Materialet som används i undersökningen baseras på primära källor, genom att intervjua ledande politiker i Kandalaksha distrikt i nordvästra Ryssland.
I redovisningen används inga personnamn, utan endast deras befattning. Tre personer är intervjuade.
En av dem är borgmästare i Kandalaksha distrikt och före detta socialchef i kommunen. Hon har hela sitt liv arbetat på administrativ nivå, både under Sovjettiden och i det nya Ryssland. Hon tillhör inget politiskt parti utan är vald direkt av folket för en fyraårsperiod.
Den andra intervjuade personen är ordförande i fullmäktige för distriktet Kandalaksha. Han var tidigare egenföretagare och känd genom sitt arbete som bland annat innebar att han tillhandahöll service åt området. Han blev vald till fullmäktige i ett allmänt val. Fullmäktige röstade sedan honom till ordförandeposten.
Den tredje personen som deltagit i intervjuerna är fullmäktigeledamot i distriktet. Han är relativt ny inom politiken och jobbar på ett barnhem.
4.1 Hur fungerar lokalstyret i Kandalaksha
En av undersökningens grundläggande frågor var hur lokalstyret egentligen fungerar i Ryssland. Då frågan ställdes till borgmästaren i Kandalaksha svarade hon:
”Jag vill säga att under lång tid så fanns det bara paroller att det fanns lokalstyre i Ryssland. Under de sista åren kom ett mycket viktigt dokument, en federal lag, som vi till och med alla kan utantill, det är lag nr 131. Den lagen fastslår befogenheter om lokalstyre i Ryssland. Reformen är inte färdig utan pågår fortfarande. I samband med reformen hos oss, men även i hela Ryssland, inkluderande Murmansk län, etablerades ett antal nya municipala enheter. Orsaken till denna uppdelning är att öka tillgängligheten för våra invånare till det lokala styret. I samband med reformen hos oss i Kandalaksha distrikt skedde förändringar, det vill säga i Kandalaksha distrikt ingår idag fyra municipala enheter, två stadsenheter och två landsbygdsenheter”.
Undersökningen visar att i Kandalaksha finns det efter decentraliseringsreformens genomförande en tydlig territoriell uppdelning med olika styrandenivåer. Den första nivån omfattar hela distriktet. Den andra nivån består av fyra mindre lokala enheter. Reformens syfte var att de olika nivåerna skulle ansvara för olika saker utan att överlappa varandra.
Borgmästaren säger att ”vi lägger oss inte i varandras arbete”. Däremot kan distriktet, i praktiken borgmästaren, rekommendera en åtgärd till de mindre enheterna.
Enligt den federala lagen nr 131 fastställs exakta befogenheter och regler för vad distrikten ansvarar för, hur de formulerar och anpassar sin budget och för vad de mindre enheterna ansvarar för.
De mindre enheterna, de så kallade ”poselenie”, har även de varsin borgmästare. Till skillnad från distriktets ordförande som väljs direkt av folket, utses de lokala enheternas borgmästare av de lokala fullmäktige.
Borgmästaren i Kandalaksha distrikt är vald av folket för en fyrårsperiod. Hon lanserades inte av något politiskt parti utan ”först förslogs jag av företagsledare och chefer” och kandidaturen presenterades sedan i lokaltidningen. De som föreslog hennes kandidatur har makt som företagare i området och själv hade hon under lång tid arbetat på ledande position i kommunen och hade därmed inflytande och personlig auktoritet.
Trots att de mindre enheterna ”poselenie” egentligen är självständiga enheter med en egen budget att förvalta, betraktas de av distriktets borgmästare som underordnade enheter. Enligt borgmästaren i distriktet;
”Vi i distriktet samlar in uppgifter och gör en egen gemensam redovisning till länet i Murmansk, som kallas Oblast. Om Oblast behöver göra t.ex. en utredning av något slag är det lättare och smidigare att vända sig till distriktet än att skicka förfrågningar till flera olika enheter. Distriktet tar in uppgifter från enheterna och gör redovisning till Oblast. Förutom hälsovård och skola har vi alltså även den uppgiften”.
4.2 Decentraliseringsreformens effekter
En viktig faktor för att modernisera maktutövningen i Ryssland är att genomföra decentraliseringsreformen. Denna omfattar olika aspekter. Det är dels en territoriell uppdelning, en tydlig uppdelning av statsmakten och dess befogenheter på lokal nivå och att man förbättrar kvaliteten på offentliga tjänster. Borgmästaren i Kandalaksha påpekar att
”orsaken till denna uppdelning är att öka tillgängligheten för våra invånare till det lokala styret”.
En viktig förutsättning för att ett lokalt styre ska kunna klara av att stå på egna ben, är att man har en egen budget.
”Fram till förra året hade hela distriktet en egen budget. Från i år finns en ny förordning som ger de fyra olika enheterna uppgiften att ha sin egen budget. T.ex. Kandalaksha har 200 miljoner rubel som de nu själva kan bestämma om man vill använda pengarna till kultur, vägar eller grönområden. Detta måste de själva förverkliga. Tidigare var det distriktet som gjorde detta. Nu måste de en gång per kvartal redovisa vad man gjort med pengarna”.
Visserligen har nu de mindre enheterna en egen budget men borgmästaren i Kandalaksha distrikt påpekar att:
”man ser en tendens att staten vill ha ansvaret för övriga sociala områden, förutom hälsovård och skola. Därför ligger äldreomsorgen idag direkt under statens kontroll. Därifrån kommer finansieringen. Men om det händer någon akut på ett äldreboende, typ att ett rör går sönder, så rycker vi in och lagar”.
Det finns vissa verksamheter som kommunen både etablerat och drivit själva, t.ex. dagcentra för äldre personer, jourbarnverksamhet och barnhem för små föräldralösa barn. Dessa har tidigare finansierats och drivits av distriktet men från i år (2008) tar länet (Murmansk län) ansvaret över verksamheten. Det finns en utveckling mot att alla barnhem i framtiden övergår till statens ansvar.
Ett annat exempel på att centraliseringen ökar trots decentraliseringsreformen är att hela den sociala verksamheten numera ligger på Oblast Murmansk, det vill säga staten har ansvaret. Borgmästaren förklarar att:
”så tidigare, när jag var socialchef, hade Kandalaksha kommun ansvaret. Då kunde det vara så att kommunen inte hade tillräckligt med pengar för verksamheten. Det ”federala subjektet” har naturligtvis större kapacitet att täcka behovet. Idag ingår alla mindre enheter i Oblast och ansvarar för den sociala hjälpen i form av ekonomiskt stöd”.
Även äldreboende ligger på den statliga nivån. De ansvariga för dessa viktiga områden, äldreomsorg och social omsorg, finns alltså nu långt från brukarna.
Borgmästaren påpekar att tidigare;
”fanns även ambitioner att skapa olika former av trivsel, utveckling och stöd, t.ex. samordnades olika aktiviteter för handikappade, krigsveteraner och andra mindre bemedlade. Numera försvann den biten och Oblast ansvarar endast för det ekonomiska stödet”.
En av de viktigaste faktorerna vad gäller decentralisering är att kunna fatta beslut på lokal nivå utan inblandning från staten. I undersökningen var det en av de viktigaste frågorna som ställdes till både borgmästaren, kommunfullmäktiges ordförande och kommunfullmäktiges ledamot.
Borgmästaren i Kandalaksha uttryckte med en viss säkerhet att makten i huvudsak ligger hos henne. Graden av statlig inblandning beror på vilket område frågan berör. Ett beslut taget på den lokala nivån får inte strida mot de federala lagarna eller landets konstitution. I verkligheten innebär dessa restriktioner att det är svårt att hitta exempel på beslut som fattas enbart på lokal nivå utan statlig inblandning. Borgmästarens exempel på sådana lokala beslut är av ganska enkel natur. Det kan gälla t.ex. att:
”det finns brist på medicinsk personal. Då har vi på distriktnivå beslutat att få fler läkare genom att tillhandahålla bostäder åt dom. Detta kan vi göra på lokal nivå utan att fråga det federala subjektet”.
Borgmästaren understryker att även om det finns lagar om lokalt styre så går de ändå ihop med de federala lagarna.
4.3 Tjänstemännens makt
Undersökningen visar också att tjänstemännen har stor makt, faktiskt i vissa frågor större än politikerna. Vad gäller interna frågor, t.ex. förberedelser för vintern eller andra mindre och rutinmässiga beslut, tar administrationen ansvaret i egna händer utan att vända sig till fullmäktige. Men när det gäller finansieringen av olika projekt måste de ändå vända sig till fullmäktige.
Av intervjun framgår att tjänstemännen i Kandalaksha har stor makt och har stor beslutanderätt. På en direkt fråga om vad fullmäktige har för befogenhet och om hur besluten fattas, svarar borgmästaren att:
”Jo, det är så här hos oss att i stort sett de tar beslut som vi redan har beslutat på administrationen.” Borgmästaren förklarar att det i praktiken är hon och hennes administration som fattar besluten. ”Jo det är jag med mina anställda. Så om vi beslutar om något, t.ex. att finansiera något, så måste fullmäktige stödja det vi redan har beslutat. Det måste bli så. Det finns ingen debatt om det”.
Av detta framgår att borgmästaren och hennes tjänstemän fattar beslut i en fråga, därefter godkänner fullmäktige beslutet. Men hur förhåller det sig då med uppföljning och revision?
”I stort sett gör vi det. Vi kontrollerar. Fast dom (fullmäktige) kan ibland lyssna på vår redovisning. Ofta är det bara formalia för att ”bocka av” åtgärden”.
Enligt intervjumaterialet från Kandalaksha distriktet är det borgmästaren och hennes tjänstemän som både beslutar, genomför och kontrollerar. ”Fullmäktige informerar vi bara.” Fullmäktige har i princip ingenting att säga till om och röstar bara för godkännande av vad administrationen (i verkligheten borgmästaren) redan har beslutat om. Skulle det vara så att man behöver mer pengar för ett projekt, röstar fullmäktige som en självklarhet för att bevilja mer pengar.
4.4 Hur väljs de förtroendevalda
Borgmästaren i Kandalaksha förklarar hur de förtroendevalda väljs i fullmäktige. Väljs de på ett partiprogram eller genom ett personligt val? Det kan ske på båda sätten. Man kan väljas både från en partigrupp eller från någon initiativgrupp eller genom personligt val.
De flesta förtroendevalda har en bakgrund med en ledande position, dvs. direktörer eller andra chefspositioner. Borgmästaren förklarar att:
”Människor har uppfattningen att om man är chef har man mer möjligheter att hjälpa medborgare. Som direktör kan man genom sitt företag hjälpa mycket”.
En annan av de intervjuade som sitter i fullmäktige svarar på samma fråga att de som blir valda oftast är chefer för stora företag eller har egna företag. Dom ”sticker ut” och gör mycket för staden med sina pengar i olika program. Detta ser vanliga människor. ”Dessa chefer har
möjlighet att genomföra sina beslut”.
I fullmäktige finns representanter för flera olika partier men dessa är i huvudsak valda utifrån personliga premisser. Det finns representanter från de tre stora partierna i Ryssland, Enade Ryssland, LDPR och det kommunistiska partiet, men det finns ingen tydlig partipolitisk inriktning från dess representanter. De tre partierna som finns representerade är även de ledande i övriga Ryssland. Det största partiet, Enade Ryssland, har tre personer i distriktets fullmäktige som sammanlagt består av 21 förtroendevalda. Av intervjun med borgmästaren framgår att Enade Ryssland emellanåt stödjer vissa planerade kommunala engagemang;
”som t.ex. vi hade ett engagemang för de handikappade och då hjälpte Enade Ryssland oss med utsmyckning och köpte utmärkelser och priser med partipengar”.
Det kommunistiska partiet har inte så många medlemmar och de flesta har hög ålder.
Det finns en partipolitisk uppdelning i de större städerna men i de mindre enheterna, de så kallade poselenie, finns inget riktigt partisystem. ”Kanske det blir på sikt så att de blir mera
aktiva”, säger borgmästaren.
Partierna som är representerade i fullmäktige kan visa missnöje med kommunalpolitiken. T.ex. arrangerade de en missnöjesdemonstration när elpriserna höjdes. Borgmästaren betonar att de inte lägger sig i administrationens arbete.
Vad gäller frågan om det finns någon tydlig opposition i fullmäktige är uppfattningen bland de intervjuade lite olika. Borgmästaren menar att det finns två personer i fullmäktige som är i opposition mot varandra. Dessa båda tillhör inget parti och har i praktiken inget inflytande eftersom ”majoriteten röstar alltid för beslutet och ingen stödjer oppositionen”. Ordförande i
fullmäktige har samma uppfattning som borgmästaren angående oppositionen. Han menar att
”idag har vi i praktiken ingen opposition. Det kan finnas någon som är emot men i praktiken inte kan ändra på någonting”. Den tredje intervjuade uttrycker att:
”idag finns ingen opposition kan man säga. Naturligtvis har alla sin egen åsikt. Det är inte alltid att alla röstar likadant. Kanske någon vill ge större stöd till hälsofrågor och någon vill satsa mer på utbildningsfrågor. Någon kanske prioriterar militära frågor. Så man kan säga att vi har heta diskussioner”.
4.5 Demokratisk förankring
På frågan om det finns en demokratisk förankring och delaktighet från befolkningens sida i kommunen svarar borgmästaren på följande sätt:
”Jag kan säga till dig några exempel. Vad gäller Kandalaksha distrikt. För att göra folket mer aktivt har jag en gång per månad något som kallas ”heta linjen”. Ibland bjuder jag in specialister och vi sitter och besvarar frågor. Kanske dom föreslår något. Dessutom i radion så alla kan ringa. För inte länge sedan gällde det sjukvårdsfrågor, det sändes i radio och jag svarade på frågor. Dessutom är fullmäktiges möten alltid öppna och alla kan komma och prata. Men numera är det så mycket massmedia så jag tycker att det är alldeles för mycket demokrati. Alla som vill kan skriva vad de vill”.
Människorna i kommunen är mer aktiva numera. Borgmästaren:
”Sedan jag kom till makten har vi gjort ett koordineringsråd för att arbeta med allmänheten. Koordineringsrådet bjuder oss en gång per månad för att vi ska berätta om olika saker. Eller kanske dom föreslår något åt oss. Så nu har jag på administrationen gjort en låda med lås där människor kan lägga förslag. Jag ska öppna den en gång per vecka så vi kan veta vad människor skriver”.
Borgmästaren ger flera exempel på att dessa förslag verkligen genomförs i praktiken. Man får sedan respons på att det fungerar både genom ”heta linjen” och från verkligheten. De flesta förslag gäller sjukvårdsfrågor där man nu som ett resultat med denna kommunikation med befolkningen har genomfört en rad förbättringar.
Fullmäktiges ordförande menar i intervjun att det finns två moment i demokratins utveckling;
”För det första, vi måste göra det som måste göras. Vi har befogenhet att göra olika saker. Och de pengar som vi har, förbrukar vi. Jag kan säga att i dag är vi tillgängliga för alla. Det finns saker som vi gör som kanske inte alla förstår men som vi är tvungna att göra. Jag tycker att demokratin som började gro i början av 90-talet idag fungerar fullt ut”.
Den intervjuade förtroendeledamoten uttryckte sig på följande sätt;
”för det första har ledamöterna en egen åsikt och dit kan man räkna demokratin för dom kan fritt uttrycka sin åsikt och alla lyssnar till allas åsikter. Om t.ex. jag inte röstar som majoriteten så blir det ingen anmärkning på mig. Det blir inga repressalier eller något annat mot mig. Jag kan säga att detta är demokrati”.
”alla ledamöter möter då och då sina väljare och många människor säger till ledamöter om sina problem. Varje ledamot kan föra detta vidare till en kommission som bereder frågan och sedan lämnar det till fullmäktige”.
På frågan om hur makten är fördelad efter uppdelningen mellan olika enheter, (poselenie), svarar borgmästaren;
”Det är svårt för människor att förstå hela systemet eller strukturen. Nu kanske dom börjar att förstå lite mer än tidigare. Dom är vana vid att man har en chef. Därför är det svårt för befolkningen. Så ibland kommer dom till mig med frågor som inte jag ansvara för. Ibland kan jag säga till (kommunchefen) att dom måste t.ex. höja värmen hos folk. För folk är det svårt att förstå att det egentligen inte är jag som ansvarar för den frågan”.
Att ha många olika maktnivåer kan ha både fördelar och nackdelar men borgmästaren påpekar att det är svårt för stadsbefolkningen att förstå den nya maktfördelningen. Att t.ex.
”kommunchefen ansvara för staden och jag (borgmästaren) ansvarar för regionen. Men folk tycker att om dom valde mig så måste jag ansvara för allt. Dom säger vi har valt henne”.
Dessutom är det så att varje ort har sin egen tradition.
Den intervjuade fullmäktigeledamoten hade en något annan åsikt om maktfördelningens praktiska effekter. ”Tidigare var de mindre enheterna mindre viktiga men nu har vi egen makt
i de mindre enheterna som kan påverka”.
Samtliga tre som intervjuats är partilösa och oberoende av partiprogram. På frågan om hur man röstar i fullmäktige, om man följer en personlig övertygelse eller en partilinje svarar de intervjuade i stort samstämmigt att ”på den nationella nivån röstar man efter partiet, men på
den lokala efter personlig övertygelse. På administrationen är nästan alla partilösa.”
Fullmäktigeledamoten tillägger att fler än hälften av ledamöterna är oberoende och röstar efter egen övertygelse. Även de som har en partitillhörighet röstar ”efter eget huvud”.
På den viktiga frågan vem som egentligen leder politiken om det är tjänstemän eller politikerna finns det tre olika uppfattningar bland de intervjuade. Borgmästaren säger ”jo, det
är jag med mina anställda”. Ordförande i fullmäktige; ”ärligt sagt, en del beslutar jag”. Den