2.1 Överklagande
Enligt 22 § FL får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Paragrafen anger en allmän regel om vem som har rätt att överklaga ett myndighetsbeslut (klagorätt). Av orden ”och beslutet kan överklagas” följer att frågan om klagorätt har ett nära samband med frågan om ett beslut är överklagbart.16
FL ger dock inget svar på frågan om ett beslut kan överklagas.17 Vidare, är den subsidiär i förhållande till en annan lag eller förordning (3 § FL).18 Det innebär att det kan finnas avvikande bestämmelser i annan lag eller förordning som har företräde framför FL:s regler, varför ledning avseende besluts överklagbarhet får sökas i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner.19 De regler om överklagbarhet som finns i specialförfattningar och myndighetsinstruktioner är däremot inte enhetliga eller heltäckande. Ibland anger de helt allmänt att ett beslut enligt en viss författning eller beslut av en viss myndighet får överklagas (se t.ex. 15 kap. 6 § lagen 1987:667 om ekonomiska föreningar; 2 kap. 28 § ordningslagen 1993:1617). Någon gång innehåller de ett allmänt förbud mot att överklaga beslut enligt författningen (se t.ex. 10 § lagen 1982:129 om flyttning av fordon i vissa fall). I vissa fall innehåller de inga regler alls om överklagan (se t.ex. polislagen 1984:387). Det anförda har medfört rättstillämpningssvårigheter. I sådana fall har rättspraxis spelat en utfyllande roll.20
2.2 Principer om överklagbarhet utvecklade i praxis
I RÅ 2004 ref. 8 hade livsmedelsverket offentliggjort en skrivelse. Denna skrivelse hade verket kompletterat med ett pressmeddelande jämte vissa uppgifter på deras hemsida. Av verkets uttalanden framgick att vissa jungfruoljor och olivoljor inte borde saluhållas då de kunde vara otjänliga som människoföda och få negativa hälsoeffekter.
När målet kom upp till HFD var knäckfrågan huruvida verkets uttalanden utgjorde ett beslut och om det var överklagbart. Enligt HFD:s bedömning kunde det inte råda några tvivel om att
16 Se prop. 1985/86:80 s. 6; Hellners & Malmqvist (2010) s. 266.
17 Hellners & Malmqvist (2010) s. 271.
18 Se prop. 1985/86:80 s. 2.
19 Hellners & Malmqvist (2010) s. 266.
20 A.a. s. 272 ff.
8
verkets uttalanden utgjorde ett beslut. Detta öppnade upp för den fortsatta prövningen om beslutet kunde anses vara överklagbart.
I domskälen anförde HFD att syftet med överklagandeinstitutet är att bereda den som berörs av ett besluts verkningar möjlighet att få beslutet ändrat eller upphävt. HFD förklarade därvid att en förutsättning för myndighetsbesluts överklagbarhet är att det har en påvisbar effekt, t.ex. att det är exigibelt eller har positiv rättskraft.21 Vidare, klargjorde HFD att ett kan beslut vara överklagbart också av det skälet att beslutet, trots att det saknar rättsverkningar (är exigibelt eller har positiv rättskraft), är ägnat att faktiskt negativt påverka någons personliga eller ekonomiska situation. Vad som därmed föranleder att ett beslut tillerkänns överklagbarhet är dess faktiska effekter.
HFD ansåg att verkets beslut inte kunde anses medföra några rättsverkningar. Detta då beslutet varken innehöll något saluförbud eller ett direktiv riktat till de berörda som kunde anses medföra positiv rättskraft. Däremot ansåg de att beslutet hade utformats på ett sätt att det var ägnat att uppfattas som ”bindande”. Detta då både offentliga och privata aktörer hade agerat som om de vore bundna av verkets informationsskrivelse. Mot denna bakgrund konstaterade HFD att ett sådant beslut med hänsyn till dess betydande faktiska verkningar måste kunna överklagas. Detta för att den enskildes behov av rättsskydd skall kunna tillgodoses.22
Enligt Hans Ragnemalm klargörs det genom domen att myndigheterna inte får styra medborgarna genom sådan ”information” som saknar ”rättsliga verkningar” men som i själva verket är lika effektiv som ett föreläggande eller förbud. Ragnemalm menar på att domen ger uttryck för att rättsskydd skall erbjudas den enskilde i situationer där det behövs och att behovet av rättsskydd gör sig gällande när man gör klart för sig vilka de praktiska konsekvenserna av ett beslut är.23
Ett senare fall där en liknande fråga prövades är RÅ 2007 ref. 7. En skrivelse från en socialförvaltning med anmodan till en biståndstagare att inom viss tid sälja sin bil har ansetts innefatta ett överklagbart beslut.
21 Med exigibelt menas att beslutet är verkställbart, vilket innebär att myndigheten kan eller ska verkställa beslutet eller att den enskilde ändå ska rätta sig efter den. Med positiv rättskraft avses att beslutet ska läggas till grund för senare avgöranden av någon myndighet (se härom Strömberg & Lundell (2014) s. 76 f.).
22 35 år tidigare hade Hans Ragnemalm i samband med en offentlig disputation i Lund försvarat sin avhandling Förvaltningsbesluts överklagbarhet. I avhandlingen hade han fört fram idén att de faktiska effekterna hos ett beslut skulle bestämma dess överklagbarhet. Alla domare i ”olivoljemålet” gick på hans linje i denna del; Se Ragnemalm, Hans, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, Norstedts Juridik, Stockholm, 1970, Diss., Lunds universitet s. 232 ff., 241 ff. och 382 ff.
23 Ragnemalm, Hans: Förvaltning i förvandling, Förvaltningsrättslig tidskrift 2005 s. 453 och 457.
9
S.R hade införskaffat en bil trots att han erhöll ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453). När detta kom till socialnämndens kännedom anmodade de honom att inom en viss tid sälja bilen vid äventyr att rätten till bistånd annars skulle komma att ifrågasättas.
Enligt HFD utgjorde socialnämndens meddelande ett förvaltningsbeslut som fick anses överklagbart. I domskälen konstaterade HFD att avgörande för bedömningen av ett besluts överklagbarhet är beslutets innebörd och dess faktiska verkningar för den som berörs av beslutet.24 HFD förklarade därvid att S.R. och hans familj varit beroende av ekonomiskt bistånd för sin försörjning och att en underlåtenhet att följa socialnämndens åläggande därmed skulle medföra kännbara effekter för dem.25
Ett annat intressant fall är RÅ 2010 ref. 72. Den försäkrade (L.A.) hade hos Försäkringskassan (FK) begärt ersättning för kostnader avseende en rehabiliteringsutredning som legat till grund för FK:s beslut att bevilja henne sjukersättning. Kostnaden för rehabiliteringsutredningen stod L.A. själv för då hon tyckte att FK inte fullgjort sitt utredningsansvar. FK avslog L.A.: s begäran om ersättning för rehabiliteringsutredning.
Enligt HFD kunde den svarsskrivelse genom vilken FK nekat L.A. begärd ersättning ha haft en ekonomisk effekt för den enskilde på så sätt att denna nekats begärd ersättning. Någon faktisk effekt kunde det dock inte vara fråga om eftersom FK saknat möjlighet (lagstöd) att bevilja en sådan. Enligt HFD kunde FK:s svar därmed inte anses utgöra ett överklagbart beslut. Rune Lavin har kommenterat HFD:s resonemang om effekternas inbördes förhållanden. Enligt honom är en ekonomisk effekt detsamma som en faktisk effekt – vilket i vanliga fall – gör beslutet överklagbart.26
I RÅ 2010 ref. 29 hade en enskild framfört klagomål hos Datainspektionen. Klagomålet avsåg publiceringen av ett bolagsstämmoprotokoll med en påstådd felaktig uppgift på Handelsbankens webbsida. Anmälaren tyckte att den felaktiga uppgiften var kränkande. Han begärde därför hjälp med att få uppgiften ändrad eller borttagen. Inspektionen var emellertid av uppfattningen att den aktuella behandlingen av personuppgifter inte innebar en sådan kränkning som stred mot bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204). Mot denna bakgrund hade inspektionen inte heller för avsikt att vidta någon åtgärd till följd av klagomålet.
24 Jfr RÅ 1996 ref. 43; RÅ 2003 ref. 87; RÅ 2004 ref. 8; Se även Ragnemalm i FT 2005 s. 445 ff.
25 Se HFD:s beslut i mål nr 4303–08. HFD kom fram till att ett beslut var överklagbart med motiveringen att avgörandet haft faktiska verkningar för den enskilt berörda personen.
26 Lavin i FT 2017 s. 503.
10
HFD kom fram till att inspektionens beslut inte var överklagbart. HFD:s dom tycks grundas på att inspektionens beslut var fattat inom ramen för myndighetens tillsynsverksamhet.
Rune Lavin anser att HFD:s resonemang är anmärkningsvärt. Enligt honom har de s.k.
tillsynsbesluten i normalfallet en sådan faktisk effekt för anmälaren att beslutet bör vara överklagbart och därmed angå denna på ett sätt att klagorätt föreligger. För att belysa detta lyfter han fram avgörandet i RÅ 1996 ref. 43. I det fallet ansåg HFD att ett tillsynsbeslut med stöd av lag om kemiska produkter (1985:426) hade sådana faktiska verkningar att det var överklagbart.
Enligt Lavin bidrar utgången i RÅ 2010 ref. 29 till en rättsosäkerhet för den som vill söka rättelse i ett förvaltningsbeslut. Av det skälet är han av uppfattningen att, oavsett vilken kategori av beslut det är fråga om, det är den faktiska effekten av ett beslut som ska styra om beslutet ska anses vara överklagbart.27
27 A.a. s. 504 och 511.
11