Andra styrmedel i kommunernas resultatstyrning

Med hänsyn till de styraspekter som budgetering inte anses uppfylla som styrmedel tillämpar de intervjuade kommunerna ett antal olika utfyllande styrmedel för att komplettera deras resultatstyrning. Kommun 5 och 7 anser dock, som nämndes i avsnitt 4.2 om budgetering, att budgetering nästintill lyckas uppfylla alla önskvärda styrmoment gällande resultatstyrning. Till följd av detta väljer dessa kommuner att fokusera mer på kulturell och värdegrundad styrning, snarare än att komplettera resultatstyrningen med fler styrmedel. Dessa typer av styrning faller utanför studiens ramar och kommer därför inte att behandlas utförligt. Det vanligast förekommande styrmedlet i kommunernas resultatstyrning jämte budgetering är benchmarking, det vill säga jämförelse av indikatorer och nyckeltal. Detta är ett styrmedel som tillämpas inom alla de intervjuade kommunernas resultatstyrning, även kommun 5 och 7. Nästan alla kommuner som intervjuats anser också att deras resultatstyrning fungerar väl utifrån hur den är utformad i nuläget. Kommun 2 var kritisk till hur väl deras resultatstyrning är utformad och att det finns utvecklingspotential. Det framkom också under intervjutillfället att kommun 2 är i mitten av ett förändringsarbete kring sin resultatstyrnings utformning och att det därmed är svårt att bedöma hur väl styrsystemet fungerar. Den andra kommunen som inte är helt tillfreds med sin resultatstyrning är kommun 4 som anser att det finns flertalet förbättringsområden. I övrigt är de resterande kommunerna överlag tillfreds med hur deras resultatstyrning är utformad. Samtliga kommuner anser också att resultatstyrning är nödvändigt för kommuner. Den främsta anledningen till detta förefaller vara kommunernas ansvar gällande förvaltning av skattepengar. Respondenten från kommun 5 förklarade följande gällande varför resultatstyrning är nödvändigt:

Det är god ekonomisk hushållning. Säkerställa att vi gör det vi ska med

skattebetalarnas pengar och att vi följer den politiska viljan och att vi också följer gällande lagstiftning.

34 Flera av de intervjuade kommunerna menar att det skulle vara helt ansvarslöst att inte bedriva någon form av resultatstyrning och uppföljning eftersom det då inte är möjligt att kontrollera ifall kommunen gör rätt saker med sina tilldelade medel.

4.3.1. Benchmarking

Benchmarking är, som nyligen nämnt, ett styrmedel som undantagslöst tillämpas av de tillfrågade kommunerna. Hur benchmarking tillämpas och i vilken utsträckning det tillämpas varierar dock något mellan kommunerna. Samtliga kommuner gör någon form av extern benchmarking där de jämför sig med utvalda jämförelsekommuner. De hjälpmedel som förekommer beträffande benchmarking är Kolada och KKIK. Alla kommuner som intervjuats använder Koladas databas där det redan finns en stor mängd nyckeltal och färdiga jämförelsegrupper för kommunerna. Följande sade respondenten från kommun 5 gällande Kolada:

Kolada är ett oerhört bra hjälpmedel och vi använder dessutom

jämförelsefunktionen. Vi tittar på vår egen utveckling över tid men också hur vi står oss i våra utfall i förhållande till genomsnittet i den kommungruppen som vi jämför oss mot.

Vad gäller KKIK är det också något som är vanligt förekommande vid benchmarking för kommunerna. KKIK tycks dock inte användas i lika hög utsträckning som Kolada. Exempelvis nämner kommun 5 att de inte använder nyckeltal från KKIK i lika hög utsträckning som de använder Kolada. Kommun 5 har istället valt att ställa upp egna nyckeltal, snarare än att använda KKIK:s nyckeltal, som bättre representerar deras målbeskrivning. Kommun 1 hävdar också att egna nyckeltal tas fram i ganska hög utsträckning. Inte bara inom deras kommun, men också i flera andra kommuner. I rak kontrast till detta finns kommun 4 som bara använder nyckeltal som förekommer inom Kolada och KKIK. En anledning till att inte ta fram egna nyckeltal kan vara på grund av, som kommun 2 nämnde, att det finns en risk att framställandet av nyckeltal för att mäta vissa aspekter kan riskera att verksamheten slår knut på sig själv då det inte alltid finns mätbara aspekter inom vissa verksamheter. Även kommun 6 argumenterar för att vissa styrningsaspekter i slutändan riskerar att bli en pappersprodukt som inte levererar någon form av styreffekt. Kommun 3 bygger vidare på denna retorik då de betonar att utmaningen ofta ligger i att hitta rätt indikatorer för att mäta en viss verksamhets prestation gentemot andra kommuner. Vidare beskriver kommun 1 hur Koladas nyckeltal ofta inrapporteras relativt sent till själva beslutsfattandet, vilket innebär att dessa nyckeltal kan ha ett begränsat användningsområde vid beslutsfattande. Detta till trots är ett av användningsområdena med benchmarking just att utgöra underlag för beslutsfattande i budgetprocessen, åtminstone för kommun 1 och 2.

35 I övrigt används benchmarking av de intervjuade kommunerna i hög grad för att identifiera områden där kommunens verksamhet är effektiv jämfört med andra, och områden där verksamheten är mindre effektiv än andra kommuner. Detta är viktigt enligt samtliga intervjuade kommuner. Genom att kontinuerligt jämföra och följa upp olika nyckeltal och indikatorer kan kommunerna se ifall eventuella förändringar leder till ökad effektivitet. Kommun 5 nämnde också att en stor del av nyckeltalsuppföljningen är ett sätt för att se huruvida kommunen gör rätt saker. Vidare betonar dock kommun 3 och 5 också vikten av att göra en omvärldsanalys och noggrant utvärdera vilka externa faktorer som kan ligga till grund för att en kommun lyckas hålla en lägre kostnad för en viss typ av verksamhet än andra kommuner. De menar att kommunernas olika förutsättningar gör att nyckeltalen i många fall inte är helt representativa och att dessa faktorer ska invägas vid nyckeltalsjämförelsen. Vidare är det också tydligt vilken typ av mått och nyckeltal som kommuner använder sig av i Kolada, nämligen kostnadsrelationsmått. Respondenten från kommun 1 uttryckte sig enligt följande beträffande nyckeltal i Kolada:

Inför en budgetprocess tittar vi mycket på Kolada där det finns enormt många nyckeltal som vi kan jämföra kommuner sinsemellan. Vi tar fram ett underlag där vi tittar på framförallt nettokostnadsavvikelser, vad kostar hemtjänst och särskilt boende, grundskoleplats, gymnasieplats per elev, per barn, per brukare i vår kommun sett till historik och kopplat till jämförbara kommuner i vår storlek?

Vidare gav Kommun 6 exempel på ett antal mått som används inom utbildningsnämnden, vilka var kostnad per betygspoäng, kostnad per måltidsportion och kostnad per brukare. Även kommun 3 förklarade att det är vanligast att sätta nyckeltalen i någon form av kostnadsrelation, då de tillämpar mått som beräknas i priser och volymer per år.

4.3.2. Flerdimensionell styrning och balanserat styrkort

Samtliga kommuner använder budgetering som ett aktivt styrmedel, och samtliga kommuner har även förklarat något eller flera tillkortakommanden med budgetering. Kommun 2, 3, 5, 6 och 7 använder därför någon typ av flerdimensionell styrning för att stärka resultatstyrningen. Kvalitetsdimensionen är enligt kommun 3 något som inte fångas in med budgetering och en av respondenterna sade följande:

När vi pratar kvalitetsdimensionen så fångas den inte in när man tittar på budgetering i endast kronor och ören. Då är det kvaliteten och resultatet i verksamheten som inte fångas in i den delen.

Kommun 3 förklarar att de använder en typ av flerdimensionell styrning där tanken är att flera parametrar ska ingå i styrningen. De använder en ABC-modell där ”A är

36 pengar in, B är en process och C är resultat”, som en av respondenterna från kommun 3 beskrev det. Vidare förklarar kommun 3 att det blir alltför endimensionellt i styrningen att endast se till en dimension, och att indata är pengar men att det är output som faktiskt kan kopplas till kvalitetsmålen och således ska styra var pengarna fördelas. Kommun 2 förespråkar en liknande typ av styrning och förklarar att deras styrning består av tre dimensioner, vilka alla måste fungera för att styrningen ska få önskad effekt. Den första dimensionen är styrning och organisering, den andra är aktiverande styrning och den tredje är normerande styrning. Kommun 2 förklarar att dimensionen som berör styrning och organisering handlar om att sätta en yttre gränsdragning för respektive nämnd som förklarar vad den enskilda nämnden ska göra och inte göra. Dimensionen som berör aktiverande styrning handlar istället om att rikta om uppmärksamhet, kapacitet och resurser för att åstadkomma förändring. Det berör även omfördelning och omprioritering av budgetering. Slutligen handlar dimensionen som berör normerande styrning om förhållningssätt och metoder. Där inryms riktlinjer, rutiner och regelverk. Kommun 2 menar att det är viktigt att balansera dessa tre dimensioner för att resultatstyrningen ska fungera väl.

Kommun 5 lyfter fram kulturen som en viktig faktor för att resultatstyrningen ska fungera väl. Kulturen är en dimension som måste genomsyra och nå ut i hela organisation för att alla ska sträva åt samma mål förklarar kommun 5. Även kommun 7 lyfter upp samma argument och menar att en gemensam värdegrund är en dimension som inte går att bortse från och därmed avgörande i en välfungerande resultatstyrning. Kommun 1 och kommun 4 har inte framhävt någon typ av flerdimensionell styrning, utan fokuserar istället på andra aktiva styrmedel inom deras resultatstyrning.

Vad gäller balanserat styrkort tillämpas det inom kommun 6, där det används som ett kortsiktigt styrmedel med ettåriga styrkort som varje nämnd antar och även ett centralt övergripande styrkort som antas årligen av kommunledningsförvaltningen. Med styrkorten sätter de upp en mängd olika nyckeltal inom olika områden för att kunna följa upp verksamheten. Syftet med styrkorten, anser kommun 6, är att bedöma huruvida de gör rätt saker till rätt pris. Verksamheten följs upp genom de balanserade styrkorten en eller två gånger per år för att utvärdera verksamhetsåret. Kommun 6 är positivt inställda till balanserat styrkort som styrmedel, men påpekar också att styrkorten ibland kan kännas som en pappersprodukt och att styrkorten i vissa fall bara existerar, utan att resultera i någon verklig styreffekt. Kommun 4 ställde sig mycket kritiskt till användande av balanserat styrkort på grund av det stora antalet parametrar och indikatorer som måste inkluderas för att få någon styreffekt av det balanserade styrkortet. Respondenten från kommun 4 förklarade enligt följande:

37 Det blir så många parametrar. Du har ett inåtperspektiv, ett utåtperspektiv, ett

personalperspektiv och ett medborgarperspektiv. Det blir fyra perspektiv i botten men sen ska du ha mål för varje så till slut hamnar du i att du får 160 stycken parametrar att jobba med. Det ser enkelt ut på pappret men det blir jäkligt mycket att hålla ihop.

Även kommun 2 är kritiska till att implementera den balanserade styrkortsmodellen i deras styrsystem. Anledningen förefaller vara att det balanserade styrkortet anses vara en fråga om effektivitetsmätning inom målstyrning, vilket innebär att resterande delar av deras tredimensionella styrmodell skulle bli lidande på grund av implementerings- och användningskostnader av det balanserade styrkortet.

4.3.3. Internprissättning

Bland de intervjuade kommunerna återfinns en kommun som tillämpar internprissättning, nämligen kommun 1. Inom kommun 1 förekommer internprissättning och internhandel i viss utsträckning. Det är emellertid tydligt att kommun 1 reglerar sin internprissättning via budgeten då det under intervjun framkom att budgetutvecklingen sätter gränser för utvecklingen av internpriser. Internprissättningen inom kommun 1 förefaller inte vara något centralt styrmedel, utan tillämpas i relativt låg omfattning som ett tillvägagångssätt för kostnadskontrollering, då kostnader beskrivs vara lika stora oavsett om de tas upp internt eller externt. Respondenten från kommun 1 sade följande gällande hur de tillämpar internprissättning:

Med tanke på de ekonomiska förutsättningarna så får kanske hela budgeten bara räknas upp med 2% och då kan inte interpriserna öka mer än så heller, så man håller det på samma nivå. Vi jobbar med dem bitarna också för att alla kostnader är lika värda oavsett om det är interna eller externa kostnader så ska de rymmas inom den ramen.

Internprissättning är dock också, precis som balanserat styrkort, något som kommun 2 är kritiska till. Kommun 2 har tidigare implementerat internprissättning, men efter utvärderingar av styrmodellen har det framkommit att styreffekten är underlägsen de administrativa kostnader som tillämpning av internprissättning medför.