Enhetschefens yrkesroll inom
äldreomsorgen
En kvalitativ intervjustudie om enhetschefers
yrkesroll inom äldreomsorgen i förhållande till
New Public Management
Författare: Hugo Wallin Van Doesburg & Houman Li Handledare: Lottie Giertz
Examinator: Torbjörn Forkby Termin: HT20
Ämne: Socialt arbete Nivå: Kandidatuppsats Kurskod: 2SA47E
Abstract
Course: Bachelor's degree on Social Work, 2SA47E, HT20 Authors: Hugo Wallin Van Doesburg & Houman Li Tutor: Lottie Giertz
Examiner: Torbjörn Forkby
Title: The professional role of unit managers in elderly care - A qualitative interview study of unit managers' professional role in elderly care in relation to New Public Management
Background: In Swedish elderly care, New Public Management (NPM) can be identified in several different ways, for instance it has entailed changed control principles with an increased element of various standardized instruments. Another important feature is that political governance has become increasingly decentralized. The unit managers within elderly care are the professional group that to a large extent has the responsibility to implement various changes. For unit managers, this means a complex professional role with a responsibility for the staff and their work environment, the budget and the realization of the organization's overall goals in practice. Hence the unit managers' professional role often entails conflicts of loyalty between competing interest on different levels in the organization.
Purpose: The purpose of the study is to investigate how the unit manager's work processes and professional role in a medium-sized municipality can be understood in relation to NPM.
Methods: The study was conducted through individual interviews with eight unit managers in elderly care. Respondents were recruited through e-mail, all respondents worked in the same medium-sized municipality. The interviews were conducted using an interview guide. We used a qualitative empirically driven thematic analysis method to categorize our data. In our analysis we implored a deductive approach, using several concepts from a critical perspective in relation to NPM.
organization, staff, caregivers, and relatives. Unit managers are faced with many demands from management, from caregivers and from relatives. The biggest challenge both in the present and in the future is the recruitment of educated and experienced staff.
Keyword
Elderly care, unit managers, New Public Management (NPM).
Nyckelord
Innehållsförteckning
1 Inledning ... 1
1.1 Problembakgrund ... 1
1.2 Problemformulering ... 3
1.3 Syfte och frågeställningar ... 4
1.3.1 Frågeställningar ... 4
1.4 Avgränsningar ... 4
1.5 Disposition ... 5
2 Tidigare forskning ... 6
2.1 Lagen om valfrihetssystem ... 6
2.2 New public management ... 6
2.3 Tillitsdelegationen ... 8
2.4 Ledarskap, motstridiga ansvarsområden och lojaliteter i spåren av NPM ... 10
3 Teori ... 13
3.1 Förpappring och den dubbla verkligheten ... 13
3.2 Begreppsimperialism ... 15 3.3 Fjärrstyrning ... 16 4 Metod ... 17 4.1 Kvalitativ intervju ... 17 4.2 Urval ... 18 4.3 Datainsamling ... 19
4.3.1 Litteratur- och materialsökning ... 20
4.4 Analysmetod ... 21 4.5 Etiska överväganden ... 21 4.6 Förförståelse ... 22 4.7 Tillförlitlighet ... 23 4.8 Metoddiskussion ... 24 4.9 Arbetsfördelningen ... 25
5 Resultat och analys ... 26
5.1 Budget och ekonomi ... 26
5.1.1 Analys: Budget och ekonomi ... 28
5.2 Administration ... 29
5.3 Mål- och resultatstyrning i äldreomsorgen och att omsätta mål och riktlinjer ... 32
5.3.1 Analys: Mål- och resultatstyrning i äldreomsorgen och att omsätta mål och riktlinjer36 5.4 Krav från olika håll ... 38
5.4.2 Analys: Krav från olika håll ... 41
5.5 Förändringar inom äldreomsorgen ... 43
5.5.1 Analys: Förändringar inom äldreomsorgen ... 45
6 Slutsatser och diskussion ... 47
6.1 Slutsatser ... 47
6.2 Diskussion ... 50
6.3 Förslag på vidare forskning ... 51
1
1 Inledning
Idén till uppsatsen uppkom efter att en av uppsatsförfattarna hade den verksamhetsförlagda utbildningen inom äldreomsorg under vårtermin 2020 och arbetade tillsammans med enhetschefer inom äldreomsorgen. Chefsarbetet inom äldreomsorgen innebar väldigt varierande situationer. Ibland uppstod flera utmaningar samtidigt, vilket krävde ett stort engagemang och tid av enhetschefen. Det kunde röra sig om så skilda uppgifter som budgetarbete, personalkonflikter, upprörda anhöriga och svårt sjuka äldre. Det är således flera olika faktorer som påverkar enhetschefens yrkesroll inom äldreomsorgen. Bland annat är rollen inte tydligt definierad, speciellt vad som bör prioriteras, exempelvis ska enhetschefen lägga mer tid och energi på personalfrågor, eller ska hens roll vara en ledare för verksamheten i stort med en utgångspunkt i brukarnas perspektiv, eller är det viktigast att sköta de administrativa uppgifterna? Bland annat dessa frågor väckte vårt intresse för det Antonsson (2013) kallar första linjens chefers roll i organiseringen av äldreomsorgen.
1.1 Problembakgrund
Gruppen äldre ökar i Sverige både räknat till antal och i dess andel av befolkningen. Som anledning framhålls flera skäl, bland annat att det föddes stora årskullar under 1940- och 1960-talen. Men även att vi har ett allmänt förbättrat hälsoläge som följd av höjda levnadsnivåer och medicinsk utveckling under 1900-talet. Som en följd av att vi blir allt äldre drabbas allt fler av sjukdomar som förknippas med hög ålder, exempelvis demens. Det som kan komma att bli problematiskt för finansieringen av omsorgen av äldre är att andelen äldre ökar i förhållande till den arbetande befolkningen. På så vis att behovet av omsorgsinsatser för äldre kommer att öka samtidigt som kommunerna har en mindre möjlighet att finansiera detta behov på grund av en minskande skattebas (SKL, 2018).
2
Inom den offentliga sektorn har det sedan slutet på 1970-talet skett en framväxt av ett nytt koncept för offentlig verksamhet, ett koncept som kommit att kallas New Public Management (hädanefter NPM). Syftet med NPM kan i korthet beskrivas som ett koncept (en idé till en ny produkt) för att öka effektiviteten inom den offentliga sektorn. Bland annat för att minska kostnader och därigenom skatteuttaget, men även öka kvalitén främst genom konkurrensutsättning av de tjänster som kommer allmänheten till del (Brignall & Modell, 2000). Därmed bör NPM ses som ett samlingsnamn, ett brett begrepp för en uppsättning förändringar inom offentlig förvaltning som införts i framförallt flera olika industrialiserade länder sedan slutet på 1970-talet (Hood, 1991). Gemensamt för dessa förändringar inom den offentliga förvaltningen är att de kännetecknas av tillvägagångsätt som importerats från den privata sektorn (Andrews & Van de Walle, 2013). Detta tar sitt uttryck inom den offentliga sektorn genom exempelvis: konkurrensutsättning och outsourcing, nya förvaltningsmetoder med större fokus på resultat i planering och kontroll, och ett större fokus på ledares ledarskapsförmåga (Politt, van Thiel & Homburg, 2007). En aspekt av dessa nya förvaltningsmetoder är att den offentliga sektorn förändrats från mer av en hierarkisk styrningsmodell till mera decentraliserade styrelseformer (Wiesel & Modell, 2014). Eftersom äldreomsorgen är en stor del av den offentliga sektorn så kan NPM ses som ett sätt att hantera en växande åldrande befolkning och ett växande omsorgsbehov för äldre.
Inom den svenska äldreomsorgen karaktäriseras NPM i flera bemärkelser, dels har det inneburit förändrade styr principer med ett ökat inslag av olika standardiserade instrument. Exempelvis för att styra och mäta hjälpinsatser, att bedöma behov samt för att kontrollera kvalitet inom verksamheter (Szebehely, 2005). NPMs framväxt inom äldreomsorgen kan även ses i andelen av omsorgen som drivs i privat regi. Under 90-talet fyrdubblades andelen äldreomsorg i privat regi (SOU, 2001). Andelen hemtjänst i privat regi av totala antalet timmar var år 2000 7 procent och år 2010 hade andelen stigit till 19 procent. Särskilda boenden i privat regi av det totala antalet särskilda boenden ökade från 12 procent till 19 procent under samma 10-årsperiod (Szebehely, 2011).
3
områden: verksamhetsansvar, budgetansvar, personalansvar och brukaransvar (Bergman, 2009). Antonsson (2013) kallar som sagt dessa chefer för första linjens chefer, vi kommer att använda oss av begreppet enhetschefer eftersom det är så de benämns inom den kommunen som denna studie har undersökts.
1.2 Problemformulering
Den svenska äldreomsorgen regleras av socialtjänstlagen (Sol). Enligt Sol (SFS 2001:453, 1 kap 1 §) ska verksamheten bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet. Insatserna för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och organisationer (SFS 2001:453, 3 kap 5 §). Vidare ska socialnämnden verka för att äldre människor får möjlighet att leva och bo självständigt, de som behöver skall få hjälp i hemmet och tillgång till annan lättåtkomlig service (SFS 2001:453, 5 kap 4 - 5 §§). Lagen om valfrihetssystem (SFS 2008:962, LOV) som infördes år 2009 innebär att den enskilde ges möjlighet att välja utförare mellan offentliga- och privata konkurrerande aktörer som erbjuder äldreomsorg. Syftet med LOV var att det skulle leda till mer kostnadseffektivitet och bättre kvalité som en följd av konkurrensen mellan olika aktörer (Hartman, 2011). Blomqvist (2016) menar att studier som gjorts i Sverige visar dock snarare på en svag tendens till sämre kvalitet, på grund av lägre bemanningsnivå, färre fasta anställda och även sämre ekvivalent standard av utbildningsnivåer.
När det kommer till arbetsprocesser inom människobehandlande organisationer i den offentliga sektorn menar Szücs och Andersson Bäck (2015) att under de senaste två decennierna har blivit alltmer decentraliserat i förhållande till politisk styrning. Detta är en aspekt som kan kopplas till ledningskonceptet NPM som över tid har fått alltmer inflytande inom den offentliga sektorn. Denna utveckling innebär för operativa chefer ett komplext uppdrag med ett ansvar som består av både ökad administration och förverkligandet av organisationens övergripande mål i praktiken. Wolmesjö (2005, 2008) menar att enhetschefernas roll allt mer inriktas mot ett företagsliknande tänkande. Hon menar att återkommande uppföljningar och rapporteringar är ett resultat av decentralisering av budget-, personal- och verksamhetsansvar, enligt Wolmesjö räknas detta som ett av NPM doktrinens huvudantaganden (Wolmesjö, 2005; Wolmesjö, 2008).
4
inför brukare och anhöriga. Ansvarsområden kan hamna i motsatsförhållande vilket skapar dilemman för enhetschefer. Det kan handla om situationer som där måste de ta hänsyn till övergripande mål för verksamhetsansvar, men samtidigt ta hänsyn till personalens arbetsmiljö. Vilket kan innebära en lojalitetskonflikt både uppåt och nedåt i systemet. Dessa svårigheter med obalanserade resurser och det krav som ställs på enhetscheferna påverkar deras arbetsmiljö (Bergman, 2009).
1.3 Syfte och frågeställningar
Vårt syfte med studien är att undersöka hur enhetschefers arbetsprocesser och yrkesroll i en mellanstor kommun kan kopplas till NPM. Samt undersöka hur enhetschefer upplever att deras olika arbetsuppgifter viktas och vilka förutsättningar de har att utföra sina arbetsuppgifter inom olika ansvarsområden. På så vis skapa en förståelse för hur enhetscheferna förstår och reproducerar sin yrkesroll.
1.3.1 Frågeställningar
• Hur definierar enhetscheferna sin yrkesroll och deras arbetsuppgifter?
• Vilka spår av NPM går det att identifiera i enhetschefernas beskrivning av deras yrkesroll?
• I vilken utsträckning går det att förstå enhetschefernas yrkesroll utifrån Bornemarks (2018) kritiska perspektiv på NPM?
1.4 Avgränsningar
5
1.5 Disposition
6
2 Tidigare forskning
Kapitlet inleds med en beskrivning av lagen om valfrihetssystem och sedan görs en redogörelse för litteraturen kring konceptet NPM och sedermera NPM i förhållande till äldreomsorgen. Därefter redogörs olika resultat i den tidigare forskningen som analyserat enhetschefsrollen inom äldreomsorgen utifrån NPM.
2.1 Lagen om valfrihetssystem
I den kommun som denna studie undersökt har Lagen om valfrihetssystem (SFS 2008:962) implementerats. Denna lag infördes av riksdagen år 2009 och innebär att kommuner kan välja att konkurrensutsätta kommunala verksamheter och ger möjlighet till omsorgstagare att själv få välja leverantör av stöd, vård- och omsorgstjänster. Det innebär att privata aktörer tillåts att vara utförare av omsorgstjänster, blanda annat i form av hemtjänst och särskilt boende (Hartman, 2011). Vidare beskriver Hartman (2011) fördelar och nackdelar med konkurrensutsättning. Fördelarna är att det möjliggör en valfrihet för brukaren genom etableringen av privata aktörer vid sidan av redan befintliga offentliga aktörer och på så sätt åstadkomma en konkurrenssituation. Därigenom vill man åstadkomma en bättre tillgänglighet och mindre byråkrati för den enskilde. Konkurrensen är även tänkt att sätta press på utförare att hitta nya metoder för att producera fler och bättre tjänster till lägre kostnader. Argumenten mot LOV är att kostnaderna kan stiga och att den enskilde kan få sämre tjänster för varje given insats, främst därför att verksamheten är intresserad av att generera vinst. Upphandling av tjänster kräver mer resurser och administration, bland annat genom att kommuner behöver upprätta avtal eller kontrakt. I och med denna decentralisering ökar även behovet av kontroll och tillsyn som också kan leda till mer byråkrati och högre kostnader för kommunen (ibid).
2.2 New public management
7
myntade begreppet New Public Management (NPM) som samlingsnamn för denna utveckling med marknadsinspirerade reformer inom offentlig sektor (Ahlbäck Öberg & Widmalm, 2016; Hood, 1991; Bergmark & Lundström, 2005). Johansson et al. (2015) menar att NPM varit en viktig faktor i att forma olika reformer och förändringar som har skett inom välfärdssektorn i Sverige de senaste 30 åren. Utveckling mot marknads- och företagsinspirerade lösningar som kan kopplas till NPM har även skett inom äldreomsorgen (Szebehely, 2005).
Blomberg (2004) använde sig i sin studie av Hoods (1995, s. 96) åtta doktriner eller grundkoncept inom NPM för att identifiera hur NPM format äldreomsorgen inom kommunal verksamhet. Således illustrerar tabellen nedan hur Blomberg (ibid.) så att säga översatt dessa generella NPM-doktriner till hur de tar sig uttryck inom den kommunala äldreomsorgen. Blomberg (2004, s. 106) presenterade resultaten genom följande tabell:
Grundkoncept NPM Exempel på kommunal översättning
Fristående och självständiga enheter Resultatenheter och chefer med resultatinriktat budgetansvar, kommunala vårdbolag,
koncerntänkande
Marknadsorientering och konkurrens Entreprenader, köp- och säljmodeller Ledningsstil hämtad från den privata
sektorn
Externrekrytering av chefer och utbildning av förvaltningsledningen
Större disciplinering och
sparsamhet. Ett helhetsgrepp på resursanvändningen
Effektivisering, nyckeltal, jämförelser med förvaltningar i andra kommuner, externa konsultgranskningar
En ökad insyn i och kontroll av ledningsarbetet
Specialiserade handläggare, förvaltningschefer anställda av kommunstyrelsen, centraliserade ledningsgrupper
Explicita resultat- och kvalitetsmål, mätbara standarder samt mått för prestation och måluppfyllelse
Målformulering på verksamhetsnivå, system för uppföljning och kontroll av kostnader och kvalitet (TQM)
Större betoning av kontrollen av det som produceras
(output)/ekonomiska incitament
Resursfördelningssystem och betalning baserad på prestation, till exempel internprissättning,
8
Service- och kundorientering
Kundråd, omsorgsgarantier, system för klagomålshantering
Figur.1. New Public Management i den kommunala äldreomsorgen (Blomberg 2004, s. 106)
Agevall (2005) beskriver i sin studie Välfärdens organisering och demokratin - en analys av New Public Management ett decentraliserat budgetansvar, interna marknader, konkurrens mellan skilda sektioner, prestationslöner och tidsbegränsade avtal. Författaren menar att marknadsprinciperna som nämnts ovan lyfter den offentliga verksamheten från sitt ursprungliga verksamhetsfält och bildar självständiga ekonomiska enheter. NPM förstås som en fragmentering av den offentliga sektorn i autonoma konkurrenskraftiga enheter som liknar privata utförare. Detta har inneburit mer geografiskt spridda autonoma enheter som medfört försvagade institutionaliserade metoder. Dessutom har det blivit färre personal och mindre tid för att interagera med de individer som verksamheten finns till för. Denna geografiska spridning försummar ansvaret för individer som är beroende av vård och stöd, eftersom en social verklighet ofta är beroende av fysisk närhet (Agevall, 2005).
2.3 Tillitsdelegationen
9
upp av ett antal forskare för att möjliggöra ett kritiskt perspektiv på dessa förändrings- och utvecklingsprocesser. Sammanfattningsvis var tillitsdelegationen ett sätt att försöka omsätta olika projekt för att hitta olika sätt att förändra den offentliga sektorn mot en mer tillitsstyrd organisering (Dir. 2016:51).
Den 14 juni 2018 mottog regeringen en forskningsantologi från tillitsdelegationen, vid namn Styra och leda med tillit – Forskning och praktik, i vilken 23 forskare diskuterar vikten av att styra med tillit. Tjugo av dessa forskare följde på nära håll 12 olika utvecklingsprojekt inom vård, skola och omsorg. Alla utvecklingsprojekt involverade på något sätt tillit som styrprincip (SOU 2018:38). Louise Bringselius var forskningsledare för tillitsdelegationen och redaktör för antologin, hon sammanfattar i det avslutande kapitlet tio stycken insikter som var återkommande i samtliga utvecklingsprojekt:
1) Verka för en tillitsfull dialog mellan tjänstemän och politiska beslutfattare samt även mellan politiker i nämnder mm.
2) Begränsa antalet mål, regler och krav på återrapportering och säkerställ att de som finns är ändamålsenliga och om möjligt utformade i dialog med berörda medarbetare. 3) Verka för kollegial och lärande inriktning i kvalitetsgranskning och tillsyn, som
komplement till traditionella metoder.
4) Verka för gränsöverskridande samarbeten för att möta brukares behov, till exempel mellan yrkesgrupper och verksamheter.
5) Verka för att både medarbetare och chefer gemensamt ska ta ett helhetsansvar, dvs. medlarskap, och ett coachande ledarskap från chefernas sida.
6) Verka för att psykologisk trygghet, genom att bland annat stimulera relationsbyggande, högt i tak och kontinuitet bland personalen.
7) Säkerställ att alla verkar för det gemensamma uppdraget, dvs. uppdraget i relation till brukaren.
8) Stimulera värdegemenskap och organisatoriskt självförtroende, genom ett kontinuerligt samtal kring värderingar och prioriteringar.
9) Låt det tillitsbyggande arbetet få ta tid.
10) Sträva efter att delegera beslutsfattande och mandat samt skapa möjlighet till verksamhetsutveckling i mötet mellan brukare och medarbetare.
10
2.4 Ledarskap, motstridiga ansvarsområden och lojaliteter i spåren av
NPM
Enhetschefens uppdrag inom den offentliga sektorn kan delas in i två områden. Det administrativa som handlar om verksamhet- och budgetansvar. Det andra området handlar om personalansvar, arbetsmiljö och brukaransvar. Dessa områden bedrivs utifrån olika lagar, mål och riktlinjer. Utöver det samverkar enhetschefer med andra professioner som också bedriver socialt arbete utifrån socialtjänstlagen inom äldreomsorg (Törnquist, 2004; Wolmesjö, 2005). Ekholm (2012) belyser i sin studie Middle managers in elderly care under demands and expectations olika krav och förväntningar på enhetschefer inom äldreomsorg. Att vara enhetschef i en politikerstyrd organisation skiljer sig från att vara chef i andra slags organisationer. Enligt Ekholm (ibid.) har riktlinjer och policys som formats i det politiska ledarskapet blivit otydligt, det råder oenighet hos enhetschefer i hur dessa riktlinjer/policys ska tolkas. Detta har resulterat i missnöje och stress. Bland annat upplevde en del av enhetscheferna dilemman kring hantering av motstridiga krav mellan personalansvaret och administrativa delar av arbetet.
11
effektivitetsorienterad chef. En roll i vilken ledarskapet fokuseras på budget- och verksamhetsansvar, där möjligheten för ett ledarskap som inriktar sig på relationen mellan ledare och medarbetare trängts undan. Wolmesjö menar att exempelvis dessa effektivitetsfrågor egentligen ligger på förvaltningschefsnivå och att de genom detta effektivitetsorienterade chefskapet förskjuts ner i organisationen och tenderar att bli ett ansvar för enhetschefen (Wolmesjö, 2008).
Karlsson (2006) kunde i sin studie identifiera en liknande utveckling med en ökad administration samt olika arbetsuppgifter fyllda med lojalitetskonflikter. I analysen använder sig Karlsson av begreppen handlingsutrymme och handlingsfrihet. Handlingsutrymme definieras som den formella ramen som reglerar arbetet, exempelvis politiska beslut och lagstiftning. Handlingsfrihet definieras som möjligheten att implementera beslut och agera inom de formella ramarna. I studien fann Karlsson att enhetscheferna upplever sig ha stor handlingsfrihet och att de upplevde detta som viktigt. Däremot var handlingsutrymmet begränsat i stor utsträckning. Det som förvånade Karlsson var att detta från enhetschefernas sida inte sågs som problematiskt. Detta tolkar Karlsson som en lojalitetsförskjutning uppåt i organisationen. Karlsson förklarar detta som ett sätt för enhetscheferna att i vissa beslutssituationer frånsäga sig moraliskt ansvar. Samt att enhetscheferna upplever att de begränsade handlingsutrymmet gav ett tydligt ramverk att förhålla sig till. Utifrån sitt datamaterial identifierar Karlsson (2006) att enhetscheferna tycks se sin roll främst som experter på personal- och budgetfrågor. Enhetscheferna uppger att de ibland frånsäger sig ansvaret för olika nedskärningar som skulle kunna innebära olika kvalitetsförsämringar för arbetsmiljön eller brukarna. Å andra sidan är det även i sådana fall som enhetscheferna uppger att de är beredda att säga upp sig och lämna sin anställning. Antingen utan att ha genomfört nedskärningarna eller efter att dessa är genomförda.
12
Figuren ovan visar Karlssons (2006) påverkansfaktorer på ledarskapet. Dessa olika påverkansfaktorer innebär enligt Karlsson (ibid) att enhetscheferna befinner sig i ett hierarkiskt korsdrag från förvaltningen, medarbetare och omsorgstagare. Påverkansfaktorer på vänster sida (struktur) och underifrån (överordnade chefer) i figuren, alltså ledningen och högre chefer i organisationen, samt faktorer som lagstiftning, kommunens policys, riktlinjer och ekonomi, beskriver enhetschefer som tvingande och överordnade. På höger sida i figuren (aktör) är påverkansfaktorer som innebär kommunikationsaspekter, att enhetschefer har en kontinuerlig dialog och kommunikation med omsorgstagare och deras anhöriga, samt med medarbetare och kollegor (Karlsson, 2006).
Bergmans (2009) litteraturgenomgång kring enhetschefer inom äldreomsorgen belyser också lojalitetskonflikter och motsatsförhållanden mellan olika ansvarsområden, exempelvis mellan ansvaret för personalens arbetsmiljö och det övergripande verksamhetsansvaret. Bergman för dock även ett resonemang kring att lojalitetskonflikter och motsättningar inte nödvändigtvis behöver betyda något dåligt. I vissa fall finns det anledning att tala om konstruktiva motsättningar (Tjosvold & Tjosvold, 1995). För att få till stånd en konstruktiv motsättning krävs kompromisser, dialog och lyhördhet. Thylefors (1991) menar också att motsättningar och motstånd inte alltid måste motverkas, istället gäller det att nå det som kallas harmoni eller konsensus. Beroende på att intressemotsättningar kan vara befogade och inte endast ett irrationellt motstånd för motståndets skull.
13
3 Teori
Alltsedan New Public Managements framväxt har det utvecklats flera sätt att förstå och begreppsliggöra dess inverkan på den offentliga sektorn samt privata aktörer vilka tillhandahåller tjänster till denna. Vi har valt att använda oss av flera begrepp eller koncept som ämnar beskriva och skapa förståelse kring NPM för att analysera vårt datamaterial. Vi har valt att använda oss av Jonna Bornemarks (2018) bok: Det omätbaras renässans - En uppgörelse med pedanternas världsherravälde, i vilken hon identifierar och utvecklar olika centrala koncept för att förstå NPM. Det bör nämnas att denna bok är kritisk mot NPM som helhet utifrån en filosofisk och vetenskapsteoretisk grund. Vi kommer inte att använda oss av Bornemarks (ibid.) mera djupgående filosofiska resonemang, utan istället använda oss de begrepp hon använder för att illustrera och förstå problemen med NPM. Anledning till att vi valt att utgå ifrån begrepp/koncept från ett kritiskt perspektiv är att vi vill pröva kritiken gentemot vårt empiriska material, samt för att undersöka huruvida våra informanters redogörelse av deras yrkesroll går att härleda till NPM.
3.1 Förpappring och den dubbla verkligheten
14
verksamheten. Alltså uppgår mer tid till hanteringen av dessa dokument och får även den effekten att alltmer av verksamheten formas utefter dem.
Utöver hanteringen av olika dokument för att kunna visa för utomstående vad verksamheten åstadkommer kvarstår verksamhetens kärnuppdrag, exempelvis vård och omsorg av äldre. Därmed uppstår något som Bornemark (2018) benämner den dubbla verkligheten, den ena verkligheten består i arbetet mellan brukare, anhöriga och personal, å den andra består i dokumentationen av verksamheten, en pappersvärld. Bornemark (ibid) hänvisar bland annat till Tillberg (2007) som inom vården identifierat å ena sidan en patientorienterad logik och en strukturell och administrativ logik. Bornemark (ibid.) diskuterar denna pappersvärld och menar att det i motsats till dess motiv som ett kvalitetsarbete eller som en kvalitetssäkring för att utveckla verksamheten, snarare har lett till ett granskningsarbete där det gäller att kunna visa på en viss minimistandard inom verksamheten. Detta för att kvalitetsarbetet begränsas till det som på ett tydligt sätt går att planera, mätas och utvärdera, därmed blir det svårt att fånga den komplexitet som innefattar arbetet med människor.
15
förhållningssätt till icke-vetande inför varje situations unicitet, ett förhållningssätt eller ett omdöme.
3.2 Begreppsimperialism
Bornemark (2018) använder sig också av begreppet begreppsimperialism med vilket hon avser två olika sorters förändringar i språket som den dubbla verkligheten ger upphov till. Språket förändras på så sätt att professionens “egna” språk exempelvis ingenjörers språk, kanslisvenska, professionellas omvårdnadsspråk och kyrkans språk allt mer tycks vara på väg bort. I dess ställe frodas “ekonomiskan” och en typ av managementspråk, återkommande begrepp är kunder, kostnader, resultat, måluppfyllelse, styrning, konkurrens och effektivitet. Detta är en aspekt av den språkliga kolonisering ur vilken begreppet begreppsimperialism härrör, alltså att vissa begrepp eller språk trängs undan till förmån för “ekonomiskan” eller ett managementspråk.
16
Bornemark (2018) lyfter även olika begrepp som brukar vara förekommande i riktlinjer eller policydokument. Bland annat hänvisas det Lappalainen (2018) som studerat begreppen i SKL:s (Sveriges Kommuner och Landsting) generella riktlinjer, exempelvis välbefinnande, medmänsklighet och meningsfullhet. Dessa vackra ord tenderar att bli väldigt vaga och generella när de ska implementeras. Trots att de generella riktlinjerna uttryckligen säger att dessa begrepp måste tolkas olika utifrån varje individs situation, tar de formen av standardiserade mätbara mål i de dokument som direkt reglerar verksamheten, återigen en minimistandard. Exempelvis finns det inom äldreomsorgen olika schablontider som reglerar hur lång tid en dusch ska ta, därmed krymper utrymmet för att utifrån individuell hänsyn tillgodose en dusch. Olika vackra begrepp finns alltså med i policydokument men den reella inverkan de ges möjlighet att ha på verksamheten krymper i och med omvandlingen till mätbara enheter.
3.3 Fjärrstyrning
17
kan det vara nödvändigt att fika med en omsorgstagare för att bygga upp en tillit (ingen ersättning), för att vid ett senare tillfälle kunna genomföra en dusch (ersättning).
Istället för att i kvalitetsutvecklingen utgå från personalens perspektiv på sitt arbete och sätt att förbättra det, utgår NPM utifrån en misstänksamhet, där det gäller att styra, utvärdera och kontrollera de professionella. Därmed blir ett annat uttryck för fjärrstyrningen en typ utav avprofessionalisering. Tilliten till personalen urholkas eftersom fokus ligger på mätning och granskning, det som går att visa utåt och bildar en administration som kräver tid, energi och resurser. Bornemark (2018) hänvisar bland annat till Tillberg (2007) som dokumenterat att enhetschefer ibland skyddar medarbetare från kvalitetsarbetet eftersom det inte har fokus på en utveckling av verksamheten, utan att det snarare tar formen av ett pappersarbete som görs för andra målgrupper än de som är direkt inblandade i verksamheten. Personalen i Tillbergs intervjuer diskuterar sällan kvalitetsarbete i samband med yrkeskunnande och när det dyker upp beskrivs det ett hinder för utvecklandet yrkeskunnandet. Ett annat uttryck för denna misstänksamhet som präglar NPM visavi professionerna är användandet av manualer, rutiner, kontroll och checklistor. Med hjälp av dessa fjärrstyrs personalen ytterligare och gör den utbytbar. Det handlar främst om att se till att hålla ryggen fri istället för att lägga fokus på ett gott arbete, ansvaret förläggs till diverse checklistor och personalen blir en kugge i ett maskineri. Mindre utrymme ges till personalen att agera och tänka fritt i olika situationer, istället gäller det att fjärrstyras utifrån dessa rutiner vilka skapats av någon som inte har någon insyn i den för stunden aktuella situationen (Bornemark, 2018).
4 Metod
I detta metodkapitel redovisas vår intervjumetod, vårt urval, vår datainsamling, litteratur- och materialsökning, analysmetod, etiska överväganden, förförståelse, tillförlitlighet, metoddiskussion och vår arbetsfördelning.
4.1 Kvalitativ intervju
18
använda oss av kvalitativa intervjuer främst på grund av vårt hermeneutiska förhållningssätt och vårt syfte att förstå och redogöra för enhetschefens subjektiva förståelse av sin yrkesroll (Yin, 2011). Brenner (2006) menar att kvalitativa intervjuer syftar till att förstå informanten utifrån dennes egna villkor, samt få en förståelse för hur de skapar mening utifrån sina liv, kognitiva processer och erfarenheter. Dessutom ger den kvalitativa intervjun oss möjligheten att ställa följdfrågor och fördjupa vår förståelse (Yin, 2011). Yin (2011) förklarar att kvalitativa intervjuer innebär att det inte finns något strikt manus utan att forskaren kan ställa öppna frågor till deltagare. På så vis har deltagare större möjlighet att själva reflektera kring det som de själva upplever som viktigt att berätta om. Vi använde oss av ett frågeformulär som stöd, med vilken vi stämde av om vi fått svar som överensstämde med vårt syfte. Vi följde det dock inte kronologiskt utan försökte istället låta ett naturligt samtal fortgå. Bland annat genom att ställa mängder med följdfrågor, vi använde oss således av en kvalitativ intervjumetod med inslag av semi-strukturerad intervju (Yin, 2011).
4.2 Urval
Det finns olika sätt att göra ett urval. Har man för avsikt att genomföra en kvantitativ studie är det av vikt att man har ett representativt urval och tydligt redogör för hur man avgränsar sitt urval. På så vis kan man möjliggöra en statistisk beräkning för att bedöma sambandet mellan studiens resultat och hela populationen (Yin, 2011). Ett sätt att genomföra ett urval i kvalitativ studie är ett bekvämlighetsurval, vilket innebär att urvalet sker utifrån hur lättillgängligt materialet är för forskaren (Bryman, 2016; Giri & Biswas, 2019). Vi valde att utgå ifrån ett tillgänglighetsurval, vilket innebär att man använder sig av det material (i vårt fall intervjudeltagare) som finns att tillgå. Bryman (2018) menar också att ett tillgänglighetsurval inte innefattar samma tidsåtgång, förberedelser och kostnader som ett sannolikhetsurval. Ett sannolikhetsurval eller slumpmässigt urval förutsätter dessutom att studien har som avsikt att få ett representativt resultat, vilket inte är vår avsikt eftersom vi genomförde en kvalitativ studie.
19
möjliggöra ett djupt och fullodande samtal. Intervjuerna spelades med informanternas samtycke in i en mobiltelefon eller dylikt, ljudfilen fördes sedan över till en dator och raderades från mobilen. Därefter transkriberades intervjuerna och samtidigt anonymiserades deltagarna.
4.3 Datainsamling
En av uppsatsförfattarna använde sig av en av sina kontakter från den verksamhetsförlagda utbildningen för att få kontaktuppgifter till enhetschefer inom privat särskilt boende och hemvård i den valda kommunen. Vi hade vi även tillgång till samtliga enhetschefers arbetskontaktuppgifter inom den aktuella kommunens äldreomsorg genom deras interna webbplats. Vi inledde med att dela upp kontakten med enhetscheferna sinsemellan. Inbjudan till intervju skickades via e-mail, informationsbrev och intervjufrågor bifogades. Vi kontaktade alla enhetschefer inom offentligt särskilt boende och 8 av 23 enhetschefer inom den offentliga hemvården. 3 enhetschefer inom den privata hemvården och 3 enhetschefer inom den privata särskilt boende kontaktades. Slutligen deltog 4 enhetschefer inom offentlig hemvård, 2 inom offentlig särskilt boende och 2 inom privata särskilt boende. Allt som allt skickades därmed inbjudan till 38 enhetschefer och vi intervjuade till slut 8 enhetschefer.
Samtliga enhetschefer både inom den privata och offentliga äldreomsorgen valde att genomföra intervjun digitalt (via Microsoft Teams) bland annat beroende på besöksförbudet som rådde på grund av Corona-viruset. Vissa intervjuer spelades in via en funktion på Microsoft teams, när det inte gick (på grund utav att vi inte var “host” i samtalet) spelades det in via telefon. Alla informanter gav samtycke till att spelas in. Vissa intervjuer var längre, men de flesta pågick ungefär en timme, främst beroende på hur utförligt informanterna svarade på olika frågor.
Nedan visas en tabell över våra informanter. De var som sagt 8 till antalet, varav 5 kvinnor och 3 män. Vi anonymiserade våra informanter med hjälp utav kod-namn. Våra informanter hade lite olika utbildningar, socionomutbildning var de vanligaste. Medelåldern hos våra informanter var ca 42 år (41,71875), medianålder var ca 46 år (45,5). Två enhetschefer arbetade inom privat särskilt boende, två inom offentligt särskilt boende och fyra inom offentlig hemvård. Antal år av arbetserfarenhet som enhetschef sträckte sig från 2 år till 18 år.
20 Datum & Tid
(minuter) Kod-namn Ålder & Kön Utbildning Sektor 2020.11.19, 65 min
Ada1 Kvinna Socionom, undersköterska
Offentlig Hemvård 2020.11.20, 90
min
Ben2 Man Sjuksköterska Privat Särskilt boende 2020.11.23, 62
min
Carl3 Man Socialpsykologiexamen , personalorganisation och ledarskap
Offentlig Hemvård
2020.11.24, 80 min
Dina4 Kvinna Socialomsorg, undersköterska
Offentlig Hemvård 2020.11.25, 57
min
Eda5 Kvinna Socionom Offentligt Särskilt boende
2020.11.25, 93 min
Finn6 Man Socionom Offentlig Hemvård
2020.12.01, 61 min
Gina7 Kvinna Sjuksköterska Privat Särskilt boende 2020.12.04, 88
min
Hiba8 Kvinna Offentlig förvaltning, undersköterska
Offentligt Särskilt boende
4.3.1 Litteratur- och materialsökning
Vi bestämde först vår inriktning på uppsatsen. Därefter sökte vi var en för sig litteratur på alla möjliga sätt och på olika sökmotorer. Sökmotorer som användes:
• De tillgängliga databaserna på Linnéuniversitetets bibliotek: Libris, SwePub, Onesearch, Pubquest (Social Services Abstracts).
• Samt: Google Scholar, Riksdagen.se, Socialstyrelsens hemsida. • Stadsbiblioteket Växjö.
• Idéer för littereratur har också hämtats av tidigare forskning i tidigare uppsatser från DIVA.
21
4.4 Analysmetod
Enligt Bryman (2018) tematisk analysmetod är ett av de vanligaste angreppssätten vid kvalitativ metod. Denna analysmetod är dock inte beskriven utifrån någon tydlig teknik och kan därmed göras på olika vis. Ett tema är en kategori som kan identifieras utifrån insamlade data som kopplas till studiens forskningsfokus. Ett tema kan också bygga på koder som identifieras till exempel i utskrifter av transkribering. Vidare menar Bryman (2018) att ett sätt för forskare att välja ut teman av sitt insamlade data genom att uppmärksamma upprepande mönster i utskrifter. Således är repetition det vanligaste kriteriet för att slå fast att ett mönster i data bör betraktas som tema. Bryman (ibid.) understryker att utöver repetition krävs det även att temat är relevant för ens forskningsfokus, därmed bör forskaren presentera hur olika teman identifierades. Efter att vi transkriberat våra intervjuer läste vi igenom dem ett flertal gånger och kunde därigenom tydligt urskilja olika mönster i vår insamlade data. Utifrån dessa mönster samt de intervjufrågor vi använde oss av skapade vi fem olika teman (se kapitel 5). Vi valde en empiristyrd tematisk analysmetod för att kunna redovisa vår data på bästa sätt utan att i allt för stor utsträckning behöva sålla bort den. Bland annat eftersom våra intervjuer innehåller en väldigt bred information. I och med vårt teoretiska val av olika koncept som anammar ett kritiskt perspektiv gentemot NPM ville vi med valet av en empiristyrd tematisk analys försäkra oss om att vår studie inte blev alltför ensidigt kritisk. Om vi istället hade valt en teoristyrd tematisk analys kan man tänka sig att olika data som inte fallit in i våra teoretiska begrepp fallit bort vid kodningen. På så sätt möjliggjorde vi genom en empiristyrd tematisk analys en mer allsidig redovisning av vårt insamlade material där mindre data behövde sållas bort.
4.5 Etiska överväganden
22
individskyddskravet i fyra forskningsetiska principer. Informationskravet, samtyckeskravet, konfidentialitetskravet och nyttjandekravet. Informationskravet innebar i vårt fall att de enhetschefer som deltog i intervjun informerades om forskningens syfte. Samtyckeskravet syftar på att enhetscheferna själva frivilligt fick bestämma om de vill medverka i studien. Enhetschefer informerades via ett informationsbrev (se: Bilagor) om att deras deltagande var frivilligt och att de när som helst kunde avbryta sitt deltagande. Utifrån konfidentialitetskravet tog vi hänsyn och tillförsäkrade att enhetschefers personuppgifter skyddades genom att i transkriberingen anonymisera enhetschefernas namn samt kommunen och/eller företaget de arbetade i. Det sista kravet är nyttjandekravet och respekterades på så vis att våra insamlade informationer från enhetschefernas intervjuer endast används för denna studies ändamål. Vid varje intervjutillfälle frågade vi om muntligt samtycke för att spela in intervjuerna och bad även om ett skriftligt samtycke i form av ett samtyckesformulär (se: Bilagor). Vi erbjöd även deltagarna att läsa transkriberingarna av våra intervjuer för att säkerställa att vi inte förvrängde deras utsaga. Ljudfilerna och transkriberingarna kommer sedermera att förstöras vid examensgodkännande.
4.6 Förförståelse
23
4.7 Tillförlitlighet
Bryman (2018) menar att vissa författare har förslagit alternativa bedömningskriterier för kvalitativa studier, nämligen vederhäftighet eller tillförlitlighet. Istället för reliabilitet och validitet som ofta används vid kvantitativa studier. Tillförlighet bryts ner i fyra delkriterier som ämnar motsvara reliabilitet och validitet inom kvantitativ forskning:
• Trovärdighet: Handlar om hur trolig studiens resultat är och motsvarar intern validitet. • Överförbarhet: Motsvarar extern validitet, det vill säga om resultaten kan tillämpas i
andra kontexter.
• Pålitlighet: Motsvarar reliabilitet, det vill säga om undersökningen kan göras på samma sätt även vid ett annat tillfälle.
• Möjlighet att styrka och konfirmera: Motsvarar objektivitet och innebär att forskaren inte har låtit studien påverkas av personliga åsikter och egna värderingar.
(Bryman, 2018).
24
påverka vår tolkning av exempelvis empiri. Däremot kan det uppfattas som att vår studie är väldigt kritisk gentemot enhetschefers yrkesroll och det sätt på vilken äldreomsorgen organiseras. Detta bör dock härledas till det faktum att vi valt att använda oss av och pröva kritiska teoretiska begrepp i vår analys och inte härledas till våra subjektiva uppfattningar. Det framgår således att vårt teoretiska perspektiv är kritiskt, följaktligen bör det inte komma som någon överraskning att vår analys framstår som kritisk.
4.8 Metoddiskussion
Vi kommer att redogöra vilka fördelar och nackdelar vi har åstadkommit med vår studie samt vad som vi hade kunnat göra annorlunda. Vår val av bekvämlighetsurval och kvalitativ intervju med inslag av semistrukturerad intervju gav oss ett omfattande datamaterial (total tid i minuter: 596/8 = 74,5 minuter i snitt per intervju) och möjliggjorde att vi kunde besvara vårt syfte och våra frågeställningar. Trots de hårda restriktioner som genomfördes på grund av pandemin (covid-19) och ledde till besöksförbud inom äldreomsorgen lyckades vi intervjua 8 enhetschefer i en mellanstor kommun. Främst eftersom vi valde att möjliggöra för digitala intervjuer. Vi upplever att det gick bra att genomföra intervjuerna digitalt. Detta kan möjligtvis bero på att både vi och enhetscheferna hade erfarenhet av att kommunicera på detta vis.
En nackdel med vårt omfattande datamaterial, som följd av vårt val av kvalitativ intervju och vår analysmetod (empiristyrd tematisk analys) var att vi blev tvungna att utelämna två teman som vi identifierat eftersom vi inte hade tillräckligt med utrymme. Därmed uppfattade vi ord-gränsen som väldigt begränsande. Kanske borde vi ha förutsett dessa risker och valt en annan analysmetod och intervjumetod, det var däremot svårt att veta på förhand eftersom det var vår första intervjustudie. Dessutom kan man tycka att det är bättre att ha för mycket datamaterial än för lite.
25
4.9 Arbetsfördelningen
26
5 Resultat och analys
I följande kapitel presenteras studiens resultat och analys utifrån de empiriska material som samlats in genom intervjuerna. Empirin delas upp i olika teman utifrån de mönster som fanns i intervjumaterialet, inom varje tema följer sedan en analys utifrån våra teoretiska begrepp. Citaten har endast förändrats på så vis att vi har ändrat och korrigerat eventuella språkfel som lätt uppstår i talspråk. Om vi skriver: … innebär det en paus eller reflektion i informantens tal. /.../ innebär att citatet är hämtat ur ett längre stycke där vi valt ut det väsentliga och exkluderat upprepningar eller sidospår i stycket.
5.1 Budget och ekonomi
Många av intervjupersonerna beskriver att deras viktigaste uppdrag som enhetschef är ansvaret för budget i verksamheten. Det framkom tydligt i intervjuerna att enhetschefer i äldreomsorgen både inom den offentliga sektorn och inom privat regi menade att de är mycket ekonomiskt styrda och att budgetarbetet har blivit allt svårare. Eftersom ekonomin är grundfundamentet i verksamheten - det är det som avgör hur mycket personal och övriga resurser som finns att tillgå - blir det till stor del det som styr verksamheten. Citat från Ada1:
Ja… jag tycker nog att det har blivit lite svårare med åren utifrån att man är väldigt, det är inget som man vill tillstå egentligen, men man är ju oerhört ekonomiskt styrd, och det är inte så socialtjänstlagen egentligen är tänkt utan där [skratt] ska man ju bortse ifrån det men vi är väldigt styrda ekonomiskt.
27
planerar månad för månad beroende på vilka insatser som omsorgstagarna blir beviljade (hemvård) respektive antalet boende och deras behov (särskilt boende). Vissa poster inom budget är fasta, exempelvis hyra och vissa typer av materiel, men majoriteten av posterna är flytande. Budgetarbetet blir därmed i hög grad en uppskattning för enhetscheferna. Det är något lättare för enhetschefer inom särskilda boenden att göra denna uppskattning eftersom det finns ett maxantal platser de kan utgå ifrån. I intervjuerna med enhetschefer som har arbetat under en längre tid framkom att de tidigare arbetade utifrån fast budget, Dina4 som har lång erfarenhet som enhetschef inom äldreomsorgen berättade att:
/.../Tidigare så hade vi fast budget och då hade vi det att förhålla oss till. På ett sätt är det lättare att ha fast budget för att då vet vi att vi har 20 miljoner det här året som du ska göra allt för, då får jag anställa så mycket eller så lite folk som jag själv anser krävs för att sköta jobbet bra, men nu så kan jag inte göra det, utan får bara det som myndighetshandläggare beslutar om hur många timmar varje omsorgstagare får i beslut varje månad. /.../ Det är mer jobb på det viset att jag vet inte hur mycket pengar jag får i december egentligen, exakt. Så jag måste ha ett antagande, det är ungefär som det här med schemat. Schemat, planeringen och resursfördelningssystemet hänger ihop hela tiden. /.../
Verksamhetscheferna (de har en annan organisationsstruktur än kommunen) för de privata utförarna som vi intervjuat uttrycker att de har en hårdare ekonomisk press jämfört med den offentliga sektorn. De upplever att de har en hårdare uppföljning gällande både bemanning och budget. Gina7 beskriver det på följande sätt:
/…/ jämfört med kommunen så tror jag vi har en otroligt noggrann uppföljning. Vi rapporterar varje vecka liksom olika nyckeltal och följer upp bemanning och så, utifrån vad vi har budgeterat. /.../
28
/…/ men vi hade innan ett avtal som såg lite annorlunda ut innan LOV kom in och det hände precis, alltså när jag började så hade vi ett annat avtal och det var lite, det fanns lite mer tid och utrymme i det avtalet, det kallade man ju ett kvalitetsavtal. Men sen ändrade man till LOV-avtal och då blev det mycket, ja det blev mycket tightare liksom i organisationen /.../
5.1.1 Analys: Budget och ekonomi
Som vi kan se utifrån vårt resultat är budget en av de mest centrala arbetsuppgifterna för enhetscheferna. Det är även ett område som till stor del formar eller styr resterande delar av verksamheten, exempelvis schemaläggning. Vårt resultat överensstämmer i hög grad med vad som har beskrivits i tidigare forskning: att enhetschefernas arbete i hög grad är budget-fokuserat (Antonsson, 2013; Karlsson, 2006; Wolmesjö, 2005).
Utifrån Blombergs (2004) åtta doktriner av NPM kan vi koppla vårt resultat till framförallt tre av doktrinerna i förhållande till budget och ekonomi, nämligen doktrin 1, doktrin 4 och doktrin 7. Exempelvis doktrin nummer 7: Resursfördelningssystem och betalning baserad på prestation, till exempel internprissättning, insatskatalogen. De privata och de offentliga utförarna inom både särskilt boende och hemvård arbetade utifrån resursfördelningssystem. Inom hemvård fanns även en typ av insatskatalog eller en schablon som det kallades av våra informanter. Inom särskilt boende var det en schablon med olika nivåer beroende på omsorgstagarens behov. Sammanfattningsvis kan vi utifrån Blombergs (2004) doktriner säga att organiseringen av äldreomsorgen gällande ekonomi och budget i den kommun vi har studerat i stor utsträckning styrs utifrån NPM.
29
friare sätt med mer möjlighet till långsiktig planering. Istället blir den flytande budgeten och ersättningsystemen ett sätt att kortsiktigt fjärrstyra enhetscheferna, därmed kan vi också tala om en avprofessionalisering. Ekonomin är ett av de mål som politiker formulerat och enligt våra informanter det mål som upplevs som viktigast från förvaltningen, därmed blir det av vikt att få insyn och kontroll i detta arbete. Det är också ett område där det lätt går att få insyn i huruvida en verksamhet är ekonomiskt i balans. Det kan också vara en förklaring till varför så stor vikt läggs vid ekonomin, alltså att det på ett enkelt sätt går att mäta. Även begreppet begreppsimperialism kan ge oss vissa insikter i förhållande till budget/ekonomi. Eftersom budget/ekonomi mål får ett så stort utrymme kan det tolkas som att det tränger undan andra viktiga mål med verksamheten. Den lätthet med vilken ekonomin går att mäta innebär således att det lämpar sig väl för kontroll från utomstående, därmed blir dess inflytande som ett mål i förhållande till andra mål väldigt stort och tränger på så vis undan (koloniserar) och i vissa fall kanske även osynliggör andra viktiga aspekter av verksamheten.
5.2 Administration
Majoriteten av enhetscheferna menade att de ägnar väldigt mycket tid åt administration. Det framkom framförallt i intervjuerna med de offentliga utförarna att det finns väldigt många olika datorprogram för administration som de jobbar med och att arbetet med dessa upplevs som väldigt tidskrävande, Dina4 beskriver det följande sätt:
/.../ vi har mellan 40 - 50 olika program som vi ska in i hela tiden, vissa program är vi inne varje dag och vissa kanske är vi inne i varje vecka och kanske varje månad eller så men det är sjukt mycket /.../
30
Carl3 delade inte denna syn på administration. Istället upplevde han att de siffror som enhetschefer har i uppgift att föra in i olika datorprogram till stor del var till nytta för omsorgstagarna. Carl3 menade att dessa siffror i mångt och mycket är till för att säkerställa att vården och omsorgen lever upp till de mål och krav som formar verksamheten. Dessutom upplevde han att kommunen har arbetat med att minska det han kallade för overhead-kostnader som rör administration längre upp i organisationen för att mer tid ska gå till kärnverksamheten. Samtidigt uttryckte Carl3 att enhetschefer alltid bör reflektera över olika rapporteringskrav och fråga sig huruvida det kommer till nytta:
/.../man får passa sig, man får ju verkligen passa sig så man inte drunknar i massa administrativa sysslor för det får man ju också navigera lite i. Varför sitter jag och tittar på de här siffrorna? Är de till nytta för mig? /.../
Det framkom också i intervjuerna att enhetschefer får stöd av specialiserade personer inom organisationen, exempelvis får de hjälp med HR-lönesystem, registrering av löner, anställningar, ekonomisystem, faktureringssystem för mottagande och utgående fakturor. På följande sätt utrycker Ben2 om detta stöd:
/.../verksamhetschef [enhetschef] inom äldreomsorgen är oftast antingen sjuksköterskor eller socionomer och det är liksom inte givet att man kan förstå en balansräkning eller en kvartalsrapport på ett Excel-dokumentet.
31 5.2.1 Analys: Administration
Vårt resultat visar på att administration (ekonomi/budgetarbete räknar vi som en del av administration) är den typ av arbetsuppgift som enhetscheferna lägger mest tid på. I och med digitaliseringen av majoriteten av det administrativa arbetet upplevs det av flera av våra informanter att det administrativa arbetet ökat, trots att det ofta motiverats som en tidssparande reform. Att enhetschefer inom äldreomsorgen ägnar mycket tid åt administration bekräftas av Antonsson (2013) som menar att enhetschefernas dagliga arbete främst präglas av administrativa arbetsuppgifter. Wolmesjö (2008) betonar också dessa administrativa arbetsuppgifter och som ett resultat av en decentralisering av budget-, personal- och verksamhetsansvar. En ökning av administrativa uppgifter i samband med decentralisering är också kännetecknande för studier av chefer från andra nivåer och sektorer (Berg, Barry & Chandler, 2008; Shanks, 2016; Bergman, 2009).
Flera av Blombergs (2004) åtta doktriner för NPM går även att koppla till vårt resultat under temat administration. Doktrin 1, doktrin 3, doktrin 5, doktrin 6, doktrin 7 och doktrin 8 kan alla kopplas till temat administration. Gemensamt för dessa doktriner är att de på olika sätt skapar ett behov av olika administrativa sysslor, exempelvis rapporteringar av olika nyckeltal, dokumentation av olika insatser och så vidare. På så vis kan stor del av denna administrativa börda vilka enhetschefer har att utföra eller delegera till medarbetare inom verksamheten härledas till NPM.
32
med 40 - 50 olika datorprogram som enhetschefer behöver lära sig att navigera för att tillgodose den insyn som förvaltningen och andra utomstående kräver.
Ett annat sätt att förstå administrationen är att tolka det som en fjärrstyrning av enhetscheferna där deras främsta arbetsuppgift blir att tillgodose olika utomstående aktörer med olika administrativa produkter för att tillgodose deras krav på kontroll och uppföljning. Således blir det mindre tid för enhetscheferna att vara tillgängliga för personalen och utföra praktiska uppgifter som på ett direkt sätt kan kopplas till omsorgstagarna. Vi kan även se hur denna fjärrstyrning kan vara frustrerande för enhetscheferna eftersom utomstående ofta saknar insyn och förståelse för kärnverksamheten. Vilket visar på den digitala pappersvärldens begränsade förmåga att spegla verkligheten och den komplexitet som äldreomsorgen utgör. Samtidigt uttryckte några enhetschefer ett värde i administrationen och framförallt digitaliseringen av den. Utifrån Bornemark (2018) skulle detta kunna tolkas som att den fjärrstyrning som enhetscheferna utsätts för vidarebefordras från dem till medarbetarna. Att den brist på tillit som fjärrstyrningen utgör sprider sig från organisationens ledning, genom enhetscheferna och till sist hamnar på medarbetare. Således en avprofessionalisering i alla nivåer av organisationen i vilken alla yrkesgrupper misstänks och inte ges tillit att utöva ett professionellt omdöme. Vurmandet för det administrativa arbetet skulle också kunna tolkas som en lojalitetsförskjutning uppåt i organisationen, vilket Karlssons (2006) studie av enhetschefer identifierat.
5.3 Mål- och resultatstyrning i äldreomsorgen och att omsätta mål och
riktlinjer
33
/.../ Ibland upplever jag att de mätningar vi utför; att man inte alltid får återkoppling till hur de... utan man bara gör de här mätningarna, rapportera in det, så är det kanske inte alltid man får en återkoppling på det /.../
Det framkom också i intervjuerna att vissa delar av målstyrningen och olika riktlinjer är svåra att implementera i verkligheten. Eda5 utrycker på följande sätt:
Helt ärligt så känner jag ibland att de är helt meningslöst för att vissa grejer blir väldigt hajpade uppifrån som sen ska göras och sen lägger man dem i byrålådan, och sen ett år senare så kanske det är någon som har kommit ihåg att de har sagt det och då ska man ta upp den igen för att visa vad man har gjort. Och sen används det aldrig i praktiken överhuvudtaget, utan det har bara tagit massa extra tid från verksamheten till statistik eller för att det ska se bra ut /.../
Som vi nämnt tidigare så upplevde Eda5 att dessa mätningar ofta inte följs upp, dessutom uttrycks en frustration över den tid som det tar att genomföra dessa mätningar. Eda5 nämnde även att mätningarna är så uppdelade och utspridda under ett år som ett problem. Dels eftersom enheterna kan anpassa sin verksamhet till den tid då mätningen genomförs och därmed inte speglar verksamheten på ett bra sätt. Samt att det innebär en väldigt stor arbetsbörda med flera olika mätningar utspridda under året. Istället tyckte Eda5 att mätningarna borde sammanställas till en eller några stycken som sedan på ett tydligt sätt kan följas upp under året. I intervjun med Finn6 framkom ett liknande resonemang kring de mål som satts av Inspektionen för vård och omsorg (IVO) rörande genomförandeplaner. Som mäts en månad per år och därmed kan man se till att genomförandeplaner skrivs innan mätningen sker. Finn6 nämnde även att det finns ett antal nationella register där man ska registrera olika saker, exempelvis demensregister och palliativa register. Dina4 uttrycker sin frustration över olika typer av måluppföljning på följande sätt:
34
Här ovan talar Dina4 om kvalitetsråd som är ett ganska nytt sätt att arbete med målen. Dessa kvalitetsråd bestod av ett antal personal på enheten samt enhetschefen. De hade i uppgift att uttrycka några områden där de upplevde att de kunde höja kvalitén, denna process skulle således bestå i minst åtta möten per år där det pekas ut ett antal mål som man ska fokusera på. Personal som deltog hade sedan i uppgift att sprida det vidare till resterande personal. Ett problem som uttrycktes i och med detta initiativ var att det innebar en ny administrativ apparat, bland annat skulle det skrivas ut olika papper som skulle fyllas i och utveckla sätt att mäta de mål som identifierats som viktiga vid dessa kvalitetsråd. Ett annat problem som uttrycktes var som sagt att det tog tid från omsorgstagarna.
Flera enhetschefer upplever att målen är för många och att vissa av målen kan vara verklighetsfrånvända. Exempelvis finns miljömål som mäts genom CO2-halter och sopsortering. Vissa hemtjänster har längre avstånd och använder då bilar, vilka utgör en stor del av CO2-halterna, därmed förespråkar kommunen el-bilar. Problemet blir då exempelvis att vissa hemtjänster har långa avstånd som el-bilar inte klarar av. Finn6 berättade om ett boende där personalen satt och sorterade soporna men sedan slängdes allt i samma container eftersom det inte fanns olika containrar att slänga i. Finn6 diskuterar även antalet mål samt hur han försökt att påverka kommunpolitikerna och i viss mån lyckats med att få ner antalet mål:
/.../när jag började i omsorgsförvaltningen så hade politikerna något på 60 olika mål som… som hemtjänsterna skulle uppnå och ni vet ju själv … 60 mål då blir inga gjorda. Det blir mer hackat än malet, det blir ingenting. Så nu har de 12 kvar och de måste man ju då följa upp /.../
Ben2 diskuterade bland annat arbetet med olika rutiner som han upplevde kunde bli väldigt strikt, att det blir striktare för varje avvikelse och att det ibland leder till att resurser inte användes på ett effektivt sätt. Omsorgstagaren dog som en följd av huvudskada vid fall och därmed infördes en rutin i hela företaget att sjuksköterskan ska tillkallas vid alla huvudskador oavsett övriga omständigheter. Ben2 utrycker det på följande sätt:
35
det 3 000 - 4 000 kr, pengar som skulle kunna läggas undan någonstans som faktiskt skapar merarbete. Så att jag köper liksom både sidor där, men på något sätt så blir det liksom, allting blir bara tuffare för varje händelse. /.../
Det framkom också i intervjuerna att enhetschefer hade ett visst utrymme att välja hur olika mål och resultat ska verkställas. Flera enhetschefer uppgav en ganska positiv inställning till mål- och resultatstyrningen och menade att det gav en tydlig riktning både för de själva och medarbetarna. Ada1 upplevde att det fanns ett visst utrymme i hur målen ska verkställas. Samtidigt nämner hon att detta utrymme även kringskärs av olika lagar, hon uttrycker det på följande sätt:
/…/ vi är ju en lagstyrd verksamhet och det handlar ju om att vi är ju inte lagstyrda bara utifrån socialtjänstlagen utan det finns ju en hälso- och sjukvårdslag, det finns semesterlagar, arbetstidslagar, det finns jättemånga lagar som vi måste förhålla oss till för att få till en bra verksamhetsstyrning. Så att man är styrd, väldigt styrd, men samtidigt så finns det utrymme, det tycker jag ändå att det finns /.../
Det framkom i intervjuerna att det finns olika bild av hur LOV fungerar i verkligheten. Inom den privata regin, samt av vissa inom offentlig sektor beskrivs LOV som en möjlighet för omsorgstagare att kunna välja utförare och bestämma bo där de vill. Lagen upplevs även som en positiv konkurrens, att det så att säga tvingar utförarna att utveckla verksamheten. Ben2 utrycker det på följande sätt:
/.../den tvingar mig att prestera bättre än andra, det finns ett incitament och verksamhetens existensberättigande bygger på kvalité, omsorg och omtanke /.../
36
av denna lag innebär en ökad kostnad för kommunen. Främst eftersom den ger upphov till mer administration. Finn6 diskuterar LOV på följande sätt:
/.../ För att du måste ha reklam, på myndighetsavdelningarna måste du ha folk som beslutar om detta, du måste ha uppföljningar och så vidare. Så jag slår vad om att i (anonymiserat) kommun kostar det nog mellan 5 - 10 miljoner att bara ha LOV i kommunen. Utan att omsorgstagaren kommer tillgodo då av det hela… /.../
5.3.1 Analys: Mål- och resultatstyrning i äldreomsorgen och att omsätta mål och riktlinjer
I likhet med regeringens direktiv som tillsatte tillitsdelegationen kan vi utifrån vårt resultat se att äldreomsorgen i den kommun denna studie har undersökts i hög grad styrs utifrån mål- och resultatstyrning, samt uppföljning bland annat genom det våra informanter kallade olika mätningar. Vi kan också se att denna styrning ofta upplevdes som administrativt belastande bland våra informanter. Ett uppdrag för tillitsdelegationen var just att verka för en mer tillitsstyrd och mindre administrativt belastande styrning inom välfärden (Dir. 2016:51). Vårt resultat indikerar utifrån Blombergs (2004) doktriner att NPM tar sig uttryck genom mål- och resultatstyrningen inom äldreomsorgen i den kommun denna studie har undersökt. Framförallt doktrin 1, doktrin 4 och doktrin 6. Dessa doktriner går att se som en förklaring till behovet av olika mätningar som våra informanter redogjort för.
Även Blombergs (2004) doktrin 2: Entreprenader, köp- och säljmodeller, blir aktuellt som ett uttryck för NPM i och med införandet av LOV i den kommun vi undersökt. Våra informanters olika inställning till LOV speglar också Hartmans (2011) redogörelse av för- och nackdelar som med konkurrensutsättning. De informanter som är positiva till LOV (främst enhetschefer inom privat sektor men även någon inom offentlig sektor) lyfter fördelarna med konkurrensutsättning. Medan de som är negativt inställda (endast enhetschefer inom offentlig sektor) lyfter de nackdelar som Hartman (2011) för fram (se kapitel: 2.1.2: LOV).
37
inställning till det begränsade handlingsutrymmet som en lojalitetsförskjutning uppåt i organisationen. Enhetschefernas handlingsfrihet - möjligheten att implementera beslut och agera inom de formella ramarna – verkar i likhet med Karlssons (ibid.) studie vara mindre begränsat, eftersom flera enhetschefer uppgav att de hade viss möjlighet att välja hur dessa mål skulle implementeras.
Bornemarks (2018) begrepp kan användas för att förstå flera delar inom temat mål- och resultatstyrning. Den frustration som utryckt av flera enhetschefer i förhållande till olika mätningar, skulle kunna förstås som en frustration gentemot förpappringen av deras yrkesroll. Att deras yrkesroll genomgår en förpappring eftersom den formas utefter dessa mätningar som tar tid att genomföra och följer på varandra över hela året. Dessa mätningar utgör huvuddelen av den uppföljning och kontroll som mål- och resultatstyrningen innebär, således även en typ av fjärrstyrning. De mål som mätningarna ämnar mäta kan komma från olika förvaltningar och från olika nivåer, exempelvis miljömål från miljö och hälsoskyddsnämnden, eller nationella mål om genomförande planer från statlig/nationell nivå (IVO). Således fjärrstyrs verksamheten utifrån många olika aktörer ifrån olika områden. Därmed kan man anta att det råder olika förståelse om vilka förutsättningar och omständigheter som äldreomsorgen verkar i, detta kan vara en av förklaringarna till att flera enhetschefer upplevde att vissa mål är verklighetsfrånvända. I och med mål- och resultatstyrningen ökar som sagt behovet av kontroll och uppföljning, vilket kan ses som en förklaring till det höga antalet mål, att olika utomstående aktörer från alla möjliga områden vill se till att deras mål ingår och följs upp. Finn6 nämnde bland annat att han försökt påverka politiker till att reducera antalet mål. Målen har också reducerats till 12 mål, detta kan kopplas till tillitsdelegationens insikter för ett tillitsfullt styrande: att begränsa antalet mål och återrapporteringen av dessa, samt att verka för en tillitsfull dialog mellan tjänstemän och politiska beslutsfattare (SOU 2018:38).
