer utgör därför grunden.
Hur ter sig då inledningsvis de handlingsrekommendationer som återfinns inom positionen? Inom positionen finns en övergripande idé om ett EU som ingriper med hårdare tag - men samtidigt verkar mer lyhört för att kunna identifiera och skilja systematiska hot från mindre övertramp. Därför krävs snabbare reaktioner från EU:s sida; varningssignaler bör fångas upp och åtgärdas tidigt för att undvika en fördjupning av situationen. Det finns dock flera bud om hur detta kan realiseras - lösningsförslagen och rekommendationerna är tämligen olika inom positionen.
Bland flera av förespråkarna går det att notera en preferens för vidareutveckling av juridiska medel. Dessa framhålls som fördelaktiga då de, till skillnad mot de politiska, kan frångå problemen med att stater exempelvis blockerar att processer genomförs (såsom artikel 7-förfaranden). Tanken är att hanteringen genom detta kan bli mer frekvent istället för selektiv - eftersom det går att undgå att partikoalitioner eller nationella intressen får högre prioritet än att de facto ta ställning och våga agera i känsliga frågor. Istället involveras en oberoende domstol i processen - som står utanför politiken.
25
juridisk sak, då förfarandena bygger på EU-rätten och involverar utlåtanden och eventuella påföljder av EU-domstolen.
Ett förslag med sådan utgångspunkt är att expandera möjligheterna för kommissionen att inleda dessa förfaranden genom att bredda grunderna de kan motiveras på. Mer specifikt föreslås att kommissionen ska kunna addera och samla flera (relaterade) överträdelser till ett större övergripande ”fall”, alltså en sammanslagning av individuella anmärkningar. Dessa föreslås benämnas ’Systemic infringement actions’ (Pech & Scheppele 2017; Scheppele 2013; Scheppele 2015). Tanken är att utvidgningen bör generera förbättrade möjligheter att uppmärksamma och åtgärda systematiska kränkningar av EU:s grundläggande värden i unionen. Dessa ’systemic infringement actions’ föreslås kunna inledas med utgångspunkt i kränkningar enligt artikel 2 (Scheppele 2015:9). 15
Vidare föreslås att ytterligare och hårdare ekonomiska sanktionsmöjligheter ska vara möjligt, i fall där påföljder blir aktuella. Istället för böter i vanlig ordning bör ett systematiskt överträdelseförfarande möjliggöra att EU-bidrag till den berörda staten kan kapas (Scheppele 2015:18; Pech & Scheppele 2017:42–43).
Ett annat förslag inom positionen, med överträdelseförfaranden som utgångspunkt, lämnar Kochenov (2015) och benämns ’Biting Intergovernmentalism’. I många avseenden är förslaget likartat med den idé som Scheppele med flera argumenterat för ovan; det bör finnas möjligheter att via en kumulativ teknik addera (konstruera) separata överträdelser till ett mer omfattande fall, i syfte att stärka mekanismens effektivitet och räckvidd (ibid:157).
Men vad utmärker då Kochenovs förslag? Hans ’Biting Interngovernmentalism’ innefattar ytterligare en utvidgning. Dessa systematiska överträdelseförfarandena föreslås nämligen kunna inledas på begäran av inte bara Kommissionen utan också av medlemsländerna själva (ibid:165). En direkt ’state vs. state-action’ framförs som lösning. Stater bör kunna ange och utmana varandra med hänvisning till inskränkning av EU:s grundläggande värden (såsom artikel 2). 16 Detta tänks genomdriva en förändring av större omfattning. En ordning förespråkas alltså inom EU där medlemsländerna själva får en förstärkt status som väktare, vilket följaktligen kan uppfattas som en försvagning av kommissionens ställning.
15 Överträdelseförfaranden enligt nuvarande ordning (’infringement actions’) baseras på specifika och konkreta överträdelse av EU-rätten; ex separata lagar och förordningar. Artikel 2 fastställer som konstaterat grundläggande värden, vilket normalt sett inte ansetts utgöra en tillräcklig grund för dessa förfaranden (Niklewicz (2017:286).
26
Alla är dock inte överens i fråga om ovanstående tankegångar. Ett tredje förslag inom positionen, med en separat utgångspunkt, presenterar Nicklewicz (2017). Visserligen framhålls överträdelseförfaranden även här som potentiellt framgångsrika i teorin (ibid:286), men de handlingsrekommendationer som ges baseras istället på poliska mekanismer. Det tycks finnas en övergripande idé om att politiska problem lämpligen bör lösas med politiska medel. Förslaget enligt Niklewicz är därför att EU bör mildra de röstningsregler som finns för att enklare kunna fullända artikel 7-förfaranden. 17 Det majoritetskrav som krävs vid förfarandets första steg (inledandet) föreslås vara detsamma även i dess andra steg, vilket kan resultera i mer omfattande påföljder (ibid:287).
Niklewicz påpekar dessutom att kommissionens RoLF är i behov av modifikationer. Dess ursprungliga syfte och politiska mekanismer (social påtryckning) lyfts fram som potentiellt fördelaktiga, men för att verktyget ska nå sin fulla potential krävs bland annat att strikta tidsfrister införs. I dagens läge är processerna för tidskrävande (ibid:287).
Nu övergår vi till att undersöka de normativa värdeomdömena som framträder. Rekommendationerna och strategierna inom position två syftar huvudsakligen till att framtvinga en medgörlighet i fråga om EU:s grundläggande värden, en ’enforcement of values’ (Scheppele 2013:7; Kochenov 2015:166). Ett idealt EU bör säkerställa dessa värden bland sina medlemsstater och måste följaktligen agera om hot föreligger, annars förlorar samarbetet sitt ursprungliga syfte. Men hur kan vi specificera detta till principer vilka positionens förslag utgår från?
De viktigaste värdena som lyfts fram av förespråkarna att realisera, skydda och vidare försvara tycks vara 1) rättstatlighet (Rule of Law) och 2) demokrati. Naturligen är det EU:s liberala demokrativariant som utgör referenspunkten, vilken även innefattar respekt för rättsstaten. Principerna går således hand i hand – och förslagen hos reformisterna syftar till att värna om båda dessa ideal.
“The EU institutions can still prove that they mean it when they say that they care about the essence of liberal democracy, the essence of this Union of Western democracies. That is what the rule of law is all about” (Niklewicz 2017:228).
Att försvara dessa vidsträckta värdegrunder kan dock, som tidigare konstaterats, vara svårt. Det förefaller därför vara mindre viktigt med en exakt legal grund för de åtgärder som
27
föreslås – ett ’doctrinal ancor’ anses tillräckligt (Scheppele 2015:11). Det ses inte som nödvändigt med specifika kriterier eller fall som på pricken motsvarar en viss legalitet i EU-rätten. Det som rättfärdigar ageranden från EU:s sida (eller från en annan medlemsstat enligt Kochenov) är snarare deras syften. Det finns en skyldighet att försvara just principer om rättstatlighet och demokrati - det viktigaste är sålunda att säkerställa en respekt för dem, eller med andra ord, att motverka illiberala demokratitendenser inom unionen som inte är förenliga med positionens ideal.
För att göra detta till fullo krävs omtolkningar eller omformuleringar av EU:s medel i högre utsträckning – andra lösningsförslag är ej tillräckliga. En högre grad av reformering blir följaktligen konsekvensen.
Vi kommer nu till de empiriska verklighetsuppfattningarna som reformisterna gör och belyser. För att positionens rekommendationer ska få genomslag förutsätts till en början att det finns möjligheter rent empiriskt att vidareutveckla dagens medel i föreslagen riktning. Nya former av exempelvis överträdelseförfaranden behöver givetvis motiveras.
Det behövs en form av rättslig grund för att realisera förslagen - oavsett om positionens förespråkare inte anser att en exakt och precis sådan är nödvändig (som konstaterat ovan). EU:s samarbete bygger trots allt på unionsrätten. Samtliga förespråkare har dock varit tydliga med att ge förslag på hur detta kan ske; genom att exempelvis applicera delar av EU-rätten på nya typer av fall (Kochenov 2015) - eller omtolka och utvidga definitionen av vissa artiklar (Scheppele 2015).
Är detta genomförbart i praktiken och inte bara rent teoretiskt? Positionen utgår från att detta faktiskt är fallet. Det antas också existera en vilja inom berörda organ att tolka EU-rätten i den önskvärda riktningen.
28
Det tredje förslaget inom positionen (Niklewiczs) skulle kräva en ändring av EU:s artikel 7; det vill säga en fördragsändring. En sådan reformering skulle kräva ett enhälligt beslut av samtliga medlemsländer för att en implementering skulle vara genomförbar även i praktiken.18
Positionen vilar sammanfattningsvis på uppfattningen att det råder en intern såväl som extern strävan i EU att agera med hårdare tag; vilket kan innebära nya tolkningar av EU-rätten - men även att nationella intressen i högre utsträckning åsidosätts till förmån för ett försvarande av unionens intressen.
Position tre: Radikalism
De radikala menar att EU måste komplettera sin rättsordning och skapa helt nya instrument eller institutioner för att framgångsrikt kunna bemöta problemen som Köpenhamnsdilemmat aktualiserat. Det kan röra sig om nya sanktionsmedel eller helt nya organ. Vad som tydligast utmärker position tre är därför att dess förespråkare inte huvudsakligen ämnar utnyttja redan existerande medel eller EU-rätt. De kräver därför mer omfattande reformförändringar av EU och dess organisation. De två främsta förespråkarna av positionen utgör Jan-Werner Müller och Armin Von Bogdandy med flera19.
Inledningsvis undersöks de handlingsrekommendationer som positionens förespråkare argumenterar för. Hos de radikala återfinns här två stycken reformförslag – där båda innebär nya, självständiga och oberoende institutioner (av tämligen lika konstruktion). Samtidigt noteras betydande skillnader i förslagen. Framförallt skiljer de sig åt i fråga om den makt som institutionerna besitter; båda har en övervakande funktion men endast den ena har maktbefogenheter att tillsätta egna sanktioner.
Det första, och troligen mest väletablerade förslaget i debatten, presenteras av Müller (2015; 2017). Hans förslag innebär att EU bör etablera en ny fristående institution, en ’Copenhagen
Commission’, med mandat att utfärda juridiska och politiska omdömen såväl som att utdöma
påföljder till unionens medlemsländer. 20 Institutionen ska framförallt reagera på tidiga
18 Detta är något som Niklewicz (2017:287) även noterar själv – vilket skapar en tämligen paradoxal situation: Förslaget ämnar lösa problemet att enhälliga beslut krävs för att fullborda artikel 7-förfaranden - men för att genomföra samma förslag krävs ett enhälligt beslut bland medlemsländerna.
19 Dessa har tidigare varit förespråkade av position 2, med en tydlig preferens för juridiska medel - se Von Bogdandy et al (2012) - men har med tiden ändrat sina handlingsrekommendationer till att nu passa in under position 3. (Där även mer politiska mekanismer aktualiseras).
29
varningssignaler och fungera som en normativ väktare och övervakare av EU:s fundamentala principer, men med en opartisk och oberoende ställning (ibid:242). Müller argumenterar nämligen för att systematiska demokratihot och angrepp på rättsstater utgör exceptionella omständigheter. Detta kräver specialiserade institutioner som är fristående från dagens organ i EU och från partipolitik som kan hindra att beslut verkställs (ibid:238).
Hur konstrueras då en ’Copenhagen Comission’? Förslaget i sig är tämligen omfattande; den skulle bestå av byråkratiska inslag och domstolar där juridiska och politiska experter verkar. Institutionen föreslås ha befogenheter att 1) bedriva regelbunden övervakning av medlemsländer och inleda utredningar när fundamentala rättigheter anses hotade, liksom att 2) vidta åtgärder och sanktioner (interventioner) i form av exempelvis omfattande bötesbelopp eller frysning av bidrag till den berörda staten. Då ett beroende av EU-bidrag föreligger bör en nedskärning av dessa resultera i ett tillmötesgående beteende (ibid:242). De faktiska medel som institutionen ämnar utnyttja är således av juridisk (involvering av domstolar och påföljder) såväl som politisk karaktär (eventuella artikel 7-förfaranden).
Enligt Müller är dagens EU-organisation diffus och högst fragmenterad (ibid:241), och dess juridiska medel otillräckliga för att bemöta systematiska hot (ibid:237). I den framtida ordning som förespråkas finns en tydlig aktör inom EU som besitter huvudsakligt ansvar att agera mot just dessa systematiska hot.
Positionens andra förslag, med något mindre långtgående befogenheter, står Von Bogdandy et al (2017) för. Dessa argumenterar också för att EU bör etablera en ny och oberoende institution, vilken huvudsakligen bör ha en utredande och rapporterande funktion. Den föreslås heta ’Systemic Deficiency Committe’ och avses vara ämnad att identifiera och påvisa just systematiska hot inom unionen (ibid:228). I enighet med Müller ovan anser även förespråkarna här att själva identifieringsarbetet görs effektivast med ett självständigt organ, som inte riskerar att agera partiskt.
