Analys: Mål- och resultatstyrning i äldreomsorgen och att omsätta mål och

I likhet med regeringens direktiv som tillsatte tillitsdelegationen kan vi utifrån vårt resultat se att äldreomsorgen i den kommun denna studie har undersökts i hög grad styrs utifrån mål- och resultatstyrning, samt uppföljning bland annat genom det våra informanter kallade olika mätningar. Vi kan också se att denna styrning ofta upplevdes som administrativt belastande bland våra informanter. Ett uppdrag för tillitsdelegationen var just att verka för en mer tillitsstyrd och mindre administrativt belastande styrning inom välfärden (Dir. 2016:51). Vårt resultat indikerar utifrån Blombergs (2004) doktriner att NPM tar sig uttryck genom mål- och resultatstyrningen inom äldreomsorgen i den kommun denna studie har undersökt. Framförallt doktrin 1, doktrin 4 och doktrin 6. Dessa doktriner går att se som en förklaring till behovet av olika mätningar som våra informanter redogjort för.

Även Blombergs (2004) doktrin 2: Entreprenader, köp- och säljmodeller, blir aktuellt som ett uttryck för NPM i och med införandet av LOV i den kommun vi undersökt. Våra informanters olika inställning till LOV speglar också Hartmans (2011) redogörelse av för- och nackdelar som med konkurrensutsättning. De informanter som är positiva till LOV (främst enhetschefer inom privat sektor men även någon inom offentlig sektor) lyfter fördelarna med konkurrensutsättning. Medan de som är negativt inställda (endast enhetschefer inom offentlig sektor) lyfter de nackdelar som Hartman (2011) för fram (se kapitel: 2.1.2: LOV).

Våra resultat visar i likhet med Karlsson (2006) att enhetschefernas handlingsutrymme - den formella ramen som reglerar arbetet, exempelvis politiska beslut och lagstiftning - är begränsad. I likhet med Karlsson (ibid.) fann vi även att många enhetschefer var positiva till denna begränsning för att den gav upphov till en tydlighet. Karlssons (ibid) tolkar denna positiva

37

inställning till det begränsade handlingsutrymmet som en lojalitetsförskjutning uppåt i organisationen. Enhetschefernas handlingsfrihet - möjligheten att implementera beslut och agera inom de formella ramarna – verkar i likhet med Karlssons (ibid.) studie vara mindre begränsat, eftersom flera enhetschefer uppgav att de hade viss möjlighet att välja hur dessa mål skulle implementeras.

Bornemarks (2018) begrepp kan användas för att förstå flera delar inom temat mål- och resultatstyrning. Den frustration som utryckt av flera enhetschefer i förhållande till olika mätningar, skulle kunna förstås som en frustration gentemot förpappringen av deras yrkesroll. Att deras yrkesroll genomgår en förpappring eftersom den formas utefter dessa mätningar som tar tid att genomföra och följer på varandra över hela året. Dessa mätningar utgör huvuddelen av den uppföljning och kontroll som mål- och resultatstyrningen innebär, således även en typ av fjärrstyrning. De mål som mätningarna ämnar mäta kan komma från olika förvaltningar och från olika nivåer, exempelvis miljömål från miljö och hälsoskyddsnämnden, eller nationella mål om genomförande planer från statlig/nationell nivå (IVO). Således fjärrstyrs verksamheten utifrån många olika aktörer ifrån olika områden. Därmed kan man anta att det råder olika förståelse om vilka förutsättningar och omständigheter som äldreomsorgen verkar i, detta kan vara en av förklaringarna till att flera enhetschefer upplevde att vissa mål är verklighetsfrånvända. I och med mål- och resultatstyrningen ökar som sagt behovet av kontroll och uppföljning, vilket kan ses som en förklaring till det höga antalet mål, att olika utomstående aktörer från alla möjliga områden vill se till att deras mål ingår och följs upp. Finn6 nämnde bland annat att han försökt påverka politiker till att reducera antalet mål. Målen har också reducerats till 12 mål, detta kan kopplas till tillitsdelegationens insikter för ett tillitsfullt styrande: att begränsa antalet mål och återrapporteringen av dessa, samt att verka för en tillitsfull dialog mellan tjänstemän och politiska beslutsfattare (SOU 2018:38).

Mål- och resultatstyrningen samt dess mätningar kan även förstås som huvuddelen av pappersvärlden utifrån begreppet den dubbla verkligheten. Flera enhetschefer uttryckte en frustration över att dessa mätningar sällan följs upp och att det är svårt att se hur dessa leder till någon praktisk inverkan på verksamheten. Samt att dessa mätningar främst verkade fungera som ett sätt för utomstående att kontrollera verksamheten eller statistik för att kunna visa upp en god fasad utåt. Även detta kan tolkas som ett uttryck för den dubbla verkligheten. Alltså pappersvärldens begränsning i att spegla den praktiska verkligheten eftersom den främst innefattar det som på ett tydligt sätt kan planeras, mätas och utvärderas. Därav följer

38

pappersvärldens oförmåga till praktisk inverkan på verksamheten. I den mån pappersvärlden har en praktisk inverkan är det att den tar tid att upprätthålla, tid som exempelvis enhetschefer skulle kunna använda till att vara tillgängliga för medarbetare. Även medarbetare involveras på olika sätt i upprätthållandet av pappersvärlden, bland annat genom de kvalitetsråd nämns i intervjuerna Dessa kvalitetsråd uttrycktes av flera enhetschefer som ytterligare en pappersprodukt som i sin tur även kräver tid och involvering från medarbetarna, tid som istället hade kunnat gå till omsorgstagarna (Bornemark, 2018).

Utöver fjärrstyrning genom mätningarna som vi diskuterade i föregående stycke, kan begreppet även kopplas till rutinerna som formar verksamheten. Exempelvis Ben2s redogörelse för rutinen kring huvudskada, samt att varje avvikelse tycks leda till ytterligare rutiner som allt striktare fjärrstyr verksamheten. Här kan vi se hur medarbetarna inte får tillit att utöva ett professionellt omdöme och avgöra när sjuksköterskan behöver ringas in. Alltså tolkas det dödsfall som gav upphov till rutinen som ett utslag för alla undersköterskors oförmåga att utöva ett professionellt omdöme över när sjuksköterskan behöver tillkallas. Således kan vi se hur fjärrstyrningen och pappersvärlden genom dessa rutiner strävar efter tydliga och motsägelsefria händelseförlopp och omständigheter. Men verkligheten har en tendens att inte fogas in i dessa tydliga och motsägelsefria händelseförlopp. I och med tilltagandet av olika rutiner som förväntas efterföljas, får medarbetarna allt mindre utrymme att använda och utveckla ett professionellt omdöme. Istället förflyttas omdömet till rutinerna, medarbetarna blir utbytbara och överordnade upplever att de får en ökad insyn och kontroll (Bornemark, 2018).

5.4 Krav från olika håll

Det framkom i intervjuerna att flertalet av enhetscheferna upplevde mycket krav från organisationens sida att de ska verkställa det som organisationen har tänkt. De krav som nämndes var bland annat olika ekonomiska åtgärder (att hålla ekonomin i balans, att inte gå minus och inrapportering av ekonomin), verksamhetsutveckling, rekrytering av personal, olika mätningar som ska utföras och organiseras av enhetschefer. Utifrån tidsaspekten är det många deadlines det gäller att hålla, Hiba8 beskriver det på följande sätt:

/.../ Det kan vara allting från ekonomiska åtgärder, det kan vara teamarbete att jag ska jobba med andra professioner för att vi ska få kvalité i verksamheten /.../ till exempel ekonomin är jättestor del av de krav som finns med i det.

39

Det framkom i intervjuerna att det är en väldig komplex yrkesroll, att väldigt många olika delar ingår i chefsuppdraget och det ställs krav på enhetschefer från olika håll, det vill säga: krav från ledningen och förvaltningen, krav från medarbetare och krav från omsorgstagare samt deras anhöriga. Vissa enhetschefer nämnde att de ibland känner sig klämda och pressade från olika håll. Eda5 diskuterar att det ofta uppstår diskussioner kring personalens arbetsmiljö, bland annat lyfts krav på mer bemanning, vilket i sin tur ledningen ofta motsätter sig utifrån ekonomiska konsiderationer. Vilket leder till en pressad situation för henne, hon utrycker det såhär:

/.../ Men där kan man hamna ibland, i en liten klämma mellan chefen och personalen, en liten klämma där eller vad ska jag säga, uppifrån och nerifrån och så sitter man själv där... /.../

5.4.1.1 Krav från ledning och förvaltning

Det framkom i intervjuerna att de krav som innefattar tyngst arbetsbörda är de som kommer från ledningen. Exempelvis menade vissa enhetschefer att chefer och politiker på en högre nivå fattar vissa beslut som ibland blir svåra att implementera och verkställa i verksamheten, för att det saknar förankring i verkligheten. Ben2 utrycker det på följande sätt:

/.../ Det blir ju då stabsfunktioner som sitter i [anonymiserat/företaget] och har ganska dålig kännedom eller ingen kännedom om hur det faktiskt ser ut på en verksamhet och då kommer det en del beslut, och en del är liksom uppenbara självklara och det är ingenting som jag behöver höra. Och en del som har liksom ingen förankring i verkligheten /.../

Som sagt upplevs kraven från ledningen som det på olika sätt omfattar större delen av enhetschefernas arbete, Carl3 utrycker det så här:

/.../ Sen har man ju krav uppifrån och det kan ju… regna ner uppdrag som man ska göra. Det tas ju beslut på högre nivå emellanåt om allt från stort till smått alltså som vi ska göra. Fyll i den här rapporten, ekonomisk redovisning, redovisa hur många cyklar ni har och allting sånt, och gör det innan nästa vecka gärna. /.../

40 5.4.1.2 Krav från medarbetare

Många enhetschefer i intervjuarna påpekade vikten av sin närvaro med och stöttning av medarbetarna. Många enhetschefer menade att medarbetarnas delaktighet och trivsel på jobbet är mycket viktig för att möjliggöra en god vård och omsorg till omsorgstagare. Dina4 utrycker det på följande sätt:

/…/ sen har press från för att personalen ska trivas, givetvis att de har det bra, att de tycker att jobbet är kul och utvecklande, att de vill vara på arbetsplatsen så att de gör ett bra jobb. /.../

Det omfattande krav från personalen som kom fram i intervjuerna handlade om att enhetschefer måste se till så att medarbetarna får information och en helhetsbild av verksamheten. Ett annat arbete som enhetscheferna upplevde som viktigt i förhållande till medarbetarna var arbetsmiljön vilket på många sätt kan kopplas till medarbetarnas trivsel på arbetet, Ada1 utrycker det såhär:

/.../ jag tycker att personalens arbetsmiljö är oerhört viktig för att dom ska känna en trivsel och kunna utföra det de behöver utföra. Ett stöd till de är också oerhört viktigt, att de känner att de har en stöttning ifrån mig som chef /.../

5.4.1.3 Krav från anhöriga och omsorgstagare

Krav som ställs från anhöriga på enhetschefer upplevdes motstridiga i förhållande till verksamhetens rutiner och resurser och de beslut som fattas av biståndshandläggare. Enhetschefer måste ha en ständig dialog med anhöriga eftersom det ofta upplevs ha dålig insikt i eller har en annan uppfattning om vad en insats innebär/borde innebära eller vad arbetet på ett särskilt boende innefattar. På följande sätt utrycker Dina4:

/…/ anhöriga ringer och vill ha sitt sagt, som inte är riktigt samma som vi tycker, eller kanske inte riktigt detsamma som myndighetsavdelning har beslutat. /.../

Många enhetschefer upplevde att krav som ställs från anhöriga ofta inte överensstämmer med omsorgstagarnas krav och önskemål. Exempelvis på olika anhörigträffar diskuterades ofta saker och ting som inte var särskilt relevant för omsorgstagarna. Många anhöriga lyfter exempelvis

41

omsorgstagarnas tillgång till internet som viktig, men när det sedan genomförts på flera särskilda boenden visar det sig att det nästan uteslutandande bara är anhöriga och personal som använder det. Krav som ställdes av omsorgstagare handlade ofta om olika insatser som de känner att de har ett behov av. Dessa krav riktas ofta mot enhetschefer trots att det är biståndshandläggare som fattar beslut kring insatser. Därmed innebär en stor del av enhetschefernas arbete riktat mot anhöriga och omsorgstagare att förklara/beskriva vad olika insatser eller platser på särskilt boende innebär/innefattar. Samt att förklara hur processen går till när olika beslut tas och även stödja omsorgstagare och anhöriga i denna process.