I FL ges inget svar på frågan om ett beslut kan överklagas. Vidare, är FL sekundär i förhållande till annan lagstiftning eller förordning (3 § FL). Det innebär att rätten att överklaga ett beslut ofta regleras genom bestämmelser i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner. Dessa är emellertid inte enhetliga. Domstolspraxis har därför spelat en viktig utfyllande roll beträffande vad som konstituerar ett överklagbart beslut i förvaltningsmål. (se avsnitt 2.1)
Den mest väsentliga principen i begränsningen om att beslut går att överklaga är hänförligt till beslutets verkningar. I praxis har det poängterats att ett beslut kan överklagas när det har någon form av rättslig verkan, t.ex. är exigibelt eller har positiv rättskraft. Som utgångspunkt förutsätts således att beslutet är ”bindande” för att det ska kunna överklagas. Möjligheten att överklaga ett beslut sträcker sig emellertid längre än så. Också en del andra beslut har sådana verkningar att det föreligger samma behov av rättsskydd och rättsmedel som vid beslut som är bindande.
Det handlar då om beslut som har en faktisk verkan för den enskilt berörde, dvs. beslut som är ägnat att negativt påverka någons personliga eller ekonomiska situation. Det nyss anförda är en förutsättning för att den enskildes behov av rättsskydd skall kunna tillgodoses. Sammantaget innebär rättspraxis att gränsen mellan överklagbara och icke överklagbara beslut ska dras med ledning av verkningarnas art och styrka. (se avsnitt 2.2)
Före införandet av en allmän reglering (41 § NFL) fick diverse remissinstanser, däribland MSB, tillfälle att yttra sig över vad de tyckte i anslutning till regeringens förslag angående en sådan lagbestämmelse. MSB var därvid av uppfattningen att bestämmelsens lagtekniska utformning inte är förenlig med praxis. Mot denna bakgrund var myndighetens ståndpunkt att införandet av en sådan reglering förutsätter noggranna överväganden när det kommer till bestämmelsens lagtekniska formulering. Detta för att regleringen ska motsvara praxis och inte hindra en fortsatt utveckling av praxis eller medföra svårigheter vid tillämpningen av överklagandebestämmelser i specialförfattning. Regeringen menade i sin tur på att förslaget till lagtext (41 § NFL) redan tillgodoser detta krav. (se avsnitt 3.1.1 och 3.1.2)
Vidare, förklarade regeringen att ett förvaltningsbeslut bör vara överklagbart trots att det saknar rättsverkningar, förutsatt att beslutet har formulerats på ett sådant sätt som kan medföra att det får faktiska konsekvenser enligt sitt innehåll (jfr RÅ 2004 ref. 8). Regeringen har därmed gått på Ragnemalms tankar om att det är de praktiska konsekvenserna av ett beslut som är avgörande för huruvida ett beslut ska anses vara överklagbart. Enligt regeringen är syftet med införandet av en allmän reglering att stärka de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. Regeringen klargjorde
15
därmed att själva syftet med en sådan reglering är att öka förutsebarheten och minska risken för tillämpningssvårigheter. I motsats till regeringen menar Lavin dock att en allmän reglering inte behövs. Detta eftersom en sådan reglering inte är avsedd att ändra den praxis som finns eller hindra kommande utveckling av praxis på området. (se avsnitt 2.2; 3.1.1 – 3.1.3)
I domstolspraxis går det att uttolka en benägenhet från HFD:s sida att resonera avvikande i förhållande till den faktiska effektens innebörd. Medan HFD i RÅ 2004 ref. 6 och RÅ 2007 ref.
7 konstaterat att ekonomisk effekt är detsamma som faktisk effekt, har de i ett senare avgörande – närmare bestämt RÅ 2010 ref. 72 – insinuerat det motsatta, nämligen att ekonomisk effekt inte alltid är detsamma som faktisk effekt. Vidare, påvisar praxis även på hur påfallande olika HFD resonerar i fråga om den faktiska effektens betydelse i kontext till tillsynsbeslut. I RÅ 1996 ref. 43 kom HFD fram till att tillsynsbeslutet hade sådana faktiska verkningar att det var överklagbart. I ett senare rättsfall – RÅ 2010 ref. 29 – som avsåg ett framfört klagomål hos Datainspektionen gjorde HFD bedömningen att inspektionens beslut inte var överklagbart.
HFD tycks därvidlag ha grundat sitt domslut på det faktum att det rörde sig om ett tillsynsbeslut, trots att sådana beslut enligt Lavin – i allmänhet – har en faktisk effekt och därmed är överklagbara. Genom domslutet i RÅ 2010 ref. 29 förefaller HFD ha frångått sin principiella ståndpunkt från 1996 års fall. (se avsnitt 2.2) Det anförda visar på att praxis har en tendens att skifta över tid. Praxis på området är således inte helt enhetligt. Det anförda medför att rättsordningen brister i förutsebarhet. Således föreligger det en risk att lika fall behandlas olika, vilket är högst oförenligt med de rättssäkerhetskrav som finns och eftersträvats av lagstiftaren.
(se avsnitt 3.1.2 och 4) Fördelen med att rättspraxis får en utfyllande roll är att det har en förmåga att ständigt anpassa sig efter samhällsförändringar, utan att särskilt många lagändringar behöver tillkomma för den delen. Problemet är dock att få fall kommer upp till HFD. Risken blir därmed överhängande att det kommer för lite praxis på området.
En allmän detaljreglering på området (41 § NFL) tillgodoser bättre kravet på legalitet och förutsebarhet, något som i högre grad är kompatibelt med en god och rättssäker förvaltning. (se avsnitt 4) I tillägg till detta ska det emellertid betonas att även detaljregleringar missar saker.
Det kan exempelvis handla om att detaljregleringen inte uppnår ett visst syfte eller mål med bestämmelsen. Vid detaljreglering blir det dessutom svårt att anpassa sig efter rådande samhällsförändringar. Det innebär att ny lagstiftning ofta måste tillkomma, vilket inte sällan är resurskrävande.
16
Införandet av 41 § NFL är inte tänkt att påverka tillämpningen av överklagandebestämmelserna i specialförfattning. När överklagandebestämmelserna i specialförfattning inte ger ett svar på frågan huruvida ett beslut är överklagbart ska frågan om överklagbarhet i dessa fall alltjämt avgöras med stöd av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Ett besluts faktiska verkningar kommer därmed även framledes att vara avgörande för bedömningen av huruvida ett beslut ska anses vara överklagbart. Det innebär att HFD:s oförutsebara och splittrade praxis fortfarande kommer att vara styrande i det hänseendet. Mot bakgrund av det anförda har jag svårt att se på vilket sätt en allmän reglering på området skulle stärka de enskilda medborgarnas rättssäkerhet.
I nämnda avseende tycker jag att det finns en paradox inbakad i regeringens överväganden beträffande den saken. Jag instämmer därför delvis med Lavin om att bestämmelsen i 41 § NFL är något överflödig och att den därmed kanske inte riktigt behövs såtillvida den inte är avsedd att åstadkomma någon ändring av den praxis som finns på området. (se avsnitt 3.1.3) Således är det min bestämda uppfattning att införandet av 41 § NFL teoretiskt sett inte stärker de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. Vilken betydelse bestämmelsen får i praktiken återstår emellertid att se.
Av bestämmelsen i 41 § NFL framgår att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Enligt mitt förmenande borde bestämmelsen innehålla några ytterligare tilläggsrekvisit, utöver de rekvisit som den redan innehåller. Detta för att regeln ska kunna få största möjliga genomslagskraft i relation till sitt bakomliggande syfte, vilket är att stärka de enskilda medborgarnas rättssäkerhet. Således borde bestämmelsen, i likhet med det lagförslag som lämnades av förvaltningsutredningens betänkande, innehålla ytterligare rekvisit om enskild parts personliga eller ekonomiska situation. (se avsnitt 3.1.2) En sådan lagkonstruktion befäster i högre grad den befintliga praxis som finns på området och tillgodoser därmed bättre kravet på legalitet och förutsebarhet. (se avsnitt 2.2 och 4) På så sätt kommer även behovet av rättsskydd tydligare till uttryck samtidigt som de faktiska verkningarna av ett beslut mer distinkt framhävs i lagtexten. För Sverige som gör anspråk på att vara en modern rättsstat torde införandet av en sådan lagbestämmelse vara ett steg i rätt riktning utifrån rättssäkerhetssynpunkt. Det framförda är också anledningen till att jag inte helt håller med Lavin när han argumenterar för att en lagreglering på området (41 § NFL) kanske inte är av behovet påkallad, så länge det inte avser att få till stånd en ändring av den rättspraxis som redan finns. (se avsnitt 3.1.3)
17
Käll- och litteraturförteckning
Lagar
Sverige
Förvaltningsprocesslag (1971:291).
Regeringsformen (1974:152).
Lag om flyttning av fordon i vissa fall (1982:129).
Polislag (1984:387).
Lag om kemiska produkter (1985:426).
Förvaltningslag (1986:223).
Lag om ekonomiska föreningar (1987:667).
Ordningslag (1993:1617).
Personuppgiftslag (1998:204).
Socialtjänstlag (2001:453).
Kommunallag (2017:725).
Ny förvaltningslag (2017:900).
Tryckta källor
Offentligt tryck Sverige
Utredningsbetänkande
SOU 2010:29 En ny förvaltningslag.
Propositioner
Prop. 1985/86:80 Om ny förvaltningslag.
Prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag.
Rättsfall m.m.
Sverige
Högsta förvaltningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten) RÅ 1996 ref. 43.
RÅ 2003 ref. 45.
RÅ 2003 ref. 69.
RÅ 2003 ref. 87.
RÅ 2004 ref. 8.
18 RÅ 2004 ref. 91.
RÅ 2007 ref. 7.
Högsta förvaltningsdomstolens dom 2010-02-10 i mål nr 4303–08.
RÅ 2010 ref. 5.
RÅ 2010 ref. 9.
RÅ 2010 ref. 29.
RÅ 2010 ref. 72.
Praxis Sverige JO-beslut
JO 1998/99 s. 534, dnr 3622–1996.
JO 1999/2000 s. 366, dnr 4948–1997.
Elektroniska källor
”En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag”, Sveriges riksdag
<https://www.riksdagen.se/sv/webb-tv/video/debatt-om-forslag/en-modern-och-rattssaker-forvaltning---ny_H501KU2> besökt 2018-05-14.
Hans Gunnar Axberger, ”Rättssäkerhet – vad betyder det”? Rättssäker förvaltning? Rapport från konferens den 23 april 2010
<http://www.inspsf.se/digitalAssets/2/2913_3rapport_2010_4.pdf> besökt 2018-04-30.
Litteratur
Bernitz, Ulf, Finna rätt: juristens källmaterial och arbetsmetoder, 13; e., uppdaterade och aktualiserade uppl., Norstedts juridik, Stockholm, 2014.
Frändberg, Åke, Om rättssäkerhet, Juridisk tidskrift 2000/01 s. 269–280.
Hellners, Trygve & Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen med kommentarer, 3:e uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 2010.
Korling, Fredrik & Zamboni, Mauro, Juridisk metodlära, 1: a uppl., Studentlitteratur, Lund, 2013.
Lavin, Rune: Överklagbarheten i blickpunkten, Förvaltningsrättslig tidskrift 2017, nr 3 s.
501–512.
19
Lehrberg, Bert, Praktisk juridisk metod, 7:e uppl., Iuste, Uppsala, 2014.
Marcusson, Lena, Offentligrättsliga principer, 2: a uppl., Iustus, Uppsala, 2012.
Peczenik, Alexander, Juridikens metod och teori, 1: a uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 1995.
Ragnemalm, Hans: Förvaltning i förvandling, Förvaltningsrättslig tidskrift 2005, nr 4 s. 445–
457.
Ragnemalm, Hans, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, Norstedts Juridik, Stockholm, 1970, Diss., Lunds universitet.
Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 26: e., uppdaterade och aktualiserade uppl., Liber, Malmö, 2014.