Historiska och kulturella faktorer
Historiskt sett har Ryssland alltid varit intressant för väst. Ryssland är en till ytan stor statsbildning som ända sedan tsartiden haft en oberäknelig utveckling. Under den kommunistiska tiden upplevdes Sovjetunionen av väst framförallt som ett militärt hot. Samtidigt betraktades den kommunistiska regimen som något stabilt och förutsägbart.
Man kan likna Rysslands kommunistiska period vid en knuten hand, sammanhållen och innestängd dels av regimen men även av en mentalitet som förlamade och hindrade nya tankar och idéer. Landets hegemonistiska idéer, imperialistiska tankar och militära styrka upplevdes av väst som ett konkret hot.
Numera kan man se att det militära hotet kanske inte var så stort som man då trodde, eftersom den kommunistiska regimen mest var upptagen med att bibehålla och försvara den kommunistiska tron. Den knutna handen var mera ett sätt för de sovjetiska ledarna att innesluta och skydda den ryska befolkningen från västideér än att vara hotfullt mot omvärlden.
Efter murens fall år 1989 när den ryske presidenten Gorbatjov lanserade de nya politiska begreppen glasnost (yttrandefrihet och öppenhet) och perestrojkan (omvandling) öppnades den knutna handen och Ryssland stod inför ett nytt politiskt vägval. En ny fas i landets historia började. Då muren föll minskade det militära hotet mot västländerna. Nu uppstod istället ett annat slags oro i väst. När Ryssland började skriva ett nytt kapitel i sin historia och införde en ny politik, blev landet mer oförutsägbart än tidigare.
Det blev alltså inte så att det nya mera öppna Ryssland lugnade västländerna. I själva verket innebar det bara att oron tog sig nya uttryck. Om man tidigare var rädd för det militära hotet så är man nu orolig för det okända och oförutsebara Ryssland. Man är inte säker på vilken väg Ryssland kommer att välja. Kommer landet att öppna sig mot väst och ta till sig den västerländska demokratin eller kommer man att gå sin egen väg?
I ett land som Ryssland, som under den sovjetiska perioden styrdes av ett suveränt parti med en färdig ideologi och en förutbestämd utveckling, var det inte makthavarna som påverkade och utvecklade ideologin utan snarare ideologin som påverkade makthavarna. Dessa i sin tur formade den sovjetiska allmänheten till att inte ifrågasätta regimen och vara nöjda med den
rådande ordningen. Även de sovjetiska institutionerna och regelverken var anpassade till att upprätthålla systemet och få medborgarna att se fördelar med det kommunistiska styret. Den kommunistiska regimen arbetade medvetet under 1900-talet med att omvandla landets politiska kultur. I motsatts till demokratierna i väst försökte den sovjetiska regimen förändra medborgarnas sätt att tänka och bete sig. Landets ledare strävade efter att öka folkets deltagande i den kommunistiska politiken. Det finns en historisk tradition i det gamla Ryssland att passivt accepterade sina auktoriteter.
Ett av de största problemen med den politiska utvecklingen i dagens Ryssland är att de makthavare som under lång tid verkställde ideologin i Sovjet, som formade institutioner och stiftade lagar, oftast är samma individer som har fortsatt på sina arbetsplatser i det nya demokratiska Ryssland. Anledningen till detta är att övergången från enpartistaten Sovjet till det demokratiska Ryssland var snabb och oförberedd. Därför har det blivit så att gårdagens styrande kommunister nu är landets nya demokratiska ledare. Detta leder till problem för demokratins utveckling eftersom det inte är institutioner och regelverk som fattar beslut, utan människor av kött och blod. De ramar som makthavarna arbetar inom är ofta mindre viktiga än de faktorer som styr dessa människors handlande.
Decentraliseringsprocessen
Decentralisering och lokalstyre är en förutsättning för medborgarnas makt i staten. Den reform för lokalstyre som påbörjades 2003 anses vara dåvarande president Putins största projekt. Reformen var nödvändig eftersom det gamla systemet för lokalstyre var otillräckligt. Orsaken går att finna i den sovjetiska strukturen där det inte fanns några tydliga gränser mellan var statens makt slutar och lokalstyrets börjar. Framförallt är det lag 131 som är viktig i detta sammanhang. Syftet med lagen är att tydliggöra befogenheterna hos den statliga makten, federationsmedlemmarna i den ryska federationen och de lokala enheterna.
Lagen fastställer också de territoriella grunderna för lokalstyret, vilken har sin bas i begreppet poselenie. Med poselenie menas en mindre enhet där människor har en historisk värdegrund och någon form av gemenskap. Det kan t.ex. vara ett område som domineras av före detta kolchoser eller kanske ett geografiskt område med fabriker. Tanken med denna territoriella uppdelning är att de olika enheterna ska kunna utveckla sina lokala förutsättningar och lösa sina lokala frågor och problem med hjälp av lokalstyre. En uppdelning i sådana mindre enheter ger förutsättningar till att utveckla ett verkligt lokalt styre. Det undersökta distriktet
Kandalaksha är ett exempel på den ryska decentraliseringsmodellen. Distriktet är uppdelat i fyra poselenie, två är stadsenheter och två landsbygdsenheter. Maktutövningen i det nya Ryssland är uppdelat i olika nivåer. Undersökningen av Kandalaksha visar att det inte är så lätt att leva upp till de högt ställda förväntningarna om en decentraliserad maktutövning. Till detta finns flera orsaker. De personer som har en hög befattning i det nya Ryssland har uppfostrats i det sovjetiska systemet och de flesta av dem var medlemmar i det kommunistiska partiet. Detta system har format människornas mentalitet och värderingar. Det kan vara lätt att förändra ”förpackningen” men substansen i ”innehållet” kan vara svårt att ändra. De intervjuade personerna i undersökningen poängterade att de numera inte tillhör något parti. Många av dagens politiker på den lokala nivån uppger att de inte längre tillhör något politiskt parti. Kanske är det så att efter att ha varit trogna ett politiskt system som kollapsade så är det nu i den nya situationen smidigare och bekvämare att vara partilös än att identifiera sig med ett nytt parti.
Det historiska arvet
Den historiska mentaliteten, både hos medborgarna och makthavarna, är svår att bryta. Efter 70 år av centralism har medborgarna i Ryssland stor respekt för såväl maktens utövande som maktens auktoriteter. Valet av borgmästaren i Kandalaksha distrikt är ett exempel på detta. Eftersom medborgarna i Ryssland är vana att lyssna på människor med auktoritet och eftersom borgmästaren redan tidigare var en känd person i kommunen, blev hon vald. Hon tillhör inget politiskt parti och har heller inte något direkt politiskt program utan blev vald eftersom hon redan hade en chefsställning i området. Enligt Robert Dahls teorier är detta ett exempel på inflytande utan att använda sanktioner eller makt. De resurser som står till förfogande både vad gäller makt och inflytande är viktiga för att förstå utvecklingen (Larsson 1997, s. 20).
Man kan av intervjumaterialet förstå att anledningen till att medborgarna föredrar att välja utifrån kandidaternas personliga preferenser snarare än deras politiska program, är en följd av många decenniers hierarkiskt styrande. Medborgarna har helt enkelt av tradition uppfattningen att den som redan har en chefsbefattning även är den som är bäst lämpad att ha en politiskt beslutsfattande roll.
Här kan man se en tydlig skillnad mellan västländerna och Ryssland och mellan de båda undersökta kommunerna Halmstad och Kandalaksha. Den lokala demokratin har i väst fått
utvecklas långsamt och under lång tid. Den har därför fått ordentligt ”fäste” i medborgarnas sinne. I Ryssland har demokratiseringsprocessen och decentraliseringen gått snabbt. Den har inte blivit etablerad på samma sätt som i väst. Det framgår med tydlighet att såväl medborgarna som makthavarna har svårt att till fullo släppa det gamla sovjetiska sättet att såväl styras som styra. Medborgarna har svårt att förstå att maktbefogenheterna numera är fördelade på ett helt annat sätt än tidigare. Även om makten har decentraliserats ner till den lokala nivån och finns nära till hands, vänder de flesta medborgarna sig till distriktets ordförande i olika frågor som hon egentligen inte längre har ansvaret för. ”Vi valde henne”, så tänker många som vill ha förbättringar i någon fråga.
Makthavarna på den lokala nivån, som i de flesta fall även var makthavare i det gamla systemet, förstår inte helt det nya och decentraliserade sättet att styra. Det uppstår lätt nya hierarkier mellan de olika lokala enheterna. Dessutom är det så att i de två mindre landsbygdsenheterna är ordförande i fullmäktige och borgmästaren samma person. Detta bromsar den pågående demokratiseringen och decentraliseringen i Ryssland.
Centralism eller decentralisering
Ett syfte med den ryska demokratiseringsprocessen var att de olika lokala enheterna skulle arbeta självständigt inom de ramar som staten ger genom sin konstitution. Distriktet Kandalaksha skulle inte ha en överordnad roll i förhållande till stads- och landsbygdsdistrikten. Vid en jämförelse med svenska förhållanden har t.ex. inte landstinget Halland en överordnad funktion i förhållande till Halmstads kommun. Istället har man olika områden som man arbetar inom. Samma slags uppdelning av ansvarsområdena finns även i det ryska systemet. I undersökningen av Kandalaksha visar det sig emellertid att det i praktiken är så att distriktsnivån spelar en överordnad roll i förhållande till de mindre enheterna. Förklaringen till detta finns i landets historia och i de kulturella fenomenen. Makten har alltid varit centralistisk och auktoritär. Det ryska intervjumaterialet visar att borgmästaren i Kandalaksha uppfattar sin roll som överordnad till de mindre enheterna i området. Även fullmäktigeledamöterna i distriktet uttrycker samma uppfattning.
Även på länsnivån tycks Oblast Murmansk, som man kan se som statens förlängda arm, ha anammat den ”nya” hierarkin. Murmansk vänder sig numera till distriktet med frågor och upplysningar som egentligen berör den lokala nivån. Därmed tenderar man att förstärka den
hierarkiska maktstruktur som reformerna var avsedd att bryta. Risken med denna utveckling är att den vitalisering av det lokala styret som man ville uppnå saktas ner eller avbryts.
Trots att demokratiseringsprocesserna i Ryssland har till syfte att likställa de olika enheterna på den lokala nivån på så sätt att de inte överlappar varandra eller hamnar i en hierarkisk ordning, visar undersökningen att distriktet alltmer fungerar som en överordnad enhet till landsbygdsenheterna. Utvecklingen visar på en tendens till att en ny vertikal maktordning etablerar sig.
Idag fungerar Ryssland som en federation och har en konstitution som bekräftar detta. Det federala systemet förutsätter demokratisering och decentralisering, att de federala enheterna har en egen makt som är särskild från centralmakten. Undersökningen visar att det finns tendenser både mot ökad decentralisering och vissa tecken på ökad centralisering. Att makten idag jämfört med sovjettiden faktiskt är decentraliserad råder det ingen tvekan om. Den lokala nivån har demokratiserats och de enskilda medborgarna har mer inflytande. Processen pågår och har uppenbarligen haft effekt på så sätt att medborgarna numera inte har så långt till beslutsfattarna. Samtidigt är det så att det finns tecken som pekar mot ökad centralmakt. Den statliga makten ökar hos de federala medlemmarna, inte minst genom att de är beroende av statliga subventioner och ekonomiskt stöd. Intervjumaterialet ger flera exempel på sådant som den lokala, kommunala nivån tidigare hade ansvaret för och som nu i allt högre grad förflyttas till länsnivån eller till statlig nivå.
Utvecklingen visar att staten i allt högre grad tar tillbaka ansvaret och finansieringen för det sociala området. Undantaget är hälsovård och skola som ligger kvar på distriktsnivån. Visserligen har staten naturligtvis större möjligheter att finansiera det sociala området men det är då lätt att man tappar bort vissa verksamheter. Av intervjumaterialet framgår att t.ex. olika trivselaktiviteter för handikappade och andra mindre bemedlade, som man tidigare bedrev på lokal nivå, nu har minskat eller upphört i takt med att staten har tagit över finansieringen. Möjligen kommer utvecklingen på sikt att resultera i en situation där man hittar en naturlig och effektiv balans mellan vad som ska ligga på den lokala nivån och vad som bäst hanteras på mera övergripande nivåer.
Positiv och negativ förändring
Den tydligaste skillnaden mellan de båda undersökta kommunerna Halmstad och Kandalaksha rör de roller som politiker och tjänstemän har. Enligt vår västerländska
uppfattning är det kommunfullmäktige som beslutar och tjänstemännen som genomför. Undersökningen visar att det inte fungerar på samma sätt i de ryska kommunerna. I Kandalaksha har tjänstemännen minst lika stor makt som politikerna, ibland faktiskt större. Det är inte så att tjänstemännen kan ta självständiga beslut men det har utvecklats en rutin som innebär att tjänstemännen bestämmer och politikerna godkänner.
Även när det gäller uppföljning och revision har tjänstemännen stor makt. Det handlar snarare om att man efter ett projekts genomförande redogör för politikerna vad man gjort än om verklig revision. Det tycks mest handla om att politikerna ”bockar av” vad tjänstemännen redan har uträttat. Uppföljningen tycks mest bestå av medborgarnas reaktioner.
Undersökningen av Kandalaksha visar att det finns två faktorer som kan skapa problem för den decentraliserade makten på den lokala nivån. Den första är att det inte finns några tydliga alternativ för medborgarna inom den politiska sfären. Det andra problemet är att politikerna till stor del väljs från samma samhällsklass, de är nästan uteslutande chefer, direktörer eller makthavare från sovjettiden.
Att det inte finns några verkliga alternativ för medborgarna visas av att det i praktiken inte existerar någon politisk opposition på den lokala nivån. Detta är ett resultat av att de flesta ledamöterna i fullmäktige inte har någon partitillhörighet. Både på distriktsnivå och på den lokala nivån är det absolut dominerande att fullmäktigeledamöterna är personvalda utan något partiprogram. Däremot kan man utgå ifrån att majoriteten i fullmäktige har en gemensam värdegrund som vilar på att de tillhör ett befolkningsskikt som av tradition är makthavare på en eller annan nivå. Risken är därför stor att man på den lokala nivån får en ny maktelit som består av gamla tjänstemän eller politiker från den kommunistiska tiden samt chefer från det privata näringslivet. Därmed blir också det praktiska resultatet att man i stort sett tycker likadant. De intervjuade fullmäktigledamöterna tycks inte alls förstå problemet med en sådan utveckling utan uttrycker istället uppfattningen att demokratin i dagens Ryssland fungerar fullt ut.
Att makthavarna på den lokala nivån i stort sett kommer från samma befolkningsskikt måste ses som en negativ utveckling. Detta både vad gäller decentraliseringens syfte och den allmänna demokratiutvecklingen. Politiska spänningar och olika tydliga alternativ behövs för att ett samhälle ska utvecklas.
Det positiva som har hänt efter reformerna är att medborgarna nu är mera aktiva än tidigare. Ett ofrånkomligt resultat av att man decentraliserar makt och därmed minskar det fysiska avståndet mellan makthavare och medborgare, blir att dialogen dem emellan ökar. Det blir
både lättare och naturligare för medborgarna att kontakta kommunens ledande företrädare när de finns i den fysiska närheten.
Också de politiska företrädarna och tjänstemännen i kommunen har ökad sin dialog med medborgarna. Så t.ex. har distriktets borgmästare tagit initiativ till ett koordineringsråd och ett radiosänt frågeprogram där allmänheten kan ställa frågor och komma med förslag. Dessa initiativ har förmodligen tillkommit som ett indirekt resultat av de pågående demokratiseringsprocesserna. När makthavarna befinner sig närmare medborgarna ökar tillgängligheten och det blir lättare för de politiska företrädarna att uppfatta befolkningens behov.
Vad gäller den ekonomiska självständigheten på den lokala nivån har demokratiseringsprocesserna resulterat i att även landsbygdsenheterna, poselenie, nu har en egen budget att hantera. Det innebär att man nu kan ta hänsyn till de olika lokala förutsättningarna som råder och anpassa utgifterna efter behoven. Detta har en positiv effekt på demokratiutvecklingen.
Skillnader och likheter
I Halmstad liksom i övriga Sverige är vi vana vid det kommunala systemet. Kommuner runt om i landet är organiserade på samma sätt. Oavsett vilken kommun vi bor i använder vi kommunala tjänster hela livet, allt från barnomsorg till skola och äldrevård. Detta är naturligt för oss, något vi vant oss vid. Vi känner till vad en kommun har för befogenheter och vet vart vi ska vända oss i olika frågor. Det finns en fast struktur i hur en kommun är uppbyggt och hur den fungerar. Kommunernas historiska rötter ligger fast förankrade långt tillbaka i tiden. En kommun är helt enkelt en del av vår vardag och inget vi funderar närmare över. Vi är också vana vid att välja våra kommunala representanter samt att kunna kräva ansvar av dem. Typiskt för våra kommuner är också att det finns ett tydligt partisystem med profilerande frågor som gör det lättare för oss medborgare att känna samhörighet med ett parti och göra våra val utifrån dessa premisser.
I Ryssland finns en komplicerad maktindelning som fortfarande är ny och under utveckling. Den lägsta nivån är de lokala distrikten. Efter att under en lång tid ha styrts av ett centralistiskt enpartisystem, är det inte konstigt att såväl makthavare som medborgare känner sig förvirrade och osäkra på vad som egentligen gäller.
Kandalaksha distrikt i Ryssland är i förhållande till Halmstad en nybildad enhet. Där och i andra ryska distrikt implementeras just nu en decentraliseringsreform. De lokala makthavarna förstår den strukturella uppdelningen men har svårt att hitta sina roller och befogenheter. Liksom i Halmstad väljer medborgarna i Kandalaksha sina lokala representanter men här finns en stor skillnad. I de allmänna valen väljer man i Ryssland i stort sett endast personer med chefsposition eller annan anknytning till makt och framgång. De ryska förtroendevalda representerar sällan något etablerat politiskt parti med ett program och profilerade frågor. Det finns också den skillnaden att det i Kandalaksha inte finns någon politisk opposition i vår mening. Detta innebär att det är svårt för medborgarna att se tydlighet i det lokala styret och utkräva ansvar eftersom det inte finns något alternativ att rösta på vid nästa val.
En demokrati i sin linda
Det finns en strävan i Ryssland att utveckla demokratin. Detta kräver att landet omformar maktstrukturen och skapar ett stabilt lokalt styrelsesätt. Detta försöker man åstadkomma genom att dela landet i mindre enheter och ger dessa ganska långtgående befogenheter. Demokratiseringsprocessen är viktig eftersom man i de mindre enheterna har bättre överblick och på ett annat sätt än tidigare kan ta hänsyn till de lokala förutsättningarna. Utifrån den lokala kännedomen är det lättare att planera tillväxten i området och på sikt bära sina egna kostnader. I de mindre territoriella enheterna är det också lättare att utkräva ansvar från beslutsfattarna. Detta var syftet med reformerna.
I verkligheten har det visat sig att det finns flera faktorer som bromsar utvecklingen. För det första finns ett tungt historiskt arv bestående av långvarig centralistisk politisk tradition som präglar såväl medborgare som makthavare och skapat en nationell mentalitet, dvs. ett kulturellt fenomen som präglar demokratiprocessen. Ryssarna är vana vid att lyssna till auktoriteter. Man ifrågasätter inte gärna människor med makt. Detta förhållningssätt ses som något fullständigt normalt. Eller som före detta presidenten Vladimir Putin uttryckte på nyårsafton 1999; ”En stark stat är ingen anomali för ryssen, det är ingenting att kämpa mot.
Tvärtom är det källan till och garanten för ordning, den viktigaste kraften bakom alla förändringar”(Ericson 2008, s. 10).
Eftersom medborgarna accepterar sina auktoriteter stärks deras makt och inflytande. Detta förhållningssätt är svårt att förändra på bara några decennier. Det ser man tydligt i det undersökta distriktet Kandalaksha. Medborgarna har en mycket stark tilltro till de
förtroendevalda, särskilt till borgmästaren. Borgmästaren har visserligen lång erfarenhet och mycket kunskap genom mångårigt engagemang och har nått till sin position med hjälp av hårt arbete, men det finns ändå en förstelnad attityd till såväl makten som maktens utövning. Det