Statsvetenskap 61 – 90 hp VT 2008
Handledare: Hans Bengtsson
CENTRALISM ELLER DEMOKRATISERING?
Med fördjupning av demokratiprocessen på lokal nivå i en rysk kommun.
ABSTRACT
Titel: Centralism eller demokratisering? Handledare: Hans Bengtsson
Institution: Sektionen för Hälsa och Samhälle Typ av arbete: C-uppsats
Antal sidor: 46
Sammanfattning: De flesta svenskar känner till hur en svensk kommun är uppbyggd och hur
den fungerar. Man vet att en kommun styrs av lokala politiker som bildar någon form av styrande majoritet. Man vet också att kommunens ansvarsområden är uppdelade i olika nämnder och att det sedan är tjänstemän och administratörer som genomför besluten.
Efter det att besluten är implementerade sker en uppföljning, en revision, som bland annat består av att oppositionspolitiker granskar utfallet av den förda politiken. Med denna ordning tystnar aldrig diskussionen. Det finns alltid en opposition som kritiserar och ifrågasätter. Därmed hålls demokratin levande och vital, åtminstone så som det i teorin skall fungera.
Vad väldigt få svenskar känner till är hur en motsvarande rysk kommun fungerar. Har det ”nygamla” Ryssland, som för bara några decennier sedan var en diktatur, lyckas med att förvandla sjuttio år av centralism och hierarki till en fungerande demokrati på den lokala nivån? Det är den frågan som denna uppsats ska undersöka. Resultatet av undersökningen visar att en rysk kommun skiljer sig markant från en svensk, samt att Rysslands historiska traditioner och mentalitet försvårar demokratiprocessens utveckling.
INNEHÅLLSFÖRTECKNING
1. Inledning ... 4 1.1 Problemformulering ...5 1.2 Syfte och frågeställning ...6 1.3 Avgränsningar ...7 1.4 Begreppsdefinitioner ...8 1.4.1 Kommundefinition ...8 1.4.2 Definition av lokalstyre... 10 2. Teori, metod och material ... 11 2.1 Teoretisk referensram ... 11 2.2 Undersökningsfaktorer ... 13 2.3 Metod ... 14 2.3.1 Komparativ metod och fallstudie...15 2.3.2 Intervjumetoden ...16 2.3 Material ... 17 3. Bakgrund ... 18 3.1 Historisk återblick ... 18 3.1.1 Rysk historisk återblick – så började allt... 18Det nya Ryssland... 20
1. Inledning
Under den kommunistiska eran i Sovjetunionen utgick all makt från partiet. Alla beslut togs centralt och verkställdes av de lokala maktstrukturerna. Maktutövningen var vertikal och delegerades inte till de underliggande nivåerna. Det kommunistiska partiet hade som målsättning att samla och behålla statens alla styrande och administrativa funktioner. Staten var en verkställande struktur som lydde under partiet. Denna utveckling ledde till en modell som alltmer liknade diktatur.
Sedan Sovjetunionens sönderfall har det gått nästan två decennier. I väst har man sedan dess mest intresserat sig för den centrala maktens utveckling i det nya Ryssland. Man önskar en demokratisk utveckling i Ryssland men man tycks föreställa sig att det är presidenten i landet som med sin makt ska beordra denna utveckling. Vi förväntar oss att demokratin kommer att ordnas uppifrån men har lite kunskap och insikt om hur demokratin utvecklats på den lokala kommunala nivån. Hur den nya politiska strukturen i Ryssland har påverkat kommunerna ute i landet är ganska så okänt.
För att kunna styra och leda ett land på ett effektivt och samtidigt demokratiskt sätt, måste man använda alla möjligheter, metoder och resurser för att nå de uppsatta målen. Då är det viktigt att man skapar ett samhälle där även de lokala nivåerna är kapabla att ta ansvar. Det räcker inte med att reformera och demokratisera den centrala maktutövningen, man måste även förändra samhällets strukturer och medborgarnas sätt att tänka och resonera. En grundläggande förutsättning är att den statliga centralmakten decentraliseras och att makt fördelas till de lokala nivåerna, där man har förutsättningar att finna lösningar på lokala problem. Hela samhället måste demokratiseras vilket innebär att man ger grundläggande politiska fri- och rättigheter åt medborgarna. Man måste dessutom tillåta privat ägande, inte endast av egendom utan även av åsikter och politiska uppfattningar.
För att nå dessa mål måste man börja med att ta ifrån staten dess totalitära makt och ge makt åt de lokala nivåerna. Därför är det av stor vikt att demokratiutvecklingen på den lokala nivån sker på ett bra sätt.
beslutsfattande nivå har egen kompetens, handlingsfrihet, befogenheter och åtagande så att man inte behöver hämta kompetens av någon överliggande nivå. På så sätt blir man inte helt beroende av den centrala makten utan kan anpassa politiken efter de lokala förutsättningarna. En fungerande decentralisering närmar på det sättet folket till makten.
Men det räcker inte med att centralmakten överlämnar befogenheter, resurser och andra styrande funktioner till de mindre enheterna. De lokala styrelsenivåerna måste också lära sig ansvar både uppåt mot den centrala makten men givetvis även gentemot medborgarna. Inte minst det senare, som innebär att medborgarna tar till sig av dessa nya möjligheter till inflytande, är oerhört viktigt för att demokratin ska kunna utvecklas.
Även om det hänt mycket i Ryssland beträffande demokratins utveckling och hur makten utövas, finns det fortfarande såväl en ovana som en historisk förlamning. Detta gör det svårt för medborgarna att till fullo förstå att man inte endast väljer sina lokala politiker utan också har rätt att kräva såväl resultat som ansvar. Det är på gräsrotsnivå som demokratin har sin början. Därför är decentraliseringen av makten i Ryssland av avgörande betydelse för landets framtid.
1.1 Problemformulering
Under decennier av centralstyre utarbetades traditioner för maktens befogenheter och utövande. I detta system fanns ingen plats för lokalt självstyre som skulle kunna ha representerats av de lokala intressena i territoriellt avgränsade områden.
År 2001 gav den ryska presidenten Putin order om att inrätta en utredningskommission som skulle förbereda förslag till maktomfördelningen och maktbefogenheter mellan statsmakten, den federala makten och den kommunala makten. Kommissionen skulle utarbeta en plan för denna administrativa reform. Det första och viktigaste området för reformen var att skapa en tydlig uppdelning av befogenheter för statsmakten, regeringen, och optimering av deras uppgifter. Det andra området var lanseringen av ett regionalt målprogram för att förbättra kvaliteten på den offentliga förvaltningen. Detta planerades att genomföras under åren 2008-2010.
Kommissionens arbete leddes av D. Kozak och var godkänd av presidenten Putin. Målet för kommissionens utredning var att omfördela befogenheter i den offentliga makten över hela landet. Målsättningen var i stort sett förknippad med territoriell utveckling för ökad lokal politisk makt, skattesystem och budget. Enligt kommissionen var det territoriella problemet huvudfrågan. Utan den kunde inga andra frågor avseende maktfördelningen lösas (Nina Mironova 2008, [online]).
Denna uppsats ska undersöka hur demokratiseringsprocesserna ser ut i en rysk kommun och hur den är organiserad i jämförelse med en svensk kommun.
1.2 Syfte och frågeställning
Det primära syftet med denna uppsats är att undersöka hur en kommun i Ryssland är uppbyggd samt om den decentraliseringsprocess som pågår i landet har fått genomslag på den kommunala nivån.
Det sekundära syftet är att undersöka organisatoriska likheter och skillnader mellan två kommuner, en i Sverige och en i Ryssland. Empiriskt material baseras på en jämförelse mellan den ryska kommunen Kandalaksha och den svenska kommunen Halmstad.
Utifrån problemformulering och syfte med undersökningen kommer följande frågeställningar att besvaras;
Vad kännetecknar lokalstyret i Halmstad respektive Kandalaksha kommun? Vilka skillnader och likheter råder mellan respektive lokalstyre?
Hur utövas makt och hur fattas besluten i Kandalaksha kommun?
1.3 Avgränsningar
För att genomföra denna undersökning och svara på ovanstående frågor, avgränsas frågeställningarna till två kommuner i två olika länder. En av kommunerna är den sydsvenska staden Halmstad och den andra den nordvästliga staden Kandalaksha i Ryssland. Det är två kommuner som är någorlunda jämförbara i storlek men med olika geografiska lägen, förutsättningar och historiska traditioner.
Halmstad är beläget vid västkusten i södra Sverige och är landets 18:e största kommun med knappt 90 000 invånare. Halmstad är en relativ gammal stad som nyligen fyllde 700 år och ligger i en av landets mest expansiva regioner. En av de framgångsrikaste näringsgrenarna är turism. Staden har ett strategiskt fördelaktigt läge med närhet till såväl större svenska städer som Europa.
Kommun Invånarantal Areal km2
Halmstad 90 000 1 020
Kandalaksha 57 000 14 410
Källa: kommunfakta [online], wikipedia, Kandalaksha [online].
1.4 Begreppsdefinitioner
Vetenskapliga studier innehåller som regel olika begreppsutredningar. Denna uppsats är inte en begreppsutvecklande studie men man måste ändå definiera de grundläggande begreppen kommun och lokalstyre (Esaiasson m.fl. 2005, s. 34).
1.4.1 Kommundefinition
Vad är egentligen en kommun? För att besvara den frågan får man använda sig av befintliga teorier kring begreppet kommun. Olika forskare har olika definitioner eftersom de har använts sig av olika infallsvinklar.
Enligt Anders Lidströms ”Kommunstyre i Europa” finns det tre olika sätt att definiera vad en kommun är. Det första sättet är utifrån ”…de värden kommunerna kan anses representera” (Lidström 2004, s.12). Då menar man inte en territoriell avgränsning av kommunen utan beskriver snarare en kommuns existens. Enligt denna definition är en kommun ett ”laboratorium” för demokratiutveckling, medborgardeltagande och andra värdepremisser. Dessutom ska en kommun vara effektiv samt ha en lokal anpassning vad gäller viss service. Detta för att stärka den lokala identiteten och ge stöd för lokal utveckling.
Det andra definitionen beskriver begreppet kommun utifrån ”de syften eller den funktion
kommuner anses ha i samhället” (Lidström 2004, s. 13). Denna definition har sin grund i två
Den marxistiska statsteorin har egentligen en elitteoretisk aspekt. Den ser kommunen som en förlängning av staten och därmed en verkställare av parti- och efter partiets upphävande statliga beslut som bevakar eliternas intresse. Det finns även en lite mjukare variant av den marxistiska statsteorin som menar att det är möjligt att ge kommunerna ett visst eget handlingsutrymme för en fungerande välfärdspolitik.
Det tredje sättet att beskriva en kommun är ”en nominell definition” där man anger olika förutsättningar som måste uppfyllas för att en kommun ska kunna kallas för kommun. Det gäller huvudsakligen att det förekommer lokala val i kommunen, det ska dessutom finnas en viss autonomi och kommunen ska dessutom ha rätten att beskatta dess invånare. Detta tredje sätt att beskriva en kommun är enklast att hantera då det gäller en kommuns funktioner. Definitionsmässigt kan man säga att en kommun måste uppfylla två förutsättningar. För det första ska den i sin funktion vara konstruerad så att invånarna väljer sina kommunala representanter vilka sedan ska tillgodose kommunmedborgarnas behov. För det andra ska en kommun vara initierad och sanktionerad av staten. Kommunen kan inte vara helt självständig utan måste hänga ihop med staten som reglerar kommunens verksamhet. Skulle en stat avstå från att reglera en kommuns verksamhet skulle detta i praktiken leda till suveränitet för kommunen. Det måste finnas en övergripande nivå som är lagstiftande och reglerande.
”kommuner kännetecknas således av sin position mellan stat och medborgare” (Lidström
2004, s. 14). Denna position avgränsas med hjälp av fyra olika kriterier.
1. En kommun ska vara geografiskt avgränsad inom en stat eller delstat eller federation.
2. Kommuner ska ha en viss autonomi eller självbestämmande.
3. En kommun ska ha ”auktoritativa befogenheter gentemot sina medborgare”. 4. Kommuninvånare väljer själva sina beslutsfattare.
Med geografisk avgränsning menas i korthet att en kommun har ett eget territorium. Samma typ av kommuner kan inte överlappa varandra. Däremot, om det finns andra typer av kommuner, kan dessa dela på samma territorium. Det är staten som fastställer vilka områden som ingår i en kommun.
På vissa områden kan en kommun ha samma auktoritativa befogenheter mot sina invånare som en stat. En kommun kan fatta bindande beslut som invånarna måste följa. Det kan gälla kommunal skatt, stadsplanering och kommunala regler.
Det fjärde kriteriet är att invånarna i en kommun själva väljer sina beslutsfattare. Med detta följer vissa problem eftersom kriteriet inte tar hänsyn till om en kommun har en fungerande demokrati. Kriteriet uppfylls även om valen av beslutsfattarna sker på ett demokratiskt snedvridet sätt. T.ex. kan en valbar kandidat få fördelar genom ekonomiska resurser och därmed marknadsföra sig själv, göra sig välkänd bland väljarna och på det sättet få fler röster. För att en kommun ska kunna definieras som en kommun måste alla fyra kriterierna vara uppfyllda. Dessa är grundläggande för definitionen av en kommun. Men man ska ha klart för sig att det naturligtvis finns variationer. Dessa variationer kan bero på statens och kommunens historia, på hur många nivåer staten delar sin makt och kommunernas storlek
1.4.2 Definition av lokalstyre
Ett lokalstyre har två huvudsyften. För det första att erbjuda befolkningen den lokala offentliga servicen och för det andra att genomföra de nationella välfärdsprogrammen (Hague m.fl. 2003, s.359). Förutom dessa två syften finns en annan viktig angelägenhet för kommunen; att främja sina investeringar och förvalta.
Forskaren Rod Hauge med flera har beskrivit de typiska maktbefogenheterna som finns för lokala styrelser.
Dessa är följande:
___________________________________________________________________________
Ekonomiska utveckling Rekreation
Miljöskydd Avfallshantering
Räddningstjänst Socialt bistånd
Äldreboende Socialt boende
Bibliotek Turism
Lokal stadsplanering Vattenförsörjning
Grundutbildning Begravningsplatser
2. Teori, metod och material
Teori, metod och material är tre viktiga och sammanhängande element i forskningsprocessen. Med hjälp av en teori konstruerar man en förenklad bild som gör det lättare att förstå och förklara verkligheten.
”Metoder är de tillvägagångssätt med vilkas hjälp metodologin utformas, material tas fram, teori (begrepp) appliceras på det framtagna materialet i analysen och forskningsresultat presenteras” (Lundquist 1993, s. 95).
2.1 Teoretisk referensram
För att besvara frågorna som ställs i undersökningen kommer tre kända teorier att användas. Utifrån dessa teorier byggs en teoretisk ram som anpassas till undersökningens syfte.
Den första teorin har sina rötter i nyinstitutionalismen eller den så kallade nyinstitutionell teorin. Det finns en rad olika inriktningar på denna forskningstradition och de olika inriktningarna har inte så mycket gemensamt förutom att de understryker vikten av de sociala fenomenen som kallas institutioner. Hur eller hur mycket dessa fenomen påverkar ett samhälles utveckling varierar mellan olika forskare. Det är möjligt att urskilja ett antal olika inriktningar i den nyinstitutionella teorin (Premfors m.fl. 2003, s.51ff). Den inriktning som ska användas i denna uppsats är den historiska institutionalismen som har fyra olika analysverktyg som hjälper oss att förstå hur de förflutna historiska processerna och händelserna påverkar nuet. Dessa fyra verktyg är följande; historiefokusering, stigberoende, idéerna om timing och sekvenser samt idéers och ideologiers inflytande på historiska processer.
betonar idéers och ideologiers inflytande handlar om samhällets idéer, normer, kunskaper och överhuvudtaget de ”kulturella fenomenen” som kan prägla ett samhälle på ett avgörande sätt.
Den andra teorin som kommer att användas, grundar sig på Per Molanders definitioner om decentralisering. Per Molander är doktor i matematik och ingick i en internationell forskargrupp som diskuterade kring federalism och flernivådemokratins problem. Boken ”Staten och kommunen” under redaktion av Per Molander är ett resultat av detta samarbete. I boken finns ett kapitel av Robin Boadway och Eva Mörk ”fördelning av makt och ansvar”. Där finns ”argument för att man bör låta lokala regeringar fatta beslut i vissa frågor” (Molander m.fl. 2003, s. 21). Forskarnas argument för decentralisering omfattar fyra begreppsdefinitioner:
1. Möjlighet att anpassa utbudet till de lokala preferenserna. 2. Informationsfördelar.
3. Ansvarstagande. 4. Finansiell konkurrens.
Den första begreppsdefinitionen möjlighet att anpassa utbudet till de lokala preferenserna är ett traditionellt argument för decentralisering. Den centrala idén i detta argument bygger på att ett lokalt styre har lättare att ”anpassa utbudet efter de lokala preferenserna” än att centralmakten fördelar varor och tjänster på ett generellt sätt över hela landet. Förutsatt att det finns olika behov i olika regioner av landet är det fördelaktigt att beslutsfattarna på lokal nivå tillgodoser dessa behov.
Vad gäller det andra argumentet, Informationsfördelar, baseras detta på tanken att det finns vissa offentliga program som på bästa och effektivaste sätt tillhandahålls på lokal nivå. T.ex. blir socialhjälpen effektivare om de ansvariga tjänstemännen finns nära brukarna. De har lättare att identifiera individernas behov och vad som passar bäst i den lokala situationen. Visserligen kan den centrala makten fortfarande ha det övergripande ansvaret men de lokala beslutsfattarna befinner sig närmare verkligheten och har lättare att fördela resurserna på ett effektivt sätt.
Det fjärde och sista argumentet för att decentralisering är att föredra framför centrala beslut, är frågor som rör vad som kallas finansiell konkurrens. Själva begreppet konkurrens står för att man med effektivitet ska driva kommunens verksamhet. Av detta finns två aspekter. För det första att man uppmuntrar konkurrens mellan kommuner så att dessa kan hitta det bästa sättet att lösa en fråga och på så sätt driva effektiviteten framåt. Den andra aspekten på detta argument är att kommunerna kan producera sina varor och tjänster på ett mer effektivt och innovativt sätt. Vinsten kan då bli att man inte behöver använda något utjämnande statsbidrag eftersom kommunerna själva kan lösa lokala problem (Molander m.fl. 2003, s. 21ff).
Den tredje teorin som ska användas i denna undersökning baseras på Robert Dahls maktteori. I den är nyckelordet ”inflytande”. Definitionen på inflytande är enligt Dahl ”en relation -
mellan individer, grupper, sammanslutningar, organisationer, stater” (Dahl 1968, s. 64).
Med andra ord innebär inflytande en relation mellan olika aktörer, där en aktör kan påverka andra att handla på ett visst sätt. I praktiken är det kanske inte så lätt att upptäcka vem som påverkar vem men om det finns ett inflytande så sker det en påverkan. Graden av inflytande från olika aktörer kan naturligtvis variera. Den kan vara mycket svår att mäta.
Dahl menar i sin teori att ”grunder för inflytandet kan vara respekt för personens auktoritet
eller att man övertygas av dennes argument” (Larsson 1997, s. 20).
Teorin om makten förutsätter möjligheten till olika sanktioner. Dessa kan till exempel vara hot eller straff men även en belöning eller ett löfte om något speciellt.
2.2 Undersökningsfaktorer
Efter det att den teoretiska referensramen är fastställd och de teoretiska begreppen är definierade uppstår frågan ”hur man tänker mäta fenomenet ifråga” (Esaiasson m.fl. 2005, s. 57).
Här ska man nu utveckla ”operationella indikatorer” på begreppen. Dessa indikationer ska vara tydliga och visa på vilket sätt man använder empiriska data för undersökningen (Ibid. s. 57).
Figur 1.
Modellen (figur 1) visar variabler och hur de påverkar varandra. Decentralisering, den beroende variabeln, innehåller enheterna lokala förutsättningar, lokalkännedom och ansvarstagande. Variabeln beskriver variationen i den egenskap hos analysenheterna som ska förklaras. Den oberoende variabeln makt innehåller enheterna inflytande och personlig auktoritet. ”Oberoende variabler beskriver variationen i egenskaper hos analysenheterna” (Esaiasson m. fl.2005, s. 52). Den oberoende variabeln är en orsaksvariabel som förklarar egenskaper hos den beroende variabeln (Ibid. s.52).
Den mellanliggande variabeln som i modellen (figur 1), kallas historiska institutioner, innehåller analysenheterna, historiefokusering, stigberoende, timing och sekvenser samt kulturella fenomen. Dessa är variabler som troligen påverkar både den beroende och den oberoende variabeln.
2.3 Metod
Metoden som är vald för denna undersökning är en symbios av både komparativ metod och fallstudie. För att kunna besvara de båda första frågorna som är beskrivna i kapitlet ”Syfte och frågeställning” används den komparativa metoden. Där kan man rent och enkelt jämför två lokala system i två olika kommuner i två olika länder. Den tredje frågan kräver en annan
Decentralisering • lokala förutsättningar • lokal kännedom • ansvarstagande Makt • inflytande • personlig auktoritet Historiska institutioner • historiefokusering • stigberoende
angreppsmetod då man ska undersöka hur de politiska fenomenen uppstår i en kommun utan att man jämför med någon annan.
2.3.1 Komparativ metod och fallstudie
För att visa på likheter och skillnader mellan olika länder är det lämpligast att använda den komparativa metoden, vilken ger förståelse för hur politiken uttrycker sig. Därför är det den komparativa metoden som är vald för denna undersökning av två kommuner i två olika länder. Med hjälp av den finns möjlighet att studera politiska likheter och skillnader. Den ger också möjlighet att med hjälp av jämförelser hitta olika politiska fenomen och visa hur dessa förhåller sig till varandra (Denk 2002, s.7).
Om man skulle jämföra t.ex. lokalstyre och demokrati i länder som liknar varandra i två nordiska länder skulle man inte få några fullständiga svar på variationerna i det lokala styret och demokratins förutsättningar. Man får inte reda på orsakerna till företeelsens utveckling. Vill man ha effekter av sina studier måste man göra empirisk analys som innehåller variationer. Finns inga variationer på faktorerna i studierna förblir effekterna oförklarade (Karvonen 2003, s.14).
För att göra en komparativ undersökning bör de undersökta länderna ha stora skillnader. I denna undersökning är det så. Den svenska kommunen har en lång historia av lokalstyre och en stabil grund att stå på, medan den ryska kommunen har andra förutsättningar där lokalstyret befinner sig i sin linda.
Det finns tre typer av komparativa studier. Den första är beskrivande, den andra förklarande och den tredje är prediktionsstudier. Den typ som kommer att användas i denna studie är en beskrivande komparativ studie. Detta sätt står ganska oberoende av olika teorier och typologier utan har endast ett ”deskriptivt” syfte. En sådan studie har inte i första hand syftet att åstadkomma en komparativ analys men har en annan viktig aspekt, nämligen att bilda fördjupande underlag för förståelse av andra länder (Denk 2002, s. 8).
Den tredje frågan behöver en annan typ av metod då den kräver en mer fördjupande analys. Då passar fallstudiemetoden bättre. Fallstudier har tre olika egenskaper. För det första att man studerar ett land, för det andra att resultaten jämförs med andra länder och för det tredje att man ökar förståelsen och insikten för politiken i andra politiska system (Denk 2002, s. 38).
En fallstudie syftar till att ge en så fullständig och detaljerad bild som möjligt. I en fallstudie kan man använda olika perspektiv för analysen då man kan blanda ”historia och analys,
specifika detaljer och mer allmänna implikationer i en ofta övertygande blandning” (Hague
m.fl. 2003, s. 542).
Det finns olika typer av fallstudier, till exempel ”kritiska fall” och ”typiska fall”. I de kritiska fallen finns gynnsamma eller ogynnsamma förutsättningar som används för att generalisera resultatet. Eftersom undersökningen inte är av avvikande art kan man inte använda denna metod. Istället är det lämpligt att använda begreppet ”typiska fall”. ”Så länge vi undersöker
ett fall som inte skiljer sig systematiskt från andra fall i populationen har vi grund för att tro att resultaten är generaliserbara” (Esaiasson m.fl. 2005, s. 183).
Det utvalda fallet är ett exempel på ett typiskt fall eftersom man kan generalisera undersökningens resultat. Om undersökningen visar att det ser ut på ett visst sätt i den undersökta kommunen, kan man anta att det ser ut så i alla kommuner i hela landet.
För att detta forskningsarbete ska vara möjligt att genomföra måste man först bestämma vilka objekt som ska undersökas. Det är av praktiska skäl lämpligt att begränsa undersökningen till två kommuner i två olika länder. I denna undersökning väljs då två objekt som är både intressanta från den politiska synpunkten och även har tydliga skillnader.
2.3.2 Intervjumetoden
För att kunna undersöka decentraliseringsaspekten används intervjumetoden för att få fram empiriskt material. Detta sker med hjälp av interaktivt samtal mellan forskaren och den intervjuade personen. ”Vid samtalsintervjuer finns en uppsättning färdiga frågor och teman
som skall gås igenom med varje svarsperson. Men beroende på hur dialogen med respektive person utvecklar sig kommer frågornas ordningsföljd, formulering och ibland också innehåll att variera mellan intervjuerna” (Esaiasson m.fl. 2005, s. 255).
Om man använder samtalsintervju som metod bör man göra ett strategiskt urval av svarspersonerna. ”Ofta enligt principen om maximal variation längs relevanta
individegenskaper för att därigenom underlätta den senare argumentationen för att teoretisk mättnad verkligen har uppnåtts” (Esaiasson m.fl. 2005, s. 256).
2.3 Material
Vad gäller den komparativa delen av undersökningen finns mycket material och forskning om svenska kommuner. Halmstad kommun avviker inte från andra kommuner i landet.
Beträffande ryska kommuner har det inte varit möjligt att hitta ”färsk” forskning om nuvarande lokalstyre i Ryssland. Det finns säkert aktuell litteratur i Ryssland men det är omöjligt att få tag i på svenska bibliotek. Den sekundära källan består därför mest av olika Internet-källor. Dessa har valts med omsorg. En del uppgifter kommer från nu verksamma politiker på olika nivåer i det ryska samhället, andra från officiella juridisk-statliga organ samt från ryska federationens lagtolkning.
3. Bakgrund
3.1 Historisk återblick
För att förstå dagens samhälle, utveckling och förändring, behöver man kunskap och insikt om den historiska grunden, förutsättningar och villkor. Det svenska samhället utvecklades under stabila historiska förutsättningar däremot stormade det mycket kring den ryska utvecklingen.
3.1.1 Rysk historisk återblick – så började allt
Historien om det ryska lokala självstyret har sina rötter i 1800-talet. Man får gå tillbaka till tsar Alexander II och hans reformer för att hitta ursprunget. En av de viktigaste reformerna som genomfördes på hans initiativ, var att frige de livegna bönderna. Det var också Alexander II som strukturerade de lokala parlamenten och gav dem ett visst ansvar för den lokala skötseln. Under hans regim kom år 1864 ”zemstvoer” (lokala parlament på landsbygden) och några år senare stadsdumor (lokala parlament i städerna). Representanterna i dessa lokala parlament var valbara men inte demokratiska i vår mening, då de byggde på ståndstillhörighet och egendomsinnehav. ”Zemstvoerna” gav inte bara inflytande åt adelsmännen och andra som ägde egendom utan även åt de vanliga bönderna. Församlingarna fick ansvaret för frågor som rörde utbildning, allmän hälsovård, kommunikationer och ekonomi. ”Adelsmännen och deras före detta livegna var tvungna att lära sig samarbeta” (Hosking 2003, s. 393 ff).
Från det första distriktsammanträdet år 1865 rapporterades att:
”böndernas deputerade, våra före detta livegna, intog sina platser bland oss lika naturligt och enkelt som om de hade suttit där hela sitt liv. De lyssnade mycket uppmärksamt på oss, bad oss om förklaring när de inte förstod, och när de förstått höll de med oss” (Hosking 2003, s. 394).
Dessa tidigaste lokala styrelseformer var heltäckande och gällde över hela Ryssland. Från år 1870 var de lagstadgade.
vilken väg man skulle gå i Ryssland. Skulle landet förbli hierarkiskt med en stark statlig tjänstekår eller skulle samhället öppna sig mot det civila?
Denna tveksamhet från centralmaktens sida fick som effekt att de lokala styrelseorganen inte kunde utföra sitt arbete ordentligt då de saknade nödvändiga befogenheter. Staten behöll makten över skatterna, polisen och andra viktiga funktioner. Osäkerheten om landets framtida utveckling resulterade i att man inte ville släppa för mycket makt till den lokala nivån. I praktiken blev det ofta så att centralmakten lade veto mot viktiga beslut som fattats på den lokala nivån. Tsarregimen ville begränsa de lokala områdenas autonomi och hade dem under ständig uppsikt. De lokala organen utnämnde sina egna representanter men ofta blev de utbytta mot de mer regimlojala.
Trots motgångar och svårigheter för de lokala styrelseformerna försökte de zemstvodeputerade och zemstvoanställda kringgå statliga restriktionerna och föra landet mot en friare utveckling för att stärka den lokala styrelseformen och ge landet ett demokratiskt inslag.
”Det valda lokala styret kunde liknas vid en ny byggnad som uppförts bland ruiner. Dessa ruiner revs dock inte av regimen utan blev föremål för renovering: regimen visste att förändring var nödvändig men tålde inte konsekvenserna av den. Zemstvoerna och stadsdumorna innebar ökade möjligheter att verka i samhällets tjänst och väckte en önskan om större självständighet i den politiska verksamheten – en önskan som de inte förmådde uppfylla” (Hosking 2003, s. 397).
Med nästa tsar, Alexander III, slog landet in på den traditionella hierarkiska vägen och alla de lokala självstyrande organen hamnade under mycket sträng kontroll av statliga tjänstemän. Hela perioden från mitten av 1800-talet och fram till revolutionen 1917 innehöll en hel del bra idéer för det lokala självstyret och dess utveckling. Reformerna genomfördes dock aldrig till fullo och motarbetades delvis av centralmaktens rädsla att släppa taget.
Med den sovjetiska revolutionen 1917 upphörde i praktiken allt lokaltstyre eftersom den inte hade någon plats i den kommunistiska ideologin. Det fanns visserligen lokala enheter som kallades ”sovjeter” men de löd under en strikt hierarkisk ordning och fick sina order från den statliga centralmakten.
”De lokala enheterna kom att spela en viktig roll som underordnade statliga administrationsorgan. De uppfattades i första hand som producenter av varor och tjänster enligt statliga direktiv och inte som förverkligare av något slags självstyre” ( Lidström 2003, s. 156).
poster på alla nivåer. ”De lokala enheterna fungerade som instrument för de beslut som
fattades i Moskva, både avseende på politik och ekonomi” (Ibid. s. 157).
Alla reformer angående lokalstyre dog under kommunisttiden. Inte förrän 1989 återupplivade man tanken om det lokala styret i samband med en reform som handlade om den statliga makten i landet. Två viktiga beslut fattades som kom att få stor betydelse för lokalstyret i Sovjetunionen. Det var två nationella lagar som kom med bara ett års mellanrum.
Den första lagen kom 1990 och behandlade gemensamma regler för lokalstyre och lokal skötsel. Lagen gällde över hela Sovjetunionen, inklusive de 15 autonoma republiker som då ingick i landet. Den andra lagen kom 1991 och visade sig bli oerhört viktig för utvecklingen. Den kallas ”lagen om lokala styret” och gällde för hela ryska federationen. Den var av stor betydelse eftersom den för det första avgränsar befogenheterna mellan fullmäktige och förvaltningen och för det andra gav den lokala nivån möjlighet till rättslig prövning mot statsmakten. (Wikipedia 2009, [online])
1992 upplöstes Sovjetunionen och med detta upplöstes även det kommunistiska styrelsesättet. ”Statsbildningens upplösning åtföljdes av ett territoriellt sönderfall” ( Lidström 2003, s. 156).
Det nya Ryssland
Sovjetunionens upplösning var kulmen på en process som resulterade i att den ena autonoma republiken efter den andra bröt sig ut ur den centrala makten och förklarade sig självständiga. Sovjetunionens upplösning förknippar man med landets dåvarande ledare Mishail Gorbatjov. Sönderfallet gynnade de lokala och regionala enheterna på grund av att det kommunistiska partiets dominans bröts. Även om det innebar att kommunerna fick mer makt och befogenheter och frihet till självbestämmande så saknade de traditioner av lokalstyre så som man har i övriga Europa. Det gamla systemet var så djupt rotat i människornas sinne så de hade svårt att förstå vikten av engagemang för de gemensamma angelägenheterna. Trots att det sovjetiska systemet formellt var avskaffat så levde det kvar informellt, både i medborgarnas mentalitet och i de politiska strukturerna.
3.1.2 Historisk återblick i Sverige
De moderna svenska kommunerna har sina rötter i städerna och i landsbygdens socknar. Städernas lokala förvaltning bestod av allmänna rådstugor, magistrat och drätselkammare. Redan på 1100-talet utvecklades socknarna till viktiga områden på lokal nivå. I början förknippades socknarna mycket med kyrkliga angelägenheter men blev med tiden även en icke-kyrklig angelägenhet på lokal nivå med ett visst mått av självstyre. Socknarna hade då ansvar bland annat för folkbildningen i området. Successivt utvecklades socknarnas ansvar till även andra områden, som t.ex. väghållning, hälsovård och val av ledamöter till riksdagen. Dessa tidiga sockenstrukturer lade grunden och blev prototyp för den moderna kommunen eftersom socknarna både bestod av beslutande organ och förvaltning (Gustafsson 1996, s. 13). 1800-talet var en viktig period för det lokala självstyret i Sverige. De liberala strömningarna med inspiration från den franska revolutionen fick inflytande på Sverige och förstärkte svenskt självstyre. Det liberala reformprogrammet förändrade ståndssamhället till ett klassamhälle. Kyrkan fick allt mindre betydelse och socknarna förvandlades till en ”medborgerlig sammanslutning” (Ibid. s. 14).
I mitten av 1800-talet lades grunden för den moderna ”kommunala organisationen och de kommunalrättsliga regelsystem”, som fortfarande i huvudsak existerar.
Utvecklingen av den moderna kommunen sammanföll med utvecklingen av ett demokratiskt välfärdssamhälle.
Den moderna tiden i Sverige
kommunerna hade inte ekonomiskt underlag för att kunna uppfylla dessa krav och kommunsammanslagningarna var nödvändiga (Gustafsson 1996, s. 60 ff).
Kommunsammanslagningarna var avslutade i mitten av 1970-talet. Reformerna uppnådde sitt syfte att stärka välfärdspolitiken och grundskolereformen. Enligt Stig Montin, professor i statsvetenskap vid Örebro universitet, blev de typiska nyckelorden under 1970-talet, sektorsuppbyggnad, planering, medborgardeltagande, medbestämmande, politisk decentralisering och partivitalisering (Montin 2007, s. 15).
Under detta årtionde talades det mycket om att ”samordna ekonomisk, fysisk och social planering” (Ibid. s. 11). Diskussionerna centrerades nu mera på företagsekonomiska aspekter.
Under 1980-talet blev den kommunala inriktningen delvis annorlunda. ”Från att det tidigare
talats om demokratisering genom decentralisering kom det nu mer att handla om effektivisering genom decentralisering och delegering” (Ibid. s. 12).
Montins summering av detta årtionde sammanfattas i orden effektivitet, nytt ledarskap, målstyrning, avreglering, resultatenheter och brukarinflytande (Ibid. s. 15). Denna period kännetecknades av en styrningsmodell som krävde flexibilitet, starkare politisk styrning men även deltagande från medborgarnas sida. Valfrihet och marknadsorientering blev dominerande begrepp i samhällsdebatten (Ibid. s. 12 ff).
Valfrihet, marknadsorientering, kvalitetsutveckling, samordning och samverkan, frivilligisering, brukarinflytande och brukaransvar och en ny politikerroll präglade hela 90-tals politiken. Under den här perioden hade de flesta kommuner i Sverige finansiella problem. Kommunernas resurser krympte, så för att behålla kvalitet på servicen till sina kommuninnevånare startade kommunerna olika ”kvalitetsutvecklingsprojekt”. Samverkan blev honnörsordet för perioden. För att kunna behålla samma kvalitet med krympande resurser och kunna hantera medborgarnas behov var det nödvändigt att samverka mellan olika myndigheter och organisationer (Ibid, s. 13). Detta var den tid då det civila samhället kom i fokus, inte minst i samband med öststaternas sammanbrott. Diskussionen startade eftersom man inte längre kunde lita på den starka staten eller marknadens stabilitet. Istället började man sätta värde på de enskilda människors kapacitet och frivilligorganisationernas förmåga att leverera vad staten inte längre kunde tillgodose.
Efter millenniumskiftet tog demokratiseringen ny fart. I en del kommuner startades olika projekt för att locka människor till ökat deltagande i den demokratiska processen. Man förde på olika sätt dialoger med medborgarna med syftet att medborgare, tjänstemän och politiker tillsammans ska forma framtidens politik. ”Demokratisering, medborgardialog, samverkan,
Idag är trenden att kommunerna lägger mer och mer av sin verksamhet på entreprenad, såväl till privata företag som intresseorganisationer. Välfärdsaspekten har fått en annan resonans idag. Tonvikten ligger nu mer på den ekonomiska utvecklingen med marknadsekonomiska termer.
3.2. Lokalt styre
3.2.1 Lokalt styre i Ryssland, Kandalaksha
I det nya Ryssland har det hänt mycket inom det politiska livet. Med den politiska omvandlingen förändrades även maktstrukturerna, styrandet och administrationen. I Ryssland använder man inte begreppet kommun. Istället talar man om municipalitet som har samma betydelse.
I samband med den municipala reformen som fått sitt genombrott under Putins tid på 1990-talet, förändrades de ryska kommunernas territoriella och administrativa gränser.
Enligt den federala lagen om lokalstyre delades territorier i den ryska federationen i mindre enheter, municipala distrikt och stadsområde. De municipala distrikten är uppbyggda av ännu mindre enheter som kallas stadsdistrikt (poselenie) och landsbygdsdistrikt (även dessa kallas poselenie). Som ett resultat av reformen har Ryssland fått ett tvånivåsystem av det lokala styret. På den första nivån befinner sig det municipala distriktet och på den andra stads –och landsbygdsdistrikten.
Vad är ett municipalt distrikt
Begreppet ”municipalt distrikt” lanserades i den federala lagen nr 131. Lagen kallas ”de allmänna principerna för att organisera lokalt styre i Ryssland”. Denna lag antogs av parlamentet den 6 oktober 2003 men kommer inte att ha trätt i kraft i hela Ryssland förrän år 2009 (Rossija 896, 2004-11-18 [online]).
grund av sin storlek ”utgör enheter i federationen och har status av regioner” ( Lidström 2003, s. 158). Stadsområden ska inte behandlas i denna undersökning.
Ett municipalt distrikt är enligt rysk definition en sammanslutning som inkluderar en eller flera stads- och landsbygdsdistrikt med ett gemensamt territorium. Det administrativa centrum för ett municipalt distrikt väljs utifrån olika aspekter, framförallt den sociala infrastrukturen och den lokala traditionen. I praktiken innebär detta att det oftast blir den största staden i området som har fullmäktige och administration (Rysk lag 2003, [online]).
Undersökningen handlar om det municipala distriktet Kandalaksha. Distriktet, som visas i figur 2, ”omfattas” av fyra mindre enheter, två av dem är stadsdistrikt och två är landsbygdsdistrikt. Det administrativa centrum för det municipala distriktet ligger i själva staden Kandalaksha.
Figur 2. Modell av hur det municipala distriktet Kandalaksha är uppbyggt.
I den federala lagen nr 131 fastställs befogenheter för det municipala distriktet. I första hand är det frågor som berör utbildning och sjukvård som ingår i det municipala distriktets befogenheter. Man ansvarar även för mindre frågor som arkiv, bibliotek och överförmyndarfrågor. I befogenheterna ingår även att utveckla och underhålla befintlig infrastruktur. Miljöfrågor är också underställda det municipala distriktet. Man har även ansvaret för den lokala ordningsmakten (Rysk lag 2003, [online]).
Stads - och landbygdsdistrikten
Det municipala distriktet består alltså av två mindre enheter, stadsdistrikt och landsbygdsdistrikt. Stadsdistriktet är enligt rysk definition också en typ av ”municipal sammanslutning”. I denna kan ingå till exempel en stad eller en bebyggelse. I denna municipala struktur genomförs det lokala styret direkt genom de förtroendevalda politikerna. Landbygdsdistriktet omfattar en eller några bosättningar som är sammanbundna med gemensamt territorium. Liksom i stadsdistriktet finns även här ett fullmäktige och en förvaltning, dock i mindre storlek.
Varje distrikt består av kommunfullmäktige, kommunchef och tjänstemän. I distriktet Kandalaksha finns det fyra mer eller mindre självständiga ”kommuner”.
I det municipala distriktet Kandalaksha väljs borgmästaren genom allmänna val för fyra år åt gången. Ledamöterna som sitter i distriktets fullmäktige, som är 21 personer, väljs också genom allmänna val. Dessa väljer sedan sin egen ordförande. Tjänstemännen är inte politiskt tillsatta.
I huvudsak ansvara det municipala distriktet för två viktiga områden. För det första för sjukvården och för det andra för utbildning. Vad gäller utbildningen finns en ganska stor förvaltning. Sjukvården har ingen kommunal förvaltning. Det är istället lasarettets ledning som har den befogenheten och samarbetar med borgmästaren.
Förvaltningarna är lite större men det finns även mindre ansvarsområden som kallas kommittéer eller sektorer.
Tabell 1. Municipala distriktet Kandalaksha befogenheter
1. Skolförvaltning
2. Centrala sjukhusets ledning 3. Finansiell förvaltning
4. Fastighetskommitté ( mark, arrende, territoriell planering) 5. Civilförvars förvaltning
6. Sektor för socialt stöd 7. Administrativ juridisk enhet
Det finns två stora områden, nämligen äldreomsorg och socialomsorg, som inte ingår i den lokala municipala nivån. Ansvaret för dessa områden ligger i vad som kallas det ”federala subjektet”, i det här fallet Murmansk. Vad gäller dessa två områden kan man säga att det är staten som har ansvaret.
Stads- och landsbygdsdistrikten har samma befogenheter även om landsbygdsdistrikten har en mindre omfattning och därmed färre såväl politiskt tillsatta som tjänstemän. Enheterna i landsbygdsdistrikten kan man varken kalla förvaltning eller kommittéer då vissa är mycket små. T.ex. består enheten för kultur och sport av endast två personer vardera.
Enligt borgmästaren ansvarar stads- och landsbygdsdistrikten för följande sektorer:
Tabell 2. Stads- och landsbygdsdistriktets befogenheter
1. Fastighetsenheten 2. Bokföringsenheten 3. Underhållsenheten 4. Egendomsenheten
5. Administrativ juridisk enhet 6. Kulturenheten
7. Sportenheten
Källa: Intervju med borgmästaren i Kandalaksha.
3.2.2 Lokalt styre i Sverige, Halmstad
Kommunerna i Sverige är uppbyggda på ungefär samma sätt runt om i landet. Deras befogenheter och skyldigheter är reglerade i kommunallagen. I regeringsformen kapitel 1.1 fastslås att all offentlig makt utgår från folket. Detta förverkligas genom det kommunala självstyret (Sveriges Riksdag 2003, s. 55). Inom vissa områden har kommunerna stor självständighet. Kommunerna har hand om sådana områden som har anknytning till kommunernas allmänna intresse. Ett exempel på en sådan sektor är fritid och kultur där kommunen har skyldighet att bedriva verksamhet, t.ex. bibliotek, ge stöd till studieorganisationer och allmän kultur (Montin 2007, s. 37).
Om det uppstår en tolkningstvist av kommunens skyldighet i en sådan fråga kan den avgöras i ett domstolsförfarande (Petersson 2006, s. 81 ff).
De svenska kommunerna har stora befogenheter vad gäller att själva bestämma över sin organisation. Fullmäktige är det högsta beslutande organet och består av ledamöter som är valda i allmänna val.
Halmstad är en typisk svensk kommun. Fullmäktige i Halmstads kommun består av 71 ledamöter och 35 ersättare. Fullmäktige är det högsta beslutande organet i kommunen och beslutar om olika mål och riktlinjer för kommunala verksamheter. De ansvarar även för budgetering, fastställer skatter och bestämmer över olika organisationer inom den kommunala ramen. Man utser även ledamöterna i kommunstyrelsen samt i nämnderna (Petersson 2004, s. 108).
Kommunstyrelsen är ett centralt maktorgan som har en överordnad funktion i kommunen. Dess uppgift är att samordna och ha uppsikt över kommunverksamheten. Styrelsen har att bereda ärenden som ska tas upp i fullmäktige (Ibid. s. 109).
De olika nämnderna i kommunen har olika ansvarsområden. Deras verkställande organ består av tjänstemän på nämndernas förvaltning eller kontor.
Tabell 3. Halmstads kommun verksamhetsområde:
Nämnder Förvaltning/Kontor
1. Arbetslivsnämnden Arbetslivsförvaltningen
2. Barn- och ungdomsnämnden Barn- och ungdomsförvaltningen 3. Byggnadsnämnden Byggnadskontoret
4. Fastighetsnämnden Fastighetskontoret 5. Hemvårdsnämnden Hemvårdsförvaltningen 6. Krisledningsnämnden Stadskontoret
7. Kulturnämnden Kulturförvaltningen
8. Miljö- och hälsoskyddsnämnden Miljö- och hälsoskyddskontoret 9. Räddningsnämnden Räddningstjänsten
10.Servicenämnden Servicekontoret
11.Socialnämnden Socialförvaltningen 12.Tekniska nämnden Tekniska kontoret 13.Utbildningsnämnden Utbildningsförvaltningen
14.Valnämnden Valnämndens kansli
Källa: Halmstads kommun [online].
4. Maktfördelning i Kandalaksha kommun
Materialet som används i undersökningen baseras på primära källor, genom att intervjua ledande politiker i Kandalaksha distrikt i nordvästra Ryssland.
I redovisningen används inga personnamn, utan endast deras befattning. Tre personer är intervjuade.
En av dem är borgmästare i Kandalaksha distrikt och före detta socialchef i kommunen. Hon har hela sitt liv arbetat på administrativ nivå, både under Sovjettiden och i det nya Ryssland. Hon tillhör inget politiskt parti utan är vald direkt av folket för en fyraårsperiod.
Den andra intervjuade personen är ordförande i fullmäktige för distriktet Kandalaksha. Han var tidigare egenföretagare och känd genom sitt arbete som bland annat innebar att han tillhandahöll service åt området. Han blev vald till fullmäktige i ett allmänt val. Fullmäktige röstade sedan honom till ordförandeposten.
Den tredje personen som deltagit i intervjuerna är fullmäktigeledamot i distriktet. Han är relativt ny inom politiken och jobbar på ett barnhem.
4.1 Hur fungerar lokalstyret i Kandalaksha
En av undersökningens grundläggande frågor var hur lokalstyret egentligen fungerar i Ryssland. Då frågan ställdes till borgmästaren i Kandalaksha svarade hon:
”Jag vill säga att under lång tid så fanns det bara paroller att det fanns lokalstyre i Ryssland. Under de sista åren kom ett mycket viktigt dokument, en federal lag, som vi till och med alla kan utantill, det är lag nr 131. Den lagen fastslår befogenheter om lokalstyre i Ryssland. Reformen är inte färdig utan pågår fortfarande. I samband med reformen hos oss, men även i hela Ryssland, inkluderande Murmansk län, etablerades ett antal nya municipala enheter. Orsaken till denna uppdelning är att öka tillgängligheten för våra invånare till det lokala styret. I samband med reformen hos oss i Kandalaksha distrikt skedde förändringar, det vill säga i Kandalaksha distrikt ingår idag fyra municipala enheter, två stadsenheter och två landsbygdsenheter”.
Borgmästaren säger att ”vi lägger oss inte i varandras arbete”. Däremot kan distriktet, i praktiken borgmästaren, rekommendera en åtgärd till de mindre enheterna.
Enligt den federala lagen nr 131 fastställs exakta befogenheter och regler för vad distrikten ansvarar för, hur de formulerar och anpassar sin budget och för vad de mindre enheterna ansvarar för.
De mindre enheterna, de så kallade ”poselenie”, har även de varsin borgmästare. Till skillnad från distriktets ordförande som väljs direkt av folket, utses de lokala enheternas borgmästare av de lokala fullmäktige.
Borgmästaren i Kandalaksha distrikt är vald av folket för en fyrårsperiod. Hon lanserades inte av något politiskt parti utan ”först förslogs jag av företagsledare och chefer” och kandidaturen presenterades sedan i lokaltidningen. De som föreslog hennes kandidatur har makt som företagare i området och själv hade hon under lång tid arbetat på ledande position i kommunen och hade därmed inflytande och personlig auktoritet.
Trots att de mindre enheterna ”poselenie” egentligen är självständiga enheter med en egen budget att förvalta, betraktas de av distriktets borgmästare som underordnade enheter. Enligt borgmästaren i distriktet;
”Vi i distriktet samlar in uppgifter och gör en egen gemensam redovisning till länet i Murmansk, som kallas Oblast. Om Oblast behöver göra t.ex. en utredning av något slag är det lättare och smidigare att vända sig till distriktet än att skicka förfrågningar till flera olika enheter. Distriktet tar in uppgifter från enheterna och gör redovisning till Oblast. Förutom hälsovård och skola har vi alltså även den uppgiften”.
4.2 Decentraliseringsreformens effekter
En viktig faktor för att modernisera maktutövningen i Ryssland är att genomföra decentraliseringsreformen. Denna omfattar olika aspekter. Det är dels en territoriell uppdelning, en tydlig uppdelning av statsmakten och dess befogenheter på lokal nivå och att man förbättrar kvaliteten på offentliga tjänster. Borgmästaren i Kandalaksha påpekar att
”orsaken till denna uppdelning är att öka tillgängligheten för våra invånare till det lokala styret”.
En viktig förutsättning för att ett lokalt styre ska kunna klara av att stå på egna ben, är att man har en egen budget.
Visserligen har nu de mindre enheterna en egen budget men borgmästaren i Kandalaksha distrikt påpekar att:
”man ser en tendens att staten vill ha ansvaret för övriga sociala områden, förutom hälsovård och skola. Därför ligger äldreomsorgen idag direkt under statens kontroll. Därifrån kommer finansieringen. Men om det händer någon akut på ett äldreboende, typ att ett rör går sönder, så rycker vi in och lagar”.
Det finns vissa verksamheter som kommunen både etablerat och drivit själva, t.ex. dagcentra för äldre personer, jourbarnverksamhet och barnhem för små föräldralösa barn. Dessa har tidigare finansierats och drivits av distriktet men från i år (2008) tar länet (Murmansk län) ansvaret över verksamheten. Det finns en utveckling mot att alla barnhem i framtiden övergår till statens ansvar.
Ett annat exempel på att centraliseringen ökar trots decentraliseringsreformen är att hela den sociala verksamheten numera ligger på Oblast Murmansk, det vill säga staten har ansvaret. Borgmästaren förklarar att:
”så tidigare, när jag var socialchef, hade Kandalaksha kommun ansvaret. Då kunde det vara så att kommunen inte hade tillräckligt med pengar för verksamheten. Det ”federala subjektet” har naturligtvis större kapacitet att täcka behovet. Idag ingår alla mindre enheter i Oblast och ansvarar för den sociala hjälpen i form av ekonomiskt stöd”.
Även äldreboende ligger på den statliga nivån. De ansvariga för dessa viktiga områden, äldreomsorg och social omsorg, finns alltså nu långt från brukarna.
Borgmästaren påpekar att tidigare;
”fanns även ambitioner att skapa olika former av trivsel, utveckling och stöd, t.ex. samordnades olika aktiviteter för handikappade, krigsveteraner och andra mindre bemedlade. Numera försvann den biten och Oblast ansvarar endast för det ekonomiska stödet”.
En av de viktigaste faktorerna vad gäller decentralisering är att kunna fatta beslut på lokal nivå utan inblandning från staten. I undersökningen var det en av de viktigaste frågorna som ställdes till både borgmästaren, kommunfullmäktiges ordförande och kommunfullmäktiges ledamot.
”det finns brist på medicinsk personal. Då har vi på distriktnivå beslutat att få fler läkare genom att tillhandahålla bostäder åt dom. Detta kan vi göra på lokal nivå utan att fråga det federala subjektet”.
Borgmästaren understryker att även om det finns lagar om lokalt styre så går de ändå ihop med de federala lagarna.
4.3 Tjänstemännens makt
Undersökningen visar också att tjänstemännen har stor makt, faktiskt i vissa frågor större än politikerna. Vad gäller interna frågor, t.ex. förberedelser för vintern eller andra mindre och rutinmässiga beslut, tar administrationen ansvaret i egna händer utan att vända sig till fullmäktige. Men när det gäller finansieringen av olika projekt måste de ändå vända sig till fullmäktige.
Av intervjun framgår att tjänstemännen i Kandalaksha har stor makt och har stor beslutanderätt. På en direkt fråga om vad fullmäktige har för befogenhet och om hur besluten fattas, svarar borgmästaren att:
”Jo, det är så här hos oss att i stort sett de tar beslut som vi redan har beslutat på administrationen.” Borgmästaren förklarar att det i praktiken är hon och hennes administration som fattar besluten. ”Jo det är jag med mina anställda. Så om vi beslutar om något, t.ex. att finansiera något, så måste fullmäktige stödja det vi redan har beslutat. Det måste bli så. Det finns ingen debatt om det”.
Av detta framgår att borgmästaren och hennes tjänstemän fattar beslut i en fråga, därefter godkänner fullmäktige beslutet. Men hur förhåller det sig då med uppföljning och revision?
”I stort sett gör vi det. Vi kontrollerar. Fast dom (fullmäktige) kan ibland lyssna på vår redovisning. Ofta är det bara formalia för att ”bocka av” åtgärden”.
4.4 Hur väljs de förtroendevalda
Borgmästaren i Kandalaksha förklarar hur de förtroendevalda väljs i fullmäktige. Väljs de på ett partiprogram eller genom ett personligt val? Det kan ske på båda sätten. Man kan väljas både från en partigrupp eller från någon initiativgrupp eller genom personligt val.
De flesta förtroendevalda har en bakgrund med en ledande position, dvs. direktörer eller andra chefspositioner. Borgmästaren förklarar att:
”Människor har uppfattningen att om man är chef har man mer möjligheter att hjälpa medborgare. Som direktör kan man genom sitt företag hjälpa mycket”.
En annan av de intervjuade som sitter i fullmäktige svarar på samma fråga att de som blir valda oftast är chefer för stora företag eller har egna företag. Dom ”sticker ut” och gör mycket för staden med sina pengar i olika program. Detta ser vanliga människor. ”Dessa chefer har
möjlighet att genomföra sina beslut”.
I fullmäktige finns representanter för flera olika partier men dessa är i huvudsak valda utifrån personliga premisser. Det finns representanter från de tre stora partierna i Ryssland, Enade Ryssland, LDPR och det kommunistiska partiet, men det finns ingen tydlig partipolitisk inriktning från dess representanter. De tre partierna som finns representerade är även de ledande i övriga Ryssland. Det största partiet, Enade Ryssland, har tre personer i distriktets fullmäktige som sammanlagt består av 21 förtroendevalda. Av intervjun med borgmästaren framgår att Enade Ryssland emellanåt stödjer vissa planerade kommunala engagemang;
”som t.ex. vi hade ett engagemang för de handikappade och då hjälpte Enade Ryssland oss med utsmyckning och köpte utmärkelser och priser med partipengar”.
Det kommunistiska partiet har inte så många medlemmar och de flesta har hög ålder.
Det finns en partipolitisk uppdelning i de större städerna men i de mindre enheterna, de så kallade poselenie, finns inget riktigt partisystem. ”Kanske det blir på sikt så att de blir mera
aktiva”, säger borgmästaren.
Partierna som är representerade i fullmäktige kan visa missnöje med kommunalpolitiken. T.ex. arrangerade de en missnöjesdemonstration när elpriserna höjdes. Borgmästaren betonar att de inte lägger sig i administrationens arbete.
fullmäktige har samma uppfattning som borgmästaren angående oppositionen. Han menar att
”idag har vi i praktiken ingen opposition. Det kan finnas någon som är emot men i praktiken inte kan ändra på någonting”. Den tredje intervjuade uttrycker att:
”idag finns ingen opposition kan man säga. Naturligtvis har alla sin egen åsikt. Det är inte alltid att alla röstar likadant. Kanske någon vill ge större stöd till hälsofrågor och någon vill satsa mer på utbildningsfrågor. Någon kanske prioriterar militära frågor. Så man kan säga att vi har heta diskussioner”.
4.5 Demokratisk förankring
På frågan om det finns en demokratisk förankring och delaktighet från befolkningens sida i kommunen svarar borgmästaren på följande sätt:
”Jag kan säga till dig några exempel. Vad gäller Kandalaksha distrikt. För att göra folket mer aktivt har jag en gång per månad något som kallas ”heta linjen”. Ibland bjuder jag in specialister och vi sitter och besvarar frågor. Kanske dom föreslår något. Dessutom i radion så alla kan ringa. För inte länge sedan gällde det sjukvårdsfrågor, det sändes i radio och jag svarade på frågor. Dessutom är fullmäktiges möten alltid öppna och alla kan komma och prata. Men numera är det så mycket massmedia så jag tycker att det är alldeles för mycket demokrati. Alla som vill kan skriva vad de vill”.
Människorna i kommunen är mer aktiva numera. Borgmästaren:
”Sedan jag kom till makten har vi gjort ett koordineringsråd för att arbeta med allmänheten. Koordineringsrådet bjuder oss en gång per månad för att vi ska berätta om olika saker. Eller kanske dom föreslår något åt oss. Så nu har jag på administrationen gjort en låda med lås där människor kan lägga förslag. Jag ska öppna den en gång per vecka så vi kan veta vad människor skriver”.
Borgmästaren ger flera exempel på att dessa förslag verkligen genomförs i praktiken. Man får sedan respons på att det fungerar både genom ”heta linjen” och från verkligheten. De flesta förslag gäller sjukvårdsfrågor där man nu som ett resultat med denna kommunikation med befolkningen har genomfört en rad förbättringar.
Fullmäktiges ordförande menar i intervjun att det finns två moment i demokratins utveckling;
”För det första, vi måste göra det som måste göras. Vi har befogenhet att göra olika saker. Och de pengar som vi har, förbrukar vi. Jag kan säga att i dag är vi tillgängliga för alla. Det finns saker som vi gör som kanske inte alla förstår men som vi är tvungna att göra. Jag tycker att demokratin som började gro i början av 90-talet idag fungerar fullt ut”.
Den intervjuade förtroendeledamoten uttryckte sig på följande sätt;
”för det första har ledamöterna en egen åsikt och dit kan man räkna demokratin för dom kan fritt uttrycka sin åsikt och alla lyssnar till allas åsikter. Om t.ex. jag inte röstar som majoriteten så blir det ingen anmärkning på mig. Det blir inga repressalier eller något annat mot mig. Jag kan säga att detta är demokrati”.
”alla ledamöter möter då och då sina väljare och många människor säger till ledamöter om sina problem. Varje ledamot kan föra detta vidare till en kommission som bereder frågan och sedan lämnar det till fullmäktige”.
På frågan om hur makten är fördelad efter uppdelningen mellan olika enheter, (poselenie), svarar borgmästaren;
”Det är svårt för människor att förstå hela systemet eller strukturen. Nu kanske dom börjar att förstå lite mer än tidigare. Dom är vana vid att man har en chef. Därför är det svårt för befolkningen. Så ibland kommer dom till mig med frågor som inte jag ansvara för. Ibland kan jag säga till (kommunchefen) att dom måste t.ex. höja värmen hos folk. För folk är det svårt att förstå att det egentligen inte är jag som ansvarar för den frågan”.
Att ha många olika maktnivåer kan ha både fördelar och nackdelar men borgmästaren påpekar att det är svårt för stadsbefolkningen att förstå den nya maktfördelningen. Att t.ex.
”kommunchefen ansvara för staden och jag (borgmästaren) ansvarar för regionen. Men folk tycker att om dom valde mig så måste jag ansvara för allt. Dom säger vi har valt henne”.
Dessutom är det så att varje ort har sin egen tradition.
Den intervjuade fullmäktigeledamoten hade en något annan åsikt om maktfördelningens praktiska effekter. ”Tidigare var de mindre enheterna mindre viktiga men nu har vi egen makt
i de mindre enheterna som kan påverka”.
Samtliga tre som intervjuats är partilösa och oberoende av partiprogram. På frågan om hur man röstar i fullmäktige, om man följer en personlig övertygelse eller en partilinje svarar de intervjuade i stort samstämmigt att ”på den nationella nivån röstar man efter partiet, men på
den lokala efter personlig övertygelse. På administrationen är nästan alla partilösa.”
Fullmäktigeledamoten tillägger att fler än hälften av ledamöterna är oberoende och röstar efter egen övertygelse. Även de som har en partitillhörighet röstar ”efter eget huvud”.
På den viktiga frågan vem som egentligen leder politiken om det är tjänstemän eller politikerna finns det tre olika uppfattningar bland de intervjuade. Borgmästaren säger ”jo, det
är jag med mina anställda”. Ordförande i fullmäktige; ”ärligt sagt, en del beslutar jag”. Den
5. Analys och slutsats
Historiska och kulturella faktorer
Historiskt sett har Ryssland alltid varit intressant för väst. Ryssland är en till ytan stor statsbildning som ända sedan tsartiden haft en oberäknelig utveckling. Under den kommunistiska tiden upplevdes Sovjetunionen av väst framförallt som ett militärt hot. Samtidigt betraktades den kommunistiska regimen som något stabilt och förutsägbart.
Man kan likna Rysslands kommunistiska period vid en knuten hand, sammanhållen och innestängd dels av regimen men även av en mentalitet som förlamade och hindrade nya tankar och idéer. Landets hegemonistiska idéer, imperialistiska tankar och militära styrka upplevdes av väst som ett konkret hot.
Numera kan man se att det militära hotet kanske inte var så stort som man då trodde, eftersom den kommunistiska regimen mest var upptagen med att bibehålla och försvara den kommunistiska tron. Den knutna handen var mera ett sätt för de sovjetiska ledarna att innesluta och skydda den ryska befolkningen från västideér än att vara hotfullt mot omvärlden.
Efter murens fall år 1989 när den ryske presidenten Gorbatjov lanserade de nya politiska begreppen glasnost (yttrandefrihet och öppenhet) och perestrojkan (omvandling) öppnades den knutna handen och Ryssland stod inför ett nytt politiskt vägval. En ny fas i landets historia började. Då muren föll minskade det militära hotet mot västländerna. Nu uppstod istället ett annat slags oro i väst. När Ryssland började skriva ett nytt kapitel i sin historia och införde en ny politik, blev landet mer oförutsägbart än tidigare.
Det blev alltså inte så att det nya mera öppna Ryssland lugnade västländerna. I själva verket innebar det bara att oron tog sig nya uttryck. Om man tidigare var rädd för det militära hotet så är man nu orolig för det okända och oförutsebara Ryssland. Man är inte säker på vilken väg Ryssland kommer att välja. Kommer landet att öppna sig mot väst och ta till sig den västerländska demokratin eller kommer man att gå sin egen väg?
rådande ordningen. Även de sovjetiska institutionerna och regelverken var anpassade till att upprätthålla systemet och få medborgarna att se fördelar med det kommunistiska styret. Den kommunistiska regimen arbetade medvetet under 1900-talet med att omvandla landets politiska kultur. I motsatts till demokratierna i väst försökte den sovjetiska regimen förändra medborgarnas sätt att tänka och bete sig. Landets ledare strävade efter att öka folkets deltagande i den kommunistiska politiken. Det finns en historisk tradition i det gamla Ryssland att passivt accepterade sina auktoriteter.
Ett av de största problemen med den politiska utvecklingen i dagens Ryssland är att de makthavare som under lång tid verkställde ideologin i Sovjet, som formade institutioner och stiftade lagar, oftast är samma individer som har fortsatt på sina arbetsplatser i det nya demokratiska Ryssland. Anledningen till detta är att övergången från enpartistaten Sovjet till det demokratiska Ryssland var snabb och oförberedd. Därför har det blivit så att gårdagens styrande kommunister nu är landets nya demokratiska ledare. Detta leder till problem för demokratins utveckling eftersom det inte är institutioner och regelverk som fattar beslut, utan människor av kött och blod. De ramar som makthavarna arbetar inom är ofta mindre viktiga än de faktorer som styr dessa människors handlande.
Decentraliseringsprocessen
Decentralisering och lokalstyre är en förutsättning för medborgarnas makt i staten. Den reform för lokalstyre som påbörjades 2003 anses vara dåvarande president Putins största projekt. Reformen var nödvändig eftersom det gamla systemet för lokalstyre var otillräckligt. Orsaken går att finna i den sovjetiska strukturen där det inte fanns några tydliga gränser mellan var statens makt slutar och lokalstyrets börjar. Framförallt är det lag 131 som är viktig i detta sammanhang. Syftet med lagen är att tydliggöra befogenheterna hos den statliga makten, federationsmedlemmarna i den ryska federationen och de lokala enheterna.
