Karlstad Business School
Karlstad University SE-651 88 Karlstad Phone: +46 54 700 10 00 Fax: +46 54 700 14 97
E-mail: handels@kau.se hhk.kau.se
Carl Annerberg
Kristoffer Mattsson
Kommunal resultatstyrning
En studie om resultatstyrningens utformning
i svenska medelstora kommuner
Local government results control
A study about the construction of results control within
Swedish intermediate sized municipalities
Företagsekonomi
C-uppsats
Termin: VT20
Handledare: Johan
3
Förord
Vi vill tacka samtliga kommuner som medverkat i studien för deras deltagande och vår handledare Johan Quist för vägledning längs studiens gång. Avslutningsvis intygar vi att studien är vårt eget arbete och att båda författare tar gemensamt ansvar för hela studiens innehåll.
Karlstad juni 2020
4
Sammanfattning
Syftet med denna studie är att undersöka hur resultatstyrningen inom svenska medelstora kommuner är utformad beträffande vilka formella styrmedel som främst tillämpas och varför styrsystemet består av dessa styrmedel. Eftersom kommunernas verksamheter är komplexa och samhällsbärande anses kommuner vara av intresse att studera närmre. Ekonomi- och resultatstyrning inom kommunala verksamheter skiljer sig åt en del från det privata näringslivet då kommunernas syfte inte är att gå med vinst, utan syftet kan snarare hänföras till kvalitativa aspekter som den traditionella resultatstyrningen inte tar hänsyn till. Studien tar utgångspunkt i den lagstadgade budgeteringen och undersöker vidare vilka kompletterande styrmedel som används tillsammans med budgetering inom kommunernas resultatstyrning. Studien tillämpar en kvalitativ abduktiv ansats där data har samlats in genom semistrukturerade intervjuer med nio kommunala tjänstemän från sju svenska medelstora kommuner.
Studien fastslår att budgetering alltjämt är det styrmedel som tillämpas främst inom kommunerna och att budgetering i många fall ligger till grund för den resterande resultatstyrningen, vilket innebär att det ofta förekommer en kostnadsfokuserad resultatstyrning. Utöver budgetering används benchmarking i hög utsträckning inom kommunerna, och framförallt prestationsbenchmarking. Flerdimensionell styrning används inom flera kommuner för att komplettera budgeteringen i kvalitativ resultatmätning. Det är emellertid tydligt att balanserat styrkort, som är en form av flerdimensionell styrning, inte tillämpas i speciellt hög omfattning då det kräver att för många indikatorer och nyckeltal ska tas fram. Internprissättning är ett annat styrmedel som tillämpas i låg omfattning i kommunerna. Anledningen förefaller vara att styreffekterna anses ringa i förhållande till de administrativa kostnader som upprätthållandet av styrmedlet innebär.
5
Abstract
The purpose of this paper is to research how the results control is constructed within Swedish intermediate sized municipalities regarding what formal control means are primarily employed and the reasoning behind why these control means are in use within the results control system. Since municipalities carry a complex function and an important role within the society, they are found to be of interest to research closer. Results control systems within municipalities differ somewhat to the systems within private companies as the purpose of these companies commonly is to be profitable, whereas municipalities have a greater amount of qualitative purposes, which the traditional results control systems fail to include. The starting point of this study is the budgeting as it is statutory for municipalities to constitute budgets. The paper further investigate what control means are implemented to compliment budgeting. The study implements a qualitative abductive approach where the data has been gathered from semi-structured interviews with nine municipal officials within seven municipalities.
The study concludes that budgeting remains the prime control mean within the municipalities results control system and that budgeting often acts as the basis for the rest of the results control system, which means that the control system employs a cost-focused approach. As well as budgeting, benchmarking is a control mean that is heavily in use within the municipalities, and especially performance benchmarking. Multidimensional control means are employed to complement budgeting in qualitative performance measure. It is however evident that the balanced scorecard, which is a multidimensional control mean, is not used too much in the municipalities results control systems. The reason being that the balanced scorecard requires an excessive number of indicators to be produced. Internal transfer pricing is another formal control mean that is used relatively moderately with the reason being that the administrative costs are greater in relation to the control effect.
6
Innehåll
1. Introduktion ... 9
1.1. Problembakgrund ... 9
1.2. Problemdiskussion ... 10
1.3. Syfte och forskningsfrågor ... 12
1.4. Avgränsningar ... 12
2. Referensram för studien ... 14
2.1. Allmänt om kommuner i Sverige ... 14
2.2. Kommunens organisationsstruktur ... 14
2.3. Kommunens självstyre och syfte ... 15
2.4. Ekonomistyrningens breda begrepp ... 16
2.5. Resultatstyrning ... 17
2.5.1. Budgetering ... 18
2.5.2. Benchmarking ... 18
2.5.3. Internprissättning ... 19
2.6. Flerdimensionell styrning och balanserat styrkort ... 20
2.7. Effektivitet och styrning i kommuner ... 21
2.8. Budgetering som styrmedel i kommuner ... 23
2.9. Kolada och KKIK ... 24
3. Metod ... 25
3.1. Design ... 25
3.2. Datainsamling ... 26
3.3. Dataanalys ... 27
3.4. Trovärdighet ... 28
4. Empiri och resultat ... 31
4.1. Presentation av de intervjuade kommunerna ... 31
4.2. Budgetering ... 32
4.3. Andra styrmedel i kommunernas resultatstyrning ... 33
4.3.1. Benchmarking ... 34
4.3.2. Flerdimensionell styrning och balanserat styrkort ... 35
4.3.3. Internprissättning ... 37
4.4. Sammanställning av kommunernas resultatstyrning ... 37
5. Analys ... 39
5.1. Budgetering och benchmarking ... 40
5.2. Flerdimensionell styrning och balanserat styrkort ... 42
7
6. Slutsats ... 45
6.1. Studiens syfte och resultatstyrningens utformning ... 45
6.2. Praktiska implikationer med kommunernas resultatstyrning ... 46
6.3. Studiens begränsningar och förslag till vidare forskning ... 46
Referenslista ... 48
9
1. Introduktion
Kapitlet guidar läsaren till studiens ämnesområde, problemområde, syfte, frågeställningar och avslutningsvis de avgränsningar som gjorts. Framförallt lyfts anledningarna som gör ämnet intressant att studera.
1.1. Problembakgrund
Sveriges offentliga sektor utgör en stor och viktig roll för samhället och den svenska ekonomin. Den offentliga sektorn består dels av staten, och dels av kommunerna och regionerna. Det finns 290 kommuner och 21 regioner i Sverige. Enligt Carlgren (2020) sysselsatte den offentliga sektorn 1,6 miljoner människor år 2018, och offentliga utgifter stod för 49,8% av Sveriges BNP samma år. Av den offentliga sysselsättningen var mer än hälften verksamma inom den kommunala sektorn. Således utgör den kommunala sektorn merparten av den offentliga sektorn, och den utgör därmed också ett intressant område att studera.
Kommuner är komplexa och samhällsbärande organisationer med breda verksamheter som till största del finansieras genom skattemedel (Brorström et al. 2014). Kommuner ska enligt speciallagstiftning tillhandahålla viktiga samhällsfunktioner, som bland annat innefattar social omsorg, utbildning, renhållning och avfallshantering, plan- och byggfrågor samt vatten och avlopp. Utöver detta är kommuner också politiskt styrda organisationer, vilket gör deras verksamhet än mer komplex. Fokus i den här uppsatsen är emellertid inte på den politiska aspekten, utan istället på den förvaltning som leds av kommunala tjänstemän. På grund av kommunernas samhällsviktiga roll ställs det höga krav från invånarna på att verksamheten bedrivs så effektivt som möjligt och att tjänsterna som tillhandahålls håller god kvalitet. För att leva upp till dessa krav använder sig kommuner av ekonomistyrning för att styra sina verksamheter mot måluppfyllelse (von Heland 1999). Ekonomistyrning består enligt Merchant och Van der Stede (2012) av flertalet styrmedel som används för att säkerställa att anställda i en organisation arbetar mot uppställda mål och i enlighet med valda strategier. Exempel på styrmedel är budgetering, prestationsmätning, kalkyler och belöningssystem. Ekonomistyrning kan också delas in i underkategorier beroende på vilken typ av styrmedel som används, och dessa underkategorier är resultatstyrning, handlingsstyrning och personalstyrning (Merchant & Van der Stede 2012). Denna studie fokuserar på resultatstyrning, som bland annat består av budgetering, internprissättning, benchmarking, målkostnadskalkylering och prestationsmätning.
Kommunernas resultatstyrning har alltid varit starkt präglad av budgetering, då det är lagstadgat för kommuner att upprätta en budget enligt 11 kap. 5 §
10 kommunallagen (2017:725). I samband med 1991 års kommunallag skapades dock större möjligheter för kommuner att fritt utforma sina verksamheter, vilket innebar nya möjligheter för kommuner att använda sig av alternativa styrmedel till budgeteringen (Brorström et al. 2014). Under den här tiden började kommunernas styrning i allt högre utsträckning efterlikna styrningen i det privata näringslivet. Den här förändringen benämns som New Public Management (NPM). Som ett resultat av NPM spenderar kommuner mer resurser än någonsin tidigare på att effektivisera och förbättra sin verksamhet med hjälp av resultatstyrning (Bleyen et al. 2015). Det finns emellertid fortfarande oklarheter kring hur kommuner utformar deras resultatstyrning, och det råder ingen vedertagen konsensus om vilka styrmedel kommuner använder för att åstadkomma måluppfyllelse (Strid 2014).
1.2. Problemdiskussion
En organisations prestation kan uttryckas genom grad av måluppfyllelse, där mål i denna bemärkelse kan vara både finansiella och icke-finansiella (Merchant & Van der Stede 2012). Mål som upprättas måste tydligt kommuniceras ut i en organisation för att skapa förståelse för vad som önskas att uppnås. Det är också viktigt att alla inom organisationen accepterar de uppsatta målen (Pihlgren & Svensson 1991). Anthony och Govindarajan (2003) menar att huruvida en organisation når sina uppsatta mål eller inte till stor del avgörs av hur väl individernas mål stämmer överens med organisationens mål. När det finns en målkongruens möjliggör det även att individer kan arbeta självständigt, vilket kan öka effektiviteten i en organisation (Rombach 1991). Begreppet effektivitet har ingen entydig definition, men gemensamt för alla definitioner är att effektivitet avser någon form av måluppfyllelse (Modell & Grönlund 2006). En ytterligare förutsättning för att uppnå de uppsatta målen är att de anställda känner att de har förutsättningar för att utföra de uppgifter som de ansvarar för (Franco et al. 2002). Vidare behöver målen även vara meningsfulla och påverkningsbara för att en organisation ska undvika styrproblem (Greve 1996). Den stora utmaningen för kommuner är att upprätta tydliga mål utifrån central nivå och sedan kommunicera ut dessa till övriga förvaltningar för att slutligen kunna mäta måluppfyllelsen i de kommunala verksamheterna. Problematiken och svårigheten är således att ha en röd tråd i styrningen genom hela verksamheten. Tydliga målformuleringar och rätt styrmedel har stor betydelse för hur väl resultatstyrningen fungerar i en kommun (Strid 2014). Till följd av den utökade kravspecifikationen på den kommunala sektorn har ekonomistyrningen genomgått flertalet förändringar. Budgetering har traditionellt varit det styrmedel som varit allra mest centralt i den kommunala ekonomistyrningen (Anessi-Pessina et al. 2016). NPM-reformerna medförde enligt Modell och Grönlund (2006) att kommuner i högre utsträckning utvecklade deras ekonomistyrning mot att efterlikna ekonomistyrningen i det privata näringslivet,
11 där budgetering inte är lika närvarande. En av anledningarna till att utvecklingen gått åt detta håll inom den kommunala sektorn anses vara den komplexa naturen av kommunernas verksamheter. Kommuner har inget vinstsyfte på samma sätt som privata marknadsaktörer har. Kommuner har istället andra mål, som inte alltid kan mätas i finansiella termer. Exempelvis behöver kommuner formulera mål med utgångspunkt i att öka kunskapsnivån inom skolan, skapa meningsfullhet och trygghet för äldre på särskilt boende, skapa kontinuitet inom hemtjänsten samt motverka långtidsberoende inom försörjningsstöd, med mera (Strid 2014). Inom respektive område behöver sedan mer specifika mål sättas upp för den särskilda verksamheten, och detta kan ligga utom budgeteringens tillämpningsområde då budgeteringens beskaffenhet är nära relaterad till finansiell prestation. När specifika mål inom de olika verksamhetsområdena definieras skapas en tydlig riktning som sedan kan följas upp och mätas. Graden av måluppfyllelsen har därefter alltid ett brukarperspektiv. Frågan om huruvida en äldre person på särskilt boende upplever meningsfullhet och trygghet kan bara besvaras av den äldre personen i fråga. Brukarperspektivet är grundpelaren i resultatstyrning för kommuner och skiljer sig på det sättet från privat sektor (Strid 2014). Kommuner har utifrån detta ett behov av att utveckla multidimensionella styrsystem som kan ta hänsyn till fler aspekter än endast finansiella (Arnaboldi et al. 2015).
Ett exempel på ett multidimensionellt styrmedel som snabbt blev relativt vanligt inom kommuner är det balanserade styrkortet som presenterades av Kaplan och Norton år 1992 (Modell & Grönlund 2006). Det balanserade styrkortet utgår från uppställande av specificerade nyckeltal utifrån en organisations strategiska visioner och målsättningar, vilka sedan bryts ned i mer specificerade mål och prestationsmått (Kaplan & Norton 1992). Genom att använda ett balanserat styrkort som bas i sin resultatstyrning förutsätts organisationer kunna lösa styrproblem som kan uppkomma vid för stort fokus på finansiellt mätbara prestationer, som i många fall endast är löst kopplade till organisationens strategier och mål. Detta eftersom ett balanserat styrkort tar hänsyn till fler aspekter än det finansiella (Modell & Grönlund 2006). Trots att det balanserade styrkortet således förefaller vara ett lämpligt styrmedel för kommuner tillämpas det inte i samma utsträckning i kommunala verksamheter som det görs inom det privata näringslivet, och det är därmed inte heller lika utstuderat inom den kommunala sektorn (Zawawi & Hoque 2020).
Budgetering är istället fortsatt det mest centrala styrmedlet inom kommunal resultatstyrning (Almqvist & Wällstedt 2017). Budgeteringens ställning kan till viss del bero på att den är lagstadgad, men budgetering behöver utifrån lagstiftningen inte utgöra någon aktiv del av ett styrsystem. Budgeteringens traditionella syften för kommuner är framförallt resursfördelning, styrning, samordning och kontroll
12 (Brorström & Solli 1990). Andra syften med budgetering är enligt Wildavsky (1978) att den ska vara med och medverka till planeringskontinuitet, till ekonomisk flexibilitet, till förändring vid utvärderingsarbeten samt till rigiditet för att begränsa spenderingen. Budgetering har dock vissa tillkortakommanden. Enligt Wallander (1995) bygger budgetering på långsiktiga och osäkra prognoser, vilket följaktligen kan innebära att budgetering blir ett farligt styrmedel i osäkra tider. Om oförväntade händelser inträffar kan budgeten inte anpassa sig vilket i sin tur gör att organisationen inte kan anpassa sig till de nya omständigheterna.
Det finns utifrån detta en problematik för kommuner att sätta upp mål för sin resultatstyrning, välja lämpliga styrmedel och slutligen bedöma effektiviteten genom hela deras breda verksamhetsomfattning. Eftersom kommunernas mål inte alltid är finansiellt definierbara innebär det att det ställs högre krav på att kommuner upprättar välfungerande styrsystem, och det är inte helt klart hur ett sådant styrsystem ser ut. Samhällsnyttan är i slutändan det som kommunerna har som avsikt att stimulera. Begreppet samhällsnytta är dock mer komplicerat för kommuner att mäta jämfört med vinstmåtten som finns inom det privata näringslivet. Följaktligen innebär det att kommunernas resultatstyrning kräver ett större perspektiv och möjligen ett mer välutvecklat styrsystem. Med hänsyn till kommunernas samhällsbärande funktion är forskningsområdet således både relevant och intressant att studera vidare.
1.3. Syfte och forskningsfrågor
Syftet med denna studie är att undersöka hur resultatstyrningen inom svenska medelstora kommuner är utformad beträffande vilka formella styrmedel som främst tillämpas och varför styrsystemet består av dessa styrmedel. Studien tar utgångspunkt i den lagstadgade budgeteringen och undersöker vidare vilka kompletterande styrmedel som används tillsammans med budgetering inom kommunernas resultatstyrning.
Utifrån ovanstående diskussion och syfte har följande forskningsfrågor ställts upp: • Hur är resultatstyrningen inom svenska medelstora kommuner utformad och
vilka är de främsta styrmedlen som tillämpas inom resultatstyrningen? • Av vilka anledningar är kommunernas resultatstyrning utformad som den
är?
1.4. Avgränsningar
Ekonomistyrning är ett omfattande begrepp som innehåller flertalet styrsystem och modeller, och det finns inte utrymme att behandla allt i den här studien. Denna
13 studie fokuserar på resultatstyrning och dess formella styrmedel. Det är emellertid komplicerat att begränsa studien till att endast beröra denna typ av styrsystem eftersom det är vanligt förekommande i organisationer att de olika typerna av styrsystem överlappar varandra. Reservation finns därmed för att andra typer av styrsystem och styrmedel än resultatstyrning kan komma att beröras i korthet. Studien kommer även att avgränsas till ett fåtal medelstora svenska kommuner med invånarantal inom spannet 60 000 - 130 000.
14
2. Referensram för studien
Kapitlet inleds med att beskriva allmänt om kommuner i Sverige, kommunernas organisationsstruktur samt kommunernas självstyre och syfte. Därefter förklaras begreppet ekonomistyrning i sin helhet följt av en redogörelse för resultatstyrning och vilka styrmedel som den innefattar. Slutligen förklaras effektivitet, styrning och budgetering i kommuner samt Kolada och KKIK.
2.1. Allmänt om kommuner i Sverige
En kommun är en administrativ enhet i ett geografiskt avgränsat område med ett lokalt självstyre. Kommuner är juridiska personer med offentligrättslig karaktär som kan ingå avtal och äga lös samt fast egendom. Invånare i en kommun omfattas av ett obligatoriskt medlemskap (Nationalencyklopedin u.å.a). Det finns 290 primärkommuner och 21 sekundärkommuner i Sverige. En sekundärkommun kan även kallas en region och inom en sekundärkommun finns flera primärkommuner (Nationalencyklopedin u.å.b).
2.2. Kommunens organisationsstruktur
Brorström et al. (2014) menar att kommuner idag har en stor frihet gällande utformningen av sin organisation jämfört med hur det har varit historiskt. Kommunallagen har omarbetats och de enda kraven som finns idag är i princip att det ska finnas en kommunfullmäktige, en kommunstyrelse, en särskild valnämnd samt att kommunfullmäktige ska välja revisorer. Kommuner har därför en stor frihet att själva utforma sina nämnder och övrig organisation (Brorström et al. 2014). Kommunens organisationsstruktur kan delas in i beslutande, förvaltande och verkställande organ. Kommunfullmäktige fattar beslut och kan anses vara kommunens riksdag. Kommunstyrelsen och de kommunala nämnderna ansvarar för förvaltning samt verkställighet och kan anses vara kommunens regering (Fundahn & Holmgren 1992).
Det högsta beslutande organet i en kommun är kommunfullmäktige (Sveriges Kommuner och Regioner [SKR] 2020a). Kommunfullmäktige är en folkvald församling och mandatperioden är fyra år. Under dessa fyra år kan kommunfullmäktige inte upplösas och sammanträden är offentliga (Nationalencyklopedin u.å.c). Kommunfullmäktige fattar beslut om bland annat mål och riktlinjer för verksamheten, skatt, budget och andra viktiga ekonomiska frågor. Kommunfullmäktige fattar även beslut om nämndernas organisation och verksamhetsformer (Lindquist & Losman 2006). Ett annat organ som måste finnas inom en kommun är kommunstyrelsen, vilken utses av kommunfullmäktige. Kommunstyrelsens uppgifter består av att samordna och leda förvaltningen av kommunens angelägenheter samt ansvara för kommunens ekonomi (SKR 2020a).
15 Kommunstyrelsen ska ha uppsikt över övriga nämnder och de kommunägda företagens verksamhet (Nationalencyklopedin u.å.d). I synnerhet ankommer det på kommunstyrelsen att yttra eller bereda sig i ärenden som ska handläggas av kommunfullmäktige. Kommunstyrelsen ska även verkställa besluten och fullgöra uppdragen som lämnats över från kommunfullmäktige (Fundahn & Holmgren 1992).
I en kommun finns även olika nämnder och det är kommunfullmäktige som väljer ledamöter till respektive nämnd, därmed arbetar politiker i olika nämnder. I praktiken är det dock tjänstemän som hanterar kommunernas verksamheter (SKR 2020a). Nämnderna genomför beslut som fattas i kommunfullmäktige, förbereder ärenden som ska beslutas av kommunfullmäktige samt ansvarar för den löpande verksamheten inom kommunen (SKR 2020a). Varje nämnd har en förvaltning där tjänstemän arbetar. Uppdrag gällande förvaltning och verkställighet delegeras av kommunfullmäktige till olika nämnder beroende på respektive nämnds kompetensområde (Fundahn & Holmgren 1992). Brorström et al. (2014) skriver att en kommun numera har vissa obligatoriska verksamheter som nämnderna ansvarar för. Kommuner är skyldiga att ansvara för social omsorg, för-, grund- och gymnasieskola, vatten och avlopp, renhållning och avfallshantering, plan- och byggfrågor, miljö- och hälsoskydd, räddningstjänst, civilt försvar, bostäder samt biblioteksverksamhet (SKR 2020b). Regelverket kring de obligatoriska verksamheterna är mycket omfattande och regleras i flera olika speciallagar utöver kommunallagen. I speciallagarna anges vad som utkrävs av kommunernas obligatoriska verksamheter. Det är dock problematiskt att precisera vad staten kräver för miniminivå för de obligatoriska verksamheterna (Brorström et al. 2014).
2.3. Kommunens självstyre och syfte
I Sverige råder kommunalt självstyre och Brorström et al. (2014) skriver att det kommunala självstyret lades till grund genom 1862 års kommunalförordningar. Självstyret som tillkom då grundas på tre fundament; den kommunala kompetensen, den kommunala beskattningsrätten och möjligheten för kommunmedlemmarna att anföra kommunalbesvär. Grundprinciperna för det kommunala självstyret är inskrivna i regeringsformen, och är även mer utförligt formulerade i kommunallagen (Nationalencyklopedin u.å.e). Statsstyret som råder i Sverige beskrivs i regeringsformen (1974:152), förkortad RF. Sveriges demokrati uppfylls bland annat genom det kommunala självstyret enligt 1 kap. 1 § RF (1974:152). Kommuner och deras verksamheter har inget uttalat vinstsyfte till skillnad från privata företag. En kommun får exempelvis inte ta ut avgifter för en tjänst som överstiger kommunens kostnad för att producera tjänsten, vilket grundas i självkostnadsprincipen (Brorström et al. 2014). Principen uttrycks i 2 kap. 6 §
16 kommunallagen och innebär att syftet för kommuner inte får vara att gå med vinst. Även 2 kap. 7 § kommunallagen beskriver uttryckligen att kommuner endast får bedriva näringsverksamhet om det är utan vinstsyfte. Syftet för en kommun sägs i samma paragraf istället vara att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen. Brorström et al. (2014) skriver att intäkterna för en kommun främst kommer från skatter av kommunens invånare. Kommunens rätt att ta ut skatt från sina invånare är lagstadgat i 14 kap. 4 § RF.
2.4. Ekonomistyrningens breda begrepp
Enligt Bergstrand och Nersing (1979) består ekonomistyrning av alla de hjälpmedel som används för att säkerställa att anställda i en organisation arbetar mot uppställda mål och i enlighet med valda strategier. Dessa hjälpmedel kan, exempelvis, bestå av budgetering, prestationsmätningar, kalkyler och belöningssystem (Ax et al. 2015). Att upprätta tydliga mål är viktigt för en organisation och ekonomistyrningen då det hjälper de anställda att förstå vad som önskas uppnås med verksamheten. Målen kan både vara finansiella och icke-finansiella. Det förstnämnda är vanligare i vinstdrivande privata företag medan det sistnämnda är vanligare i offentlig sektor, där det inte finns något utformat vinstsyfte. Genom att formulera strategier förklaras hur målen ska nås, vilket vägleder de anställda i deras arbete (Merchant & Van der Stede 2012). Det anses vara viktigt med en specifik och detaljerad strategi för att kunna designa en välfungerande ekonomistyrning eftersom det bidrar till att strategin enklare kan hållas fast vid. Ekonomistyrning handlar således om processer som berör organisering samt styrning av resurser i syfte att uppnå organisationens mål (Picard & Reis 2002). Syftet med ekonomistyrning är proaktivt i den mening att förebygga problem snarare än att reaktivt reagera på problem. Med en god ekonomistyrning kan en organisation undvika finansiella förluster, skydda sitt rykte och förebygga eventuella framtida problem. Ekonomistyrning utgör därför en kritisk funktion i en organisations verksamhet (Bergstrand 2003).
Vidare delar Merchant och Van der Stede (2012) in ekonomistyrning och dess tekniker i tre olika styrsätt, vilka består av resultatstyrning, handlingsstyrning och personalstyrning. Resultatstyrning handlar om att styra mot ett visst mål eller resultatkrav som är uppsatt av ledningen. Handlingsstyrning är ett mer direkt styrsätt och innebär att begränsa de anställdas handlingsutrymme i form av både fysisk och administrativ begränsning. Personalstyrning fokuserar på att skapa en gemensam syn på hur arbetet ska utföras samt en gemensam organisationskultur. I verkligheten används ofta en kombination av dessa tre olika styrsätt för att uppnå organisationens mål och inom varje styrsätt finns olika styrmedel (Merchant & Van der Stede 2012).
17 2.5. Resultatstyrning
Merchant och Van der Stede (2012) förklarar att resultatstyrningen ska ge den styrda enheten eller medarbetaren mål och resultatkrav att uppnå. En sådan typ av styrning kräver att målen som ska uppnås klart kan definieras av ledningen. Resultatstyrning kan tillämpas på flera nivåer inom en organisation men det kräver att resultatet kan påverkas av de medarbetare vars handlingar ska styras av de uppsatta målen. Vidare krävs det även att det finns kunskap om vilket resultat eller mål som ska uppnås samt att måluppfyllelsen kan mätas (Merchant & Van der Stede 2012). Ax et al. (2015) förklarar att styrmedel inom resultatstyrning kan bestå av bland annat resultatplanering, produktkalkylering, budgetering, intern redovisning, standardkostnader, internprissättning, prestationsmätning, benchmarking, processtyrning, målkostnadskalkylering och investeringskalkylering. Styrmedlen inom resultatstyrning kallas formella styrmedel.
Kommunernas resultatstyrning har inte samma finansiella karaktär som det privata näringslivet har (Strid 2014). Det finansiella perspektivet inom kommuner handlar främst om att jämföra budgeterad kostnadsram med faktiskt utfall. I det privata näringslivet handlar det finansiella perspektivet istället om vinsten som företaget genererar. Resultatstyrning för kommuner har därför som tidigare nämnts ett brukarperspektiv, vilket privata företag inte har, där kommunernas invånare är brukarna. Resultaten för kommuner är således inte alltid finansiellt definierbara utan kan istället vara att öka kunskapsnivån i skolan, skapa trygghet på särskilt boende, ha kontinuitet inom hemtjänsten, med mera (Strid 2014).
Olve et al. (1999) riktar kritik mot resultatstyrning och menar att den traditionella resultatstyrningen inte har utvecklats sedan år 1925. Styrmedel som budgetering, internprissättning, Du-Pont-modellen, standardkostnader, med mera är samtliga traditionella styrmedel som historiskt tillämpats i hög utsträckning. Olve et al. (1999) är kritiskt inställda mot att dessa styrmedel fortfarande används i stor omfattning inom organisationer. En anledning till detta är att styrmedlen, som nyss nämnts, främst fokuserar på kostnadssidan och inte på intäktssidan, vilket enligt Olve et al. (1999) inte är tidsenligt. Uppmärksamheten riktas även mot finansiella resultat som baseras på beslut som redan tagits. Således finns en avsaknad av underlag för att kunna styra strategiskt och långsiktigt med fokus på framtiden (Olve et al. 1999).
Resultatstyrningens vara eller icke vara i den kommunala styrningen är ett omdebatterat område även idag, och har varit föremål för den statliga Tillitsdelegationens arbete (SOU 2020:8). Regeringen tillsatte år 2017 en omfattande kommunutredning för att undersöka hur styrningen i kommuner kan effektiviseras. I utredningen konstateras det att alltför stort fokus på resultatstyrning
18 ofta innebär att önskat resultat inte uppnås i önskad utsträckning (SOU 2020:8). Vidare finns det också flertalet studier som pekar på att resultatstyrning inte lämpar sig väl i kommunernas komplexa verksamhet. Exempelvis skriver Alexius (2017) att resultatstyrning lämpar sig väl i de verksamheter som kan rikta sig mot specifika mål, vilket står i rak motsats till kommunerna som har flertalet kvalitativa mål att arbeta mot. Vidare skriver Alexius (2017) att resultatstyrning i kommuner leder till suboptimering då enskilda verksamheter kan optimeras, men att optimeringen sker på bekostnad av verksamhetens helhetsfunktion. I förlängningen innebär suboptimeringen också att kommuner spenderar resurser på en resultatstyrning som inte bidrar till någon, eller begränsad, styreffekt (Alexius 2017). Kommuner har också varit föremål för en ökad statlig styrning, vilket är något som kommunerna ställer sig kritiska till (Statskontoret 2019:2). Kritiken som kommunerna framför är gällande hur den statliga styrningen är utformad och samordnad, samt den stora mängden styrning som föreligger. Statsbidragen och den ökade administrationen som det ökade statliga styret innebär för kommunerna får särskilt stark kritik (Statskontoret 2019:2). Denna studie har emellertid en beskrivande ansats som syftar till att undersöka hur resultatstyrningen inom svenska medelstora kommuner är utformad, och kommer därmed inte att djupt beröra resultatstyrningens vara eller icke vara i kommuner.
2.5.1. Budgetering
Budgetering är ett ekonomiskt styrmedel som utgör en särskild form av planering genom uppställning och användande av budgetar (Ax et al. 2015). Begreppet budget förklaras av Ax et al. (2015) som ett uttryck av förväntningar och åtaganden gällande framtida ekonomiska konsekvenser. Effektiviteten av budgetering som styrmedel är således i nivå med hur väl en organisation lyckas prognosticera framtida ekonomiska händelser (Wallander 1999). Budgetering kategoriseras som ett formellt ekonomiskt styrmedel och utgör således en form av resultatstyrning (Ax et al. 2015; Merchant & Van der Stede 2012). Eftersom budgetering utgör en central del i studien ges en djupare beskrivning av budgetering som styrmedel, med fokus på kommuner, i avsnitt 2.8.
2.5.2. Benchmarking
Benchmarking beskrivs som en framtagen standard mot vilken relativ prestanda jämförs mellan likartade verksamheter för att informera om förändringar och förbättringsområden (Grace & Fenna 2013). Syftet med benchmarking utifrån den beskrivningen är att identifiera och anta effektivare modeller och metoder (Grace & Fenna 2013). Det finns enligt Siverbo (2014) flera olika typer av benchmarking. Det finns prestationsbenchmarking, vars syfte är att identifiera prestationsgap i den egna organisationen gentemot jämförelseorganisationerna, och det finns även
19 processbenchmarking, som går ut på att lära sig god praxis i processer från andra organisationer (Siverbo 2014). Det är vanligt att organisationer använder relationsmått vid tillämpning av benchmarking. Siverbo (2014) skriver att den tidiga implementeringen av prestationsbenchmarking fokuserade på kostnadsförhållanden och aktivitetsförhållanden. Ett kostnadsförhållande är ett relationsmått som beskriver hur mycket resurser som krävs för att genomföra en aktivitet, och aktivitetsförhållanden mäter hur aktiviteter genomförs. I samband med NPM-reformerna skiftade fokuset till produktions- och resultatförhållanden, som då ersatte de förstnämnda (Siverbo 2014). För att organisationer ska dra maximal nytta från prestationsbenchmarking måste den kompletteras med processbenchmarking. Detta eftersom det är först då organisationer kan ringa in var i ledet det finns prestationsgap och sedermera också identifiera hur dessa gap kan täppas igen genom förändrade processer (Siverbo 2014).
Beträffande offentliga organisationer så konkurrerar dessa vanligtvis inte med varandra (Siverbo 2014). På grund av detta kan dessa organisationer istället motiveras av möjligheten att på egen hand utveckla god praxis och uppnå hög effektivitet (Andersen et al. 2008 refererad i Siverbo 2014). Benchmarking anses emellertid vara ett lämpligt substitut för att, till viss del, simulera en konkurrensutsatt marknad för offentliga organisationer och på så vis förbättra kvaliteten på den service som erbjuds (Kuhlmann & Bogumil 2018). Benchmarking, som härstammar från privat sektor, har trots detta först på senare år börjat användas i högre utsträckning inom offentlig sektor (Grace & Fenna 2013). Enligt Siverbo (2014) kan detta bero på att offentliga organisationer upplever implementerings- och användarproblem med modellen.
2.5.3. Internprissättning
Frenckner (1989) förklarar internprissättning som värdet, vilket sätts på en nyttighet, bestående av varor eller tjänster, som levereras mellan olika enheter. Internprissättning förekommer vid internprestationer som uppkommer när organisationer har divisionaliserad verksamhet. Vidare förklarar Ax et al. (2015) att internpriser fungerar som ett sätt för organisationer att säkerställa att både intäkter och kostnader tas upp mellan enheter som utbyter varor eller tjänster. Merchant och Van der Stede (2012) menar att fördelen med internprissättning är att organisationer kan dela upp vinst mellan olika enheter. En organisation kan genom internprissättning beräkna lönsamhet i organisationen både som helhet, men också på enhetsnivå. Detta möjliggör i sin tur att en organisation kan välja vilken enhet som ska ta ut eventuell vinst (Merchant & Van der Stede 2012). Det främsta användningsområdet med denna typ av vinstfördelning är dock i organisationer som verkar i flera olika områden med olika skatteregler (Merchant & Van der Stede 2012). En fördel som Ax et al. (2015) lyfter fram är att internprissättning identifierar
20 och mäter internprestationer mellan enheter, vilket bidrar till att den verkliga nyttan belyses. Detta anses vara viktigt för organisationer som bedriver självständig verksamhet som utvärderas genom resultatmätning, balansbedömning eller kostnadsbedömning. Arvidsson (1972) för samma resonemang och menar att internprissättning visar om en enhet underpresterar, presterar i nivå eller överpresterar i förhållande till önskad måluppfyllelse.
2.6. Flerdimensionell styrning och balanserat styrkort
Kaplan och Norton (1996) förklarar flerdimensionell styrning som att den både innefattar finansiella och icke-finansiella mål samt att dessa mål tillsammans med prestationsmått integreras i en och samma styrmodell. Utformningen av ett flerdimensionellt styrsystem handlar om att ta fram, formulera och fastställa vilka av dessa mål och prestationsmått som ska ingå i styrmodellen. Följaktligen utgör en flerdimensionell styrning en typ av mål- och resultatstyrningsmodell (Dinesh & Palmer 1998). Vidare förklarar Malmi (2001) att en sådan styrmodell skiljer sig från en endimensionell styrmodell som endast består av finansiella mål och prestationsmått. Kritiken som riktas mot endimensionella styrmodeller är att de inte tillhandahåller organisationernas ledningar information som återspeglar helhetsbilden och att de således har ett kortsiktigt fokus (Dinesh & Palmer 1998; Malmi 2001). Det finns ingen standardmall för hur en flerdimensionell styrmodell ska utformas. Vissa dimensioner är av olika värde för olika organisationer förklarar Southern (2002), och menar därmed att en flerdimensionell styrmodell är individuellbaserad.
Fördelen med en flerdimensionell styrmodell är att ledningen balanserar styrningen på externa och interna perspektiv, kortsiktig och långsiktig tidshorisont, finansiella och icke-finansiella aspekter samt pådrivande och utfallsorienterade mål (Brewer & Speh 2000; Kaplan & Norton 1996). Enligt Merchant och Van der Stede (2012) kan en flerdimensionell styrmodell dock medhava vissa nackdelar. Det kan vara svårt att träffa rätt med kombinationsmått, vilket leder till att ledningen spenderar mycket tid på något som i slutändan inte förbättrar effektiviteten. För många mått kan även skapa motivationsproblem och leda till att de anställda missar vad som är viktigt. Det kan även vara dyrt att implementera en flerdimensionell styrmodell (Merchant & Van der Stede 2012). En typ av flerdimensionell styrning som används både inom offentlig sektor och privat sektor är det balanserade styrkortet (Modell & Grönlund 2006).
Den grundläggande modellen av det balanserade styrkortet går ut på att ställa upp nyckeltal utifrån en organisations strategiska visioner och målsättningar, som sedan bryts ned i specificerade mål. Denna nedbrytning av mål görs inom de fyra perspektiv som Kaplan och Norton (1992) tar upp; finansiellt perspektiv,
21 kundperspektiv, internt perspektiv samt innovations- och lärandeperspektiv. Perspektiven är direkt kopplade till vad olika intressenter förväntar sig av organisationen. Sätts detta i ett kommunalt perspektiv kan det finansiella perspektivet relateras till skattebetalarna, kundperspektivet till invånarna som tar del av kommunens tjänster, internperspektivet till verksamhetens effektivitet och det lärande perspektivet till förmågan att förnya och förbättra processer på lång sikt. Vidare är tanken att nyckeltalen ska utformas så att det går att utläsa orsakssamband mellan dessa fyra perspektiv (Kaplan & Norton 1992). På så vis ska det balanserade styrkortet enligt Kaplan och Norton (1992) underlätta både kortsiktiga och långsiktiga prioriteringsbeslut och bedömningar för beslutsfattare. Resonemanget utvidgas av Kaplan och Norton (1996), där de förklarar att nyckeltalen ska begränsas till endast sådana som anses relevanta ur ett strategiskt perspektiv för organisationen. Detta för att undvika att det balanserade styrkortet innehåller för många mått (Kaplan & Norton 1996).
Modell och Grönlund (2006) skriver att det balanserade styrkortet har haft en tämligen snabb spridning inom kommunal sektor. Anledningen till detta förefaller vara att modellen ses som en ordningsskapare i ett styrsystem som, bland offentliga organisationer, antas enligt Modell (2004) vara uppbyggt på flertalet osammanhängande styrmodeller. Enligt Bacala (2014) spenderar offentliga verksamheter numera mycket tid och resurser på att styra och mäta sina prestationer mot att uppnå sina strategiska mål. Det balanserade styrkortet beskrivs som en mycket lämplig styrmodell för att genomföra denna prestationsmätning på. Detta eftersom det balanserade styrkortet erbjuder ett konkretiserat tillvägagångssätt för att koppla prestationer mot strategisk måluppfyllelse (Bacala 2014). Styrkortet kan användas för att fånga, beskriva och översätta de strategiska målen så att hela organisationen, oavsett vilken nivå det handlar om, förstår vad dem innebär i praktiken (Bacala 2014). Enligt Zawawi och Hoque (2020) är det dock inte lika utstuderat hur väl det balanserade styrkortet kan implementeras inom offentliga organisationer.
2.7. Effektivitet och styrning i kommuner
Ekonomistyrningen av den offentliga sektorn har genomgått flertalet förändringar sedan början av 1980-talet (Modell & Grönlund 2006). Dessa förändringar sammanfattas med det engelska begreppet New Public Management (NPM), och är den typ av styrning som följer efter det äldre Old Public Administration (OPA) (Wällstedt & Almqvist 2017). Utmärkande särdrag anses vara en övergång från styrning av resursinsatser via centraliserade budgeterings- och planeringsprocesser, till styrning som fokuserar på effektivitetsmätning samt utvärdering och uppföljning. Därtill finns det numera större inslag från öppna marknader, såsom avregleringar och decentraliserad beslutsfattning (Modell & Grönlund 2006). Den
22 främsta inspirationskällan för dessa reformer är enligt Modell och Grönlund (2006) det som allmänt uppfattats som god styrpraxis inom det privata näringslivet. Övergången från OPA till NPM har, som nyss nämnts, inneburit att offentliga verksamheter i högre utsträckning fokuserar sin styrning till effektivitetsmätning. Effektivitet har som tidigare nämnts ingen entydig definition, men syftar alltjämt till någon form av måluppfyllelse. Den traditionella formen av måluppfyllelse utgår från formella mål som definieras i en organisations styrdokument, planer och årsredovisningar, och som kan anses vara en produkt av intressegruppers överföringar av målsättningar på organisationen i fråga (Modell & Grönlund 2006). Brignall och Modell (2000) hävdar vidare att formella mål ger uttryck för politiska kompromisser mellan flera intressentgrupper. Det innebär att offentliga organisationer behöver möta krav från olika intressenter, vilka alla har olika målsättningar, och därmed balansera mellan olika effektivitetsaspekter (Brignall & Modell 2000).
Effektivitet kan brytas ned i två grenar, inre effektivitet och yttre effektivitet. Inre effektivitet handlar om resursutnyttjande och produktivitet, medan yttre effektivitet förklaras av huruvida en organisation lever upp till intressentgruppernas och samhällets mål eller ej (Modell & Grönlund 2006). Kort kan också inre effektivitet beskrivas som att göra saker rätt, medan yttre effektivitet handlar om att göra rätt saker (Merchant & Van der Stede 2012). För vinstdrivande organisationer är det relativt okomplicerat att särskilja begreppen då prestationer kan mätas mot lönsamhetsmål med hjälp av marknadspris som beräkningsmodell (Modell & Grönlund 2006). Kommuner har svårare med distinktionen mellan begreppen eftersom det finns flera verksamheter inom en kommun där prestationer inte kan mätas i, eller översättas till, ekonomiska termer (Brorström & Solli 1990). Brorström och Solli (1990) tar upp sjukvården som exempel. Skulle vården mätas utifrån lönsamhetsmått skulle den vårdcentral som har lägst kostnad per besök vara den mest effektiva vårdcentralen, men i praktiken finns inget pålitligt sätt att mäta effektiviteten eftersom kvaliteten av besöket inte kan översättas i ekonomiska termer. Modell och Grönlund (2006) menar att det istället är vanligt förekommande inom dessa verksamheter att hänvisa till icke-finansiella mått för att mäta kort- och långsiktiga effekter av prestationer. Problemet med dessa mått är emellertid att det inte finns någon allmän konsensus kring vad som är lämpliga effektivitetsmått att använda för många av dessa verksamheter. Ett skäl till att yttre effektivitet är svårt för kommuner att mäta är att effekterna ofta beror på flera offentliga verksamheters prestationer tillsammans, snarare än isolerbara enskilda prestationer av en specifik enhet (Smith 1995 refererad i Modell & Grönlund 2006). Andra skäl är att skillnader i effekter av likartade verksamheter och enheter beror på externa faktorer som inte är påverkbara av organisationen, samt att skillnader vanligen beror på tillfälligheter som inte är tydligt observerbara (Smith 1995 refererad i Modell &
23 Grönlund 2006). Med hänsyn till kommunernas organisatoriska beskaffenhet är det således svårt för kommuner att mäta både inre och yttre effektivitet inom alla deras verksamheter.
2.8. Budgetering som styrmedel i kommuner
Budgetering har en särskilt stark ställning som styrsystem inom den kommunala sektorn då budgeten är lagstadgad. Enligt 11 kap. 5 § kommunallagen följer att kommuner varje år ska upprätta en budget där intäkterna ska överstiga kostnaderna. Syftena med budgetering enligt Wildavsky (1978), vilka beskrivs i problemdiskussionen, innebär att budgetering som process har ett antal syften som till viss del är kontradikterande mot varandra. Ingen process kan samtidigt bidra med kontinuitet som med förändring, eller med rigiditet samtidigt som flexibilitet (Wildavsky 1978). Detta är en av grunderna till att budgetering som process fått kritik, men budgetering har trots detta en stark position inom kommunal resultatstyrning (Wildavsky 1978). Den främsta anledningen, enligt Wällstedt och Almqvist (2017), till att budgetering kvarstår är för att det erbjuder en ovärderlig teknik för att definiera och bibehålla stabila enheter. Detta genom att läsbart definiera resurser i monetära termer, mäta och definiera organisatorisk output samt att de som innehar budgetansvar i organisationen kan hållas ansvariga för budgetutfall. Wildavsky (1978) menar att den traditionella budgeteringen är fortsatt stark eftersom den lyckas tillräckligt väl med att uppnå alla de syften som Wildavsky (1978) identifierat och som beskrivs i avsnitt 1.2, problemdiskussion. Andra styrsystem kan enligt Wildavsky (1978) uppfylla något specifikt syfte i större utsträckning än budgetering, men det finns inget annat styrmedel som kan uppfylla alla syftena utan att eftertryckligt kompromissa de andra.
Som nämndes i avsnitt 2.7, som berör effektivitet och styrning i kommuner, argumenterar Modell och Grönlund (2006) för att NPM-reformerna medförde att kommunernas styrsystem har influerats av styrsystem inom det privata näringslivet och att ekonomistyrningen har förändrats i enlighet med den typen av styrning. Wällstedt och Almqvist (2017) argumenterar för att NPM-reformerna stärkte budgeteringens ställning som styrmedel eftersom reformerna innebar ett mer transaktionsbaserat synsätt. Budgetering lämpar sig väl i system där värdeskapande antas ske endast genom transaktioner med och mellan produktiva organisatoriska enheter, vilket var en av effekterna av NPM-reformerna (Wällstedt & Almqvist 2017). Som en konsekvens av den stärkta ställningen i och med NPM menar Wällstedt och Almqvist (2017) att budgetering blivit en konstant inom kommunal styrning. Budgetering som process ifrågasätts inte och blir följaktligen helt rigid gentemot förändringar av ekonomistyrning inom den offentliga sektorn. När nya processer och styrmedel införs i kommuner tvingas de således att anpassa sig efter budgeteringen, och inte tvärtom. Till följd av detta är det i mångt och mycket
24 budgeteringen som styr vad som går, eller inte går, att genomföra för kommuner (Wällstedt & Almqvist 2017).
2.9. Kolada och KKIK
Kolada är ett jämförelseverktyg som kommuner kan använda sig av. Kolada är en databas som innehåller omkring 5000 olika nyckeltal som kan användas av kommuner och regioner vid analyser och jämförelser, både externt och internt. Det är rådet för främjande av kommunala analyser (RKA) som förvaltar och utvecklar Kolada (RKA 2020). Nyckeltalen som återfinns i Kolada berör resurser, volymer och kvalitet. Dessa nyckeltal bildas genom inhämtning av officiell statistik och kan ge uppgifter om verksamheternas kostnader, deras omfattning och kvalitetsaspekter. Kommuner kan med Koladas databas följa utveckling över tid och göra jämförelser med enskilda kommuner eller kommungrupper som har liknande förutsättningar. Exempelvis går det att hitta nyckeltal inom områden som samhällsbyggnad, vård och omsorg, barn och utbildning, befolkning och arbetsmarknadsåtgärder, med mera (RKA 2020).
Vidare finns även kommunens kvalitet i korthet (KKIK), som är ett nationellt projekt som drivs av Sveriges kommuner och regioner (SKR) och omfattar ungefär 260 kommuner. Projektet går ut på att kommuner tar fram och jämför resultat i ett lärande- och vidareutvecklingssyfte. Projektet startades år 2006 och ändamålet är att ta fram kunskapsmaterial för att hjälpa de förtroendevalda i att styra mot resultat och i dialogen med medborgarna (SKR 2020c). Projektet innehåller omkring 40 prestationsnyckeltal inom tre områden, bestående av barn och unga, stöd och omsorg samt samhälle och miljö (SKR 2020d).
25
3. Metod
Detta kapitel redogör för studiens metodval. Till en början beskrivs studiens design som förklarar hur och varför studien är utformad som den är. Vidare följer information om hur datainsamlingen har genomförts. Därefter beskrivs hur insamlad data har analyserats. Slutligen följer en diskussion kring studiens trovärdighet.
3.1. Design
Syftet med denna studie är att undersöka hur resultatstyrningen inom svenska medelstora kommuner är utformad beträffande vilka formella styrmedel som främst tillämpas och varför styrsystemet består av dessa styrmedel. För att studera ämnet och uppnå syftet har en kvalitativ ansats valts och intervjuer har genomförts. Enligt Bryman (2018) innebär en kvalitativ intervju att intervjupersonens ståndpunkter är av främsta intresse, snarare än intervjuarens ståndpunkter. Att låta intervjun röra sig i olika riktningar är positivt då det belyser vad intervjupersonen anser vara viktigt och relevant. I en kvalitativ intervju tillåts också intervjuaren att avvika från intervjuguiden. Följaktligen kan uppföljningsfrågor ställas och frågorna kan ställas i olika ordning. Dessa avvikelser kan göras för att studera problematiken på ett djupare plan utan att äventyra reliabiliteten och validiteten (Bryman 2018). Utifrån intervjupersonens svar tenderar en kvalitativ intervju att vara flexibel och följsam. Studiens fokus kan även rätta sig efter de mest centrala frågorna i intervjun. Syftet med en kvalitativ intervju är att få detaljerade och fylliga svar för att skapa en nyanserad och djup beskrivning av ämnet som studeras (Bryman 2018). Enligt Ekengren och Hinnfors (2012) har den metod som används betydelse för hur studiens författare formulerar problemet, syftet, frågeställningarna och avgränsningarna. För att analysera och undersöka vissa problem krävs vissa metoder och ett visst material (Ekengren & Hinnfors 2012). Utifrån ovanstående har en kvalitativ ansats valts som metod för att uppnå studiens syfte. Detta för att det anses vara den mest lämpliga metoden för att studera ämnet på ett djupare plan. Studien har också en abduktiv ansats, vilket innebär en kombination av de två grundläggande ansatserna inom forskningsprocesser, nämligen induktiv och deduktiv ansats (Fejes & Thornberg 2009). En abduktiv ansats utgår från empiriska fakta men utesluter samtidigt inte existerande teori. Genom att tillämpa befintliga referensramar upptäcks teoretiska strukturer, vilket leder till en förståelse för de induktiva teman och mönster som uppenbaras i studien (Patel & Davidson 2011). En abduktiv ansats gör att författarna kan studera ämnet på ett förutsättningslöst sätt. Detta möjliggörs genom att forskningsarbetet inte är låst till förutbestämda teorier. Längs studiens gång förfinas och korrigeras teorin för att anpassas till materialet i empirin. Det sker således en växling mellan teori och empiri (Alvesson
26 & Sköldberg 2008). Vidare beskriver Alvesson och Sköldberg (2008) att trovärdigheten för empirin kan stärkas efterhand genom en abduktiv ansats. Detta eftersom författarna tillåts justera frågeställningarna, syftet, avgränsningarna och teorin efter att empirin har insamlats. Anledningen till att en abduktiv ansats har valts i denna studie är för att det anses vara lämpligast utifrån det nyfikna angreppssättet som syftesformuleringen innebär. En renodlad induktiv ansats hade inneburit att denna studie inte utgått från några existerande teorier gällande styrning inom kommuner, vilket denna studie gör. Om studien istället hade utgått från en renodlad deduktiv ansats hade det inneburit att studien skulle syfta till att säkerställa att kommuner styr sina verksamheter på ett visst sätt utifrån vissa befintliga teorier, vilket denna studie inte gör. Utgångspunkten i denna studie är således någonstans däremellan då teorier om styrning i kommuner har inhämtats och utgjort en utgångspunkt i studien innan empiri insamlats. Därtill har författarna även varit öppna för induktiva teman och mönster som uppenbarats vid datainsamling för att skapa ny förståelse inom det uppställda problemområdet. Slutligen har även studiens frågeställningar, syfte, avgränsningar och teori korrigerats efter att empirin insamlats, vilket innebär att studien sammantaget applicerar en abduktiv ansats.
3.2. Datainsamling
Datainsamlingen har skett genom intervjuer med kommunala tjänstemän i sju stycken olika kommuner, vilka är verksamma inom kommunledningsförvaltningen på respektive kommun. Studien riktar sig till svenska medelstora kommuner och det första urvalet av kommuner har baserats på invånarantal, där spannet sträcker sig från 60 000 invånare till 130 000 invånare. Antalet invånare i kommunerna har hämtats från Statistiska Centralbyrån (SCB 2020) och invånarantalet är från år 2019. Utöver invånarantal har ytterligare ett urval av kommuner gjorts. Detta urval har baserats på geografisk position och politiskt styre. För att studien ska bli så representativ som möjligt för svenska medelstora kommuner som helhet har kommuner med olika politiska styren och olika geografisk lokalisering valts ut. Genom att samla in data från olika kommuner med olika egenskaper berikas studien genom att samma område belyses ur olika synvinklar (Patel & Davidson 2011). Efter att urval gjorts skickades intervjuförfrågan tillsammans med ämnesbeskrivning till ekonomidirektörerna på de utvalda kommunerna. En del intervjuer genomfördes sedan med ekonomidirektören, och i andra fall hänvisade ekonomidirektören vidare till annan tjänsteman som aktivt arbetar med kommunens resultatstyrning. De flesta intervjutillfällena genomfördes med en respondent, men i några fall var det två stycken respondenter. Studien omfattar intervjuer med nio personer från sju olika kommuner och intervjuerna varade mellan 25 - 35 minuter. Av logistiska skäl och omvärldsfaktorer var fysiska intervjuer inte möjligt att genomföra. Istället genomfördes de flesta intervjuerna via videosamtal, och någon
27 enstaka intervju gjordes via telefon. Enligt Rowley (2012) kan telefonintervjuer innebära en begränsning av berikande interaktioner som erhålls vid fysiska möten, men också att bias inte förekommer i lika hög utsträckning.
Intervjustrukturen följer det som Bryman (2018) kallar för en semistrukturerad intervju. Det innebär att en intervjuguide (bilaga 1) användes som generell utgångspunkt men att respondenterna fritt kan tolka frågan utifrån frågans tema och att följdfrågor kan ställas. Enligt Bryman (2018) är intervjuprocessen i en semistrukturerad intervju flexibel. Det betyder att tonvikten ligger på hur intervjupersonen förstår frågorna och vad denne upplever som viktigt. Intervjuerna i denna studie följer därmed en viss struktur men har tillåtit intervjupersonerna att ta upp det som de anser är mest angeläget. Detta är önskvärt då det ger studien en materiell förankring i hur kommuner arbetar med resultatstyrning, och vilka delar av styrningen som betonas av respondenterna. Studiens författare deltog vid samtliga intervjutillfällen och hade båda två aktiva och frågeställande roller. Intervjuerna spelades in för att senare transkriberas.
3.3. Dataanalys
Det empiriska materialet har analyserats tematiskt. Langemar (2008) beskriver tematisk analys som att forskarna sorterar och organiserar empiriskt material från olika teman. Bryman (2018) förklarar att syftet med tematisk analys är att kunna organisera empiriskt material och sammanställa det syntetiskt. Tematisk analys är en av de vanligaste analysmetoderna för studier med kvalitativ ansats enligt Bryman (2018). Analysmetoden kännetecknas med att fokus läggs på vad som sägs och inte hur det sägs i intervjun (Bryman 2018). Det finns enligt Robson (2011) flera fördelar med tematisk analys. En fördel är att analysen är flexibel samt att analysen går att tillämpa på olika slag av kvalitativt material. En annan fördel är att forskarna engageras och samverkar med undersökningen och analysen. Langemar (2008) delar in tematisk analys i två olika typer, bestående av teoristyrd och empiristyrd tematisk analys. Forskarna kan även välja att kombinera dessa typer i dataanalysen. Teoristyrd tematisk analys innebär att forskarna på förhand bestämmer teman att analysera insamlad data utifrån. Empiristyrd tematisk analys innebär istället att teman tas fram i efterhand utifrån analyserad insamlad data. En kombination av båda typer innebär att forskarna delvis tar fram teman på förhand samt i efterhand tar bort eller lägger till teman (Langemar 2008).
Denna studie har tillämpat en kombination av teoristyrd och empiristyrd tematisk analys. Detta har passat studien väl i enlighet med den abduktiva ansats som valts och beskrivits i avsnittet om studiens design, 3.1. I denna studie har teman på förhand ställts upp för att analyseras. Teman som består av budgetering, andra formella styrmedel och resultatstyrning i helhet. Dessa teman framkommer också i
28 intervjuguiden (bilaga 1). I efterhand har studien även tillämpat Brymans (2018) beskrivning av tematisk analys genom att teman och subteman urskilts till följd av detaljerad granskning av det empiriska materialet. Efter att olika teman identifierats i det empiriska materialet har citat från intervjupersonerna sorterats in i både de förbestämda teman som ställts upp, och de teman som ställts upp i efterhand. Exempelvis berörde samtliga kommuner för- och nackdelar med budgetering som styrmedel. Dataanalysen skedde sedan genom att respondenternas citat inom detta subtema sattes in i temat budgetering där samtliga svar jämfördes med varandra för att skapa en överblick över vilka för- och nackdelar som kommuner upplever med budgetering som styrmedel. Bryman (2018) menar att ett sådant tillvägagångssätt tillåter forskarna att granska det empiriska materialet flera gånger. Efter att nyckelord och citat från intervjupersonerna sorterats in i olika teman har vidare analys genomförts där det empiriska materialet har jämförts kommunerna sinsemellan. Likheter och skillnader gällande kommunernas resultatstyrning har sedan kunnat urskiljas och sammanställas inom de uppställda temagrupperna. Genom ovanbeskrivna dataanalys har således samtliga kommunernas resultatstyrning kunnat presenterats på ett överskådligt sätt i empiri- och resultatavsnittet.
3.4. Trovärdighet
För att en studie ska vara trovärdig krävs det att god forskningssed följs och att etiska överväganden görs. Denna studie följer de etiska riktlinjerna som presenteras av Gustafsson et al. (2005). All medverkan i studien har varit frivillig, information om studien har getts skriftligen till de som medverkat och samtycke till medverkan har inhämtats via e-mail. All medverkan i studien är anonym. Varken personerna som intervjuats eller kommunen de arbetar för namnges någonstans i studien. Samtliga medverkande har informerats om att deltagandet är helt anonymt och all data har hållits oåtkomlig för andra personer än studiens författare. Respondenterna har också erbjudits att ta del av studiens resultat vid färdigställande.
Studier med kvalitativ ansats ställer också krav på studiens reliabilitet och validitet. Reliabilitet inom kvalitativ ansats syftar till studiens träffsäkerhet och konsistens (Leung 2015). Utrymme för variationsmarginaler finns dock vid kvalitativa studier. Detta eftersom resultatet i hög grad beror på subjektiva bedömningar och upplevelser från intervjupersonerna (Leung 2015). På grund av variationsmarginalerna beträffande reliabiliteten anses istället studiens validitet vara av högre betydelse vid kvalitativ ansats (Patel & Davidson 2011). Leung (2015) beskriver validitet inom kvalitativ forskning som lämpligheten av tillämpade processer och insamlad data. Det innebär att studiens metod ska utformas så att syftet kan uppnås och att uppställda frågeställningar kan besvaras genom att adekvat data insamlas och analyseras. En annan aspekt som påverkar studiens
29 reliabilitet och validitet är hur generaliserbart resultatet är på hela populationen, och inte endast på det urval som studerats närmare (Leung 2015). Carminati (2018) menar att nästan alla kvalitativa studier uteslutande avser att studera ett specifikt problem eller fenomen inom ett specificerat område eller population. Är resultatet inte generaliserbart tappar studien reliabilitet och validitet, och vice versa (Carminati 2018).
För att studien ska bli trovärdig, valid och generaliserbar krävs också att datamättnad uppnås (Fusch & Ness 2015). Datamättnad, enligt Fusch och Ness (2015), är när det finns tillräckligt med information för att upprepa studien, och när insamlad data inte kan analyseras vidare. Ett sätt att uppnå datamättnad är genom triangulering (Fusch & Ness 2015). Triangulering innebär att data om ett specifikt problem insamlas från flera olika källor med olika perspektiv för att på så sätt öka förståelsen av det givna problemet (Stavros & Westberg 2009). Vidare innebär triangulering också att studien uppnår högre nivå av trovärdighet och reliabilitet (Stavros & Westberg 2009). Triangulering är också en lämplig metod för att öka studiens validitet eftersom data hämtas från flertalet olika perspektiv (Fusch & Ness 2015). Fusch och Ness (2015) menar att det finns ett direkt samband mellan datamättnad och triangulering, då applicering av triangulering leder till datamättnad, givet att insamlad data är tillräcklig för att studera det uppställda problemet. Gällande datamängd är antal intervjuer som krävs vid en kvalitativ ansats för att uppnå datamättnad inte kvantifierbar, utan forskare tar det antal intervjuer som är möjligt att genomföra (Bernard 2012 refererad i Fusch & Ness 2015). För att uppnå datamättnad vid kvalitativa intervjuer krävs det att rik och tjock data insamlas. Rik data innebär att insamlad data har många lager, är intrikat, detaljerad och nyanserad, medan tjock data innebär en stor mängd data (Fusch & Ness 2015). Denna studie tillämpar en viss typ av triangulering då data har insamlats från sju stycken olika kommuner med något olika förutsättningar och intervjuer har gjorts med tjänstemän med något olika roller, men som alla besitter kunskap inom problemområdet.
Eftersom denna studie är av mindre omfattning kan datamättnad uppnås snabbare. Det något öppna syftet med studien innebär emellertid att fullständig datamättnad är nästintill omöjligt att uppnå då det förekommer avvikelser beträffande resultatstyrning i varje kommun. För att uppnå datamättnad har intervjuguiden utformats så att samma grundfrågor ställs till varje respondent, detta för att tydligt sammankoppla intervjufrågorna med studiens syfte. Denna typ av intervjustruktur är, enligt Guest et al. (2006), nödvändig för att datamättnad ska kunna uppnås eftersom studien annars skulle bli ett konstant rörligt mål där studiens syfte således inte skulle kunna preciseras. Intervjustrukturen som tillämpats har möjliggjort djupgående diskussioner gällande kommunernas resultatstyrning, vilket inneburit
30 att insamlad data kan anses vara av rik karaktär då problemet behandlats på flera nivåer och ur flertalet synvinklar.
Insamlad datamängd, eller tjockheten av data, kan anses ringa i förhållande till hur många kommuner det finns med invånarantal inom spannet 60 000 - 130 000. Detta eftersom det finns många fler kommuner i den totala populationen än det antal som intervjuats, vilket kan leda till generaliseringsproblem med studien. För att väga upp för detta har, som nämndes i avsnitt 3.2, kommuner med olika geografisk lokalisering samt olika politiska styren valts ut. Genom att tillämpa triangulering i viss mån och inhämta data från kommuner med olikheter inom nämnda aspekter kan en bredare förståelse för det uppställda problemet uppnås, vilket ökar studiens trovärdighet (Fusch & Ness 2015; Guest et al. 2006; Stavros & Westberg 2009). Eftersom studien också görs med begränsad tid har även tidsaspekten spelat in på antal intervjuer som genomförts. Detta till trots upplevde studiens författare efter sex intervjuer att ingen ny information beträffande studiens syfte och frågeställningar framkom. Som nämndes tidigare finns mindre avvikelser i alla kommunernas resultatstyrning. Fokus på denna studie är emellertid vilka konkreta styrmedel som kommuner tillämpar tillsammans med budgeteringen, vilket avses med information i detta sammanhang. En sista intervju genomfördes därefter, vilken bekräftade datamättnad utifrån studiens omfattning och design.
31
4. Empiri och resultat
Kapitlet redogör för det empiriska materialet som insamlats. Till en början presenteras kommunerna som deltagit i studien. Därefter följer en tematisk presentation över kommunernas resultatstyrning. I dessa teman framgår respektive kommuns syn på resultatstyrning. Kapitlet avslutas med en sammanställning över kommunernas resultatstyrning.
4.1. Presentation av de intervjuade kommunerna
Tabell 1 utgör en översikt av kommunerna som deltagit i studien och vilka positioner som respondenterna innehar inom respektive kommuns kommunledningsförvaltning. Samtliga kommuner har tilldelats ett slumpmässigt utvalt nummer för att möjliggöra anonymitet och för att kunna presentera det empiriska materialet för varje kommun.
Tabell 1:
I tabell 1 framgår utöver respondenternas positioner även invånarspann för respektive kommun, vilket visar hur kommunerna skiljer sig åt invånarmässigt. Slutligen visas även vilket politiskt styre som råder i kommunerna. Indelningen av politiskt styre följer indelningen som SKR tagit fram där styret delas in utifrån politisk riktning. Enligt SKR:s indelning finns det tre kategorier av politiska styren, vilka är vänsterstyre, borgerligt styre och blocköverskridande styre (SKR 2020e). I tabell 1 framgår det också att majoriteten av kommunerna som undersökts har ett borgerligt styre. Andelen kommuner i studien med borgerligt styre kan anses vara överrepresenterat, men fördelningen av de undersökta kommunernas politiska styre följer fördelningen av det kommunala styret i Sverige totalt, då majoriteten av samtliga kommuner har ett borgerligt styre (SKR 2020e). Slutligen finns det också skillnader gällande om det är minoritets- eller majoritetsstyre i kommunerna.
