Ansvarsfördelningen rörande dammsäkerhet är trots en något komplex lagstiftning relativt tydlig, det vilar ett strikt ansvar på dammägaren (MB 11kap. 18§). Det innebär att dammägaren ansvarar för alla konsekvenser ett dammbrott orsakar oavsett vem som vållat dammbrottet. Till skillnad från dammsäkerhetsområdet finns det ingen
lagstiftning som reglerar allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar i Sverige (Öhman & Thunqvist, 2012), vilket betyder det att det inte finns någon klar ansvarsfördelning. Figur 3 sammanfattar de oklarheter som för närvarande råder kring ämnet.
Figur 3 Belyser oklarheterna berörande ämnet allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar
I avseende Allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar kan ansvarsfördelningen ses som ett system bestående av tre delar; individ, samhälle och ägare/brukare, se figur 4.
Figur 4 Ansvarsfördelningen rörande allmänhetens säkerhet sett i ett system bestående av tre delar
Allmänhetens säkerhet
Regler? Tillsyn? Vägledning? Ansvar?
Individ
Samhälle Ägare/
13 I Tabell 1 listas tänkbara aktörer relaterade till de tre delarna Individ, ägare/brukare och Samhälle.
Tabell 1 Exempel på berörda aktörer
Individ: Boende i närområde
Turister Äventyrare
Verksamhetsutövare (ex.vis. ren- eller turistnäring) Samhälle: Kommun Länsstyrelse MSB Polis Andra myndigheter Ägare/verksamhetsutövare: Vattenkraftbolag Lokala elproducenter Vattenreglerföretag Privata dammägare
Ansvarsförhållandet har aldrig utretts ordentligt i Sverige, men den allmänna hållningen tycks ändå vara principen om att individen ansvarar för sin egen säkerhet, att
kommunen har en skyldighet att informera och skydda människors liv och hälsa (LSO 2003:778) samt dammägarnas goda vilja (Svensk Energi, 2008).
Då man inte kan bortse från individens eget ansvar för sin säkerhet, bygger det ansvaret ändå på att individen får tillräcklig upplysning om de faror den kan utsättas för i sin vardag för att ha möjligheten att fatta riktiga beslut. Detta ställer krav på samhället och dammägare att tillhandahålla nödvändig information. Som nämnts tidigare har
dammägarna, i olika grad, påbörjat arbetet med att ta sin del av ansvaret genom bland annat skyltning och inhängnader. Inte minst genom Svensk Energis framtagande av riktlinjer för hur arbetet med allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar bör skötas (Svensk Energi, 2008).
14 Lagen om skydd mot olyckor skulle till viss del kunna åberopas för att reglera området då den stipulerar att ägare/nyttjanderättsinnehavare i skälig omfattning skall hålla med utrustning för livräddning vid olycka. Vidare skulle miljöbalkens allmänna
hänsynsregler kunna vara applicerbara då det gäller allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar. Exempelvis genom
försiktighetsprincipen (MB 2 kap. 3 kap.) då den anger att de försiktighetsmått som krävs för att undvika olägenhet eller skada på människors hälsa eller miljön skall vidtas vid uppförda anläggningar. Denna passage används redan då det gäller dammsäkerhet. I Figur 5 ställs angränsande lagstiftningar upp vilka skulle kunna vara applicerbara på området allmänhetens säkerhet.
Figur 5 Ansvar? Vem, vad, hur? Angränsande lagstiftningar i Sverige
Sverige tillsammans med Finland har en i det närmaste unik grundlagsstiftning vilken ger människor rätt till att vistas i skog och mark, den så kallade allemansrätten (2 kap. 15
§ regeringsformen). Den ger alla rätt att röra sig fritt i naturen. Detta kan i vissa fall
ställa sig i direkt konflikt med vissa skyddsåtgärder rörande allmänhetens säkerhet. Då allemansrätten inte är en lag i sig och inte heller finns definierad i någon lagstiftning avgränsas den av angränsande lagar, men i och med den diffusa ansvarsfördelningen kring allmänhetens säkerhet och frånvaron av reglerande lagstiftning kan nyttjandet utav allemansrätten ses som ett problem då det i vissa fall kan omöjliggöra vissa
riskreducerande åtgärder såsom inhägnad utav hela riskområden vilket är en möjlighet i vissa andra länder.
Ansvar? LSO Allemansrätt (Grundlagen) LSV MB
15
5 Allmänhetens säkerhet internationellt
I det här kapitlet behandlas riktlinjer och regelverk för allmänhetens säkerhet i föregångsländerna Frankrike, Norge och Kanada. Nedan presenteras:
• Hur ansvarsområdet ser ut för dammägare, myndigheter samt allmänheten. • Vem granskar och godkänner ett dammbygge?
• Vilka riktlinjer och regelverk existerar som behandlar ämnet public safety?
5.1 Kanada
5.1.1 Historik
År 2002 formades den första upplagan av riktlinjer för allmänhetens säkerhet kring dammar i Kanada, dessa framtogs av ”Ontario Power Generation”. Riktlinjerna inkluderade standarder för skyltning, akustiska och visuella varningsanordningar samt säkerhetsbommar och inhägnader. Dessa riktlinjer användes i stora delar av Kanada och var tillgängliga för internationella intressenter.
5.1.2 Nationella riktlinjer och standarder
I Kanada finns det för närvarande ingen gemensam riktlinje gällande allmänhetens säkerhet kring dammanläggningar, dock är den övergripande lagstiftningen densamma i hela landet. Det innebär att det ställs samma skyldigheter på ägarna, men dessa följer olika riktlinjer. Däremot förekommer flertal rättsakter som främjar ämnet, bland annat ”Canada shipping Act-Vessel Operating Restriction Regulation”, där de tagit fram skyddsavstånd för båtar nära dammar och vattenkraftanläggningar. Ändringar av
fiskelagar har också gjorts, som förhindrar allmänheten att fiska inom 25 meters avstånd nedströms från en damm. Dessa lagar är till viss del kopplade till allmänhetens säkerhet, men främst har de utformats för att underlätta säkerhetsårgärder i samband med
dammar.
5.1.3 Canadian Dam Association (CDA)
Kanada har som sagt ingen gemensam riktlinje gällande allmänhetens säkerhet för hela landet, utan detta styrs av de provinsiella och territoriala myndigheterna. Detta innebär att Kanada inte har en federal tillsynsmyndighet eller övergripande program som styr utvecklingen av kraven för en säker hantering av dammar. Behovet av en mer utvecklad och gemensam riktlinje, var grunden till att CDA bildades. CDA startade som en volontärorganisation 1980 och behandlar frågor kring dammsäkerhet i Kanada. Riktlinjer har framtagits vilka tillsynsmyndigheter som valt att ansluta sig till CDA kan
16 använda sig av. Riktlinjerna fungerar som ett underlag för att utvärdera säkerheten vid dammar inom respektive provins/territorium. CDA som länge jobbat med att utveckla riktlinjer för dammar har valt att på ett tydligt sätt behandla allmänhetens säkerhet som ett eget ämne skilt från dammsäkerheten. Detta har lett till att CDA har två olika riktlinjer, en för dammsäkerhet och en för allmänhetens säkerhet. Vilket man är nästan ensam om. Majoriteten av världens länder har riktlinjer för dammsäkerhet där
allmänhetens säkerhet kan ingå. De senaste riktlinjerna utgavs 2011 och dessa bygger till stor del på ”Ontario Power Generations” tidigare arbete, samt erfarenhet. Det fungerar idag som nationella riktlinjer för Kanada, men har ingen kraft i lag och det är frivilligt att ansluta sig till CDA.
Provinsen Ontario utfärdade samma år en dokumenthantering gällande allmänhetens säkerhet kring dammar. Dessa är inga förordningar, utan har i syfte att kartlägga och forma en förvaltningsplan för allmänhetens säkerhet. Den refererar till CDAs riktlinjer och är provinsanpassad för Ontario. Detta har hittills inte gjorts i någon annan provins, varför vi i denna avhandling avgränsat oss till att skriva om Ontario och CDA, gällande ansvarsfördelningen kring allmänhetens säkerhet. I figur 6 visas en övergripande
fördelning över riktlinjer och bestämmelser som är kopplade till säkerhetsarbetet för dammar i Kanada.
17
5.1.4 Ägaren
Dammägaren har skyldighet att skydda allmänheten mot förutsägbara risker. Både generella risker och sådana som är specifika för platsen. Då en olycka prövas i rätten bedömer domstolen vad en normalt begåvad människa hade gjort i samma situation eller om olyckan var så pass osannolik att det var svårt för personen att inse risken. Domstolen överväger också om det fanns möjlighet för ägaren att förhindra olyckan. Rätten ser över vem som hade kontroll över situationen.
Säkerhetskrav som ställs på en damm styrs av olycksrisken för människor, varför en damm med högre risk kräver högre grad av skydd. Avlägsna och osannolika risker ska även de tas med och bevakas i säkerhetsarbetet om de innebär risk för allvarlig skada. Ägaren ska ta hand om riskerna som uppkommer orsakad av dammen. Ansvarsområdet för dammägaren gäller ned- och uppströms dammen så länge området sammanfaller med egendomen. Utanför egendomen ansvarar dammägaren för att ta fram och sprida information om riskerna vid en dammbyggnad till andra specifika platser och personer i farozonen. Dammägaren ska informera berörda markägare om riskerna kopplade till dammen och dess verksamhet.
Dammägaren ska ta fram, bedöma och minska riskerna som orsakas av förekomsten och driften av en damm i rimlig utsträckning med tanke på den avsedda funktionen av dammen. I säkerhetsarbetet ska det tas fram specifika säkerhetsregler som gäller på den berörda anläggningen genom ett dokument. Dokumentets utformning ska utföras enligt CDAs riktlinjer kring allmänhetens säkerhet. Riktlinjerna består av fyra större steg som i sin tur involverar flera mindre delar (CDA, 2011), se figur 7.
Figur 7 - Proceduren för utformning av dokument gällande arbetet med allmänhetens säkerhet Efter att åtgärder har utförts för allmänhetens säkerhet görs regelbundna uppföljningar för att säkerställa att inga nya faror har uppkommit orsakade av de tidigare åtgärderna. Därför utformades arbetsmallen som en cirkel, se figur 8.
Planering Åtgärder Kontroll och korrigerade
18 Figur 8 – Arbetsmall för säkerhetsarbetet för allmänhetens säkerhet i Kanada (CDA,2011)
I säkerhetsarbetet ingår det att utföra en riskanalys och gradera dem enligt tabell 2 och 3.
Tabell 2 Gradering av incident efter dess sannolikhet (CDA,2011)
Sannolikhet Gradering
Mycket ofta Mer än 10 förekomster i något av de 3 senaste åren, eller 25 eller fler förekomster totalt de senaste 3 åren
5 Ofta Mer än 2 förekomster i något av de tre senaste
åren
4 Enstaka Någon förekomst de senaste 6 åren 3 Möjligt Någon förekomst de senaste 10 åren 2 Avlägsen Inga kända förekomster de senaste 10 åren 1
19 Tabell 3 Gradering av incident efter dess storlek av konsekvens (CDA, 2011)
Förväntad konsekvens Redogörelse av konsekvens
Gradering
Dödsfall Dödsfall 5
Kritisk Permanent delvis eller total funktionshinder 4 Större Medicinsk behandling 3
Mindre Första hjälpen 2
Obetydlig Ingen uppmärkshamhet
krävs 1
Därefter förs värdena in i en riskmatris, där incidenter som hamnar i matrisens röda fält har allvarligare konsekvens och är ofta förekommande, se tabell 4. Detta blir ett sätt att bedöma vilka risker som måste åtgärdas och prioriteras först för att erhålla en säkrare anläggning.
Tabell 4 Riskmatris för att värdera riskerna (CDA, 2011)
Risk Gradering Incidentens konsekvens
Obetydlig Mindre Större Kritisk Dödsfall
1 2 3 4 5 In cid en te n s sa n n ol ik h h et
Mycket ofta 1 Låg/Medium Hög Hög Hög Hög Ofta 2 Låg Medium Hög Hög Hög Enstaka 3 Låg Medium Medium Hög Hög Möjligt 4 Låg Låg Medium Medium Hög
Avlägsen 5 Låg Låg Låg Låg Låg/Medium Efter det att riskerna har värderats upprättas handlingsplaner där det gäller att:
• Kontrollera à Mildra à Eliminera faran genom att minska konsekvens och dess sannolikhet
• Tillvägagångsätt utförs i flera steg, se tabell 5.
Tabell 5 Åtgärder som används för att eliminera eller minska risker (CDA, 2011)
Fas Rimlig risk hanteringsåtgärder
1 Offentlig utbildning Operativ kontrollmätning Skyltning Ljudlarm för dammlucka Bojar Säkerhetsbommar
20 Säkerhetsbommar
3 Inhägnad med stängsel runt farligt område Skyddspatrullering
4 Video övervakning
5 Dokumentera farligt vattenområde för att kunna ansöka om tillstånd som begränsar båtlivet kring området
5.1.5 Myndighetsutövning
Tillsynsmyndigheten i Ontario är Ministry of Natural Resource (MNR), som har format de aktuella riktlinjerna rörande dammar i Ontario. Dammägarna ska kunna bevisa att deras dammar uppfyller säkerhetskraven som ställs i riktlinjerna. Ifall de inte möter kraven ska dammägarna utforma en riskhanteringsplan för att tydliggöra hur de ska minska riskerna (Bradlow m.fl, 2002). Detta för att säkerheten ska bli
tillfredställande, påverkan på natur och djurliv inte blir för stor och att allmänhetens intressen inte blir lidande. MNR har rätt att göra inspektioner och besluta över högsta tillåtna vattennivå för en anläggning i avseende att minska riskerna för allmänheten. Vid inspektioner av dammverksamheten förser MNR dammägaren med
handlingsplaner på drift och underhåll, eller föreläggande om att ta bort en damm som inte uppfyller säkerhetskraven (Bradlow m.fl, 2002). MNR arbetar under CDAs riktlinjer gällande Public Safety.
5.1.6 Kvalificerad ingenjör
CDA har rekommendationer på att en utomstående ingenjör, som inte har någon koppling till anläggningen, utför en separat riskanalys och handlingsplan för att se till att inga risker har utelämnats i säkerhetsarbetet avseende allmänhetens säkerhet. Ingenjören ska även se över rapporteringen gällande anläggningens säkerhet samt föra dokumentation över verksamhetens potentiella risker. Detta arbete används därefter för planerings- och åtgärdsarbete vid verksamheten.
I figur 9 sammanfattas aktörernas roller och koppling till varandra i säkerhetsarbetet för allmänhetens säkerhet vid dammar.
21 Figur 9 Ansvarsfördelning hos olika aktörer i Kanada
CDA MNR Dammägare (Ansvarig) Annan operatör (rekommendation) Skriver riktlinjer specifikt för allmänhetens säkerhet Granskning Säkerhetsanalys, planering, dokumentationer Extern Riskreducering Godkänner säkerhetsrapporterna Inspektioner, handlingsplaner
22 5.2 Frankrike
5.2.1 Historik
Frankrike är ett annat föregångsland vad avser allmänhetens säkerhet kring dammar. Ämnet aktualiserades i Frankrike efter den tragiska olyckan i december 1995, då en plötslig höjning av vattennivån skedde vid Notre-Dame-de Commiersdammen i de franska alperna. Höjningen orsakades utav spill av vatten vid normal drift.
Nivåhöjningen ledde till att sex barn och en vuxen drunknade när de var ute och vandrade längs flodkanten. Resultatet av detta blev ett införande av lagstiftning gällande allmänhetens säkerhet kring dammar (Bennet m. fl, 2010).
5.2.2 Ägaren
Sedan 1995 ska dammägarna identifiera situationer och platser inom riskzonen som behöver åtgärdas i syfte att öka säkerheten för allmänheten. År 2006 påbörjades arbetet med att ta fram en ny lag gällande allmänhetens säkerhet och den fastställdes i
december 2007. Lagen gäller än idag och redogör för kraven på dammägaren gällande den allmänna säkerheten kring dammarna. Kraven som ställs är bland annat att
kvantifiera och analysera riskerna kring verksamheten för att sedan minimera dessa. Kraven beror på vilken klass en damm tillhör, där dammar delas in efter höjd och vattenmagasinets volym, enligt tabell 6.
Tabell 6 Klassindelning av dammar (Petitjean och Denis, 2009)
Säkerhetsklass Dammhöjd Volym
A Högre än 20 meter
B Högre än 10 meter Höjd2 x volym0,5>200 C Högre än 5 meter Höjd2 x volym0,5>20 D Högre än 2 meter
Dammar som hamnar i klass A måste granskas och riskbedömas.
Säkerhetsrapporteringen gällande dammsäkerhet och allmänhetens säkerhet kring dammar ska genomföras och uppdateras vart tionde år. Detta skall utföras av ägaren alternativt lämplig operatör, exempelvis en dammingenjör. Målet med
riskbedömningen är att minska riskerna för allmänheten och på så sätt öka säkerheten (Petitjean och Denis, 2009).
23
5.2.3 Myndighetsutövning
Electricite de France (EdF) är involverade i utvecklingen kring regelverken och riktlinjerna rörande dammanläggningarna i Frankrike. EdF är Frankrikes motsvarighet till Vattenfall AB i Sverige. EdF genomför regelbundna inventeringar av
dammanläggningar på områden förknippade med allmänhetens säkerhet, där de
granskar säkerhetsdokumenten utförda av ägaren alternativt ansvarig operatör. EdF har till uppgift att vid granskning av dokumenten, även tillse att rapporteringen har skett på ett korrekt sätt. Antalet besök och kontroller som utförs på dammanläggningen speglas av anläggningens storlek och dess behov av åtgärder. Varttionde år utför EdF en större och mer övergripande granskning av anläggningen där åtgärdsplaner åläggs
dammägaren (Bradlow m.fl, 2002).
I figur 10 sammanfattas aktörernas roller och koppling till varandra i säkerhetsarbetet för allmänhetens säkerhet vid dammar.
Figur 10 Ansvarsfördelning hos olika aktörer i Frankrike Dammägaren alternativt operatör EDF Deltar i skrivandet av riktlinjer/regelverk
Bestämmer mål som ska utföras gällande allmänhetens säkerhet Regelbunden inventering Granskar säkerhetsdokumentation
Större granskning vart tionde år, utförande av handlingsplaner tför dammägaren avseende allmänhetens säkerhet Riskanalys, planer för allmänhetens säkerhet Åtgärder, säkerhetsrapportering Information till allmänheten
24
5.2.4 Allmänheten
Allmänheten förväntas att vara uppmärksam på information som finns kring dammanläggningar. Informationen kan vara i form av varningsskyltar, broschyrer, anslagstavlor med mera. Personer som med vilja utsätter sig för en risk ansvarar inte dammägaren över om det kan anses att tillräckliga och rimliga åtgärder har gjorts i den mån att allmänheten inte kunnat frångå risken. Där det är vanligt att människor vistas kring dammanläggningar har EdF investerat i ett sommarprojekt för att öka
allmänhetens medvetenhet kring riskerna runt dammarna. Projektet ”Hydro Guides” innebar att man anställde studenter som arbetade som guider för allmänheten, där de guidade runt grupperna kring anläggningarna och upplyste om riskerna (Bennet m. fl, 2010).
25 5.3 Norge
5.3.1 Historik
Norges utveckling av säkerhetsarbetet gällande allmänhetens säkerhet tog fart efter en rad tragiska händelser. Inom loppet av några år skedde två olyckor, se kap. 3, vid samma dammanläggning vilket indikerade att behovet av förändring när det gällde säkerhetsarbetet rörande allmänhetens säkerhet. Detta har resulterat i att Norge nu ses som ett föregångsland på ämnet.
5.3.2 Ägaren
Dammägaren ansvarar för dammen och dess installationer, men kan kringgå ansvaret om skäl finns för det. Då ska en ansökan framställas till Norges vassdrags- og
energidirektorat (NVE) som beslutar om någon annan än ägaren kan stå som ansvarig. I sådana fall ska särskilda krav uppfyllas och förhållandet gällande ansvar ska anges via ett skriftligt avtal. Kraven som ställs på den ansvariga är utbildning och erfarenhet avseende dammsäkerhetsarbete. Detta innebär att dammägaren är ansvarig för
allmänhetens säkerhet vid normal drift om ingen ansökan har beviljats. Den ansvariga ska upprätta och upprätthålla säkerheten samt se till att vidta åtgärder vid behov med hänsyn till allmänhetens säkerhet. Den ansvarige ska dokumentera driften baserad på aktiviteter som sker vid anläggningen. NVE har rätt att kräva den ansvarige på denna information (Reg.no 2000:1271).
Ägaren ska se till att det finns program för inspektioner rörande anläggningen och verksamheten. Programmet ska innehålla kompetenskrav på personalen, regelbunden riskdokumentering och grader av inspektioner som utförts. Incidentrapportering ska finnas i programmet och dokumentationen ska uppdateras ständigt för att kunna granskas av NVE ifall detta efterfrågas (Reg.no 2000:1271).
Program för tester av säkerhet och anläggning ska finnas och upprätthållas i form av dokumentationer. NVE kan kräva och utföra granskning på dessa dokumentationer (Reg.no 2000:1271).
5.3.3 Myndighetsutövning
I Norge framställs regelverk av NVE. NVE ställer krav på ägare och säkerhetspersonal. Norge har inte separata riktlinjer för allmänhetens säkerhet, utan istället ingår
allmänhetens säkerhet i riktlinjerna för dammsäkerhet. Riktlinjerna som är utformade för dammsäkerheten är generellt applicerbara för allmänhetens säkerhet.
26 NVE ställer kompetenskrav på dammingenjören (VTA) och personal vid
dammanläggningar. De övervakar att säkerhetsarbetet utförs av lämplig personal och på ett organiserat sätt. Kraven på personalens kompetens baseras på en säkerhetsklassning av dammanläggning där det finns tre olika dammklasser. Dammar delas in i olika säkerhetsklasser som beror på dammhöjden och volymen på magasinet.
Kvalifikationskraven för att få arbeta med de olika säkerhetsklasserna på dammar är baserade på utbildning och erfarenhet, se tabell 7.
Tabell 7 Kvalifikationskrav på VTA avseende säkerhetsarbetet vid dammanläggningar (Reg.no 2000:1271)
Klass Utbildning Praktisk erfarenhet
3 Utbildning på högskolenivå som
auktoriserad ingenjör eller likvärdig grad, med relevanta tekniska ämnen. En
examen i maskinteknik kan vara acceptabelt om detta är relevant för uppgiften.
Minst 3 års relevant praktisk erfarenhet från säkerhetsarbete med dammar och andra vattendragsstrukturer. 2 Utbildning motsvarande kravet på en
examen från en högskola för
teknikvetenskap som civilingenjör med relevanta tekniska ämnen. En
maskiningenjör kan vara acceptabelt om det är relevant för uppgiften.
Minst 3 års relevant praktisk erfarenhet från säkerhetsarbete med dammar och andra vattendragsstrukturer. 1 Utbildning motsvarande kravet på en
examen från en högskola för teknikvetenskap.
Minst 3 års relevant praktisk erfarenhet från säkerhetsarbete med dammar och andra vattendragsstrukturer. En VTA som uppfyller kraven för säkerhetsklass 3 får arbeta med samtliga klasser, medan en VTA som uppfyller kraven för en lägre klass inte får arbeta med en högre klass. Vidare ansvarar en VTA för att upprätthålla och utveckla sin egen kompetens och kvalifikation i anknytning till sitt yrke. Utöver detta är det krav på att en VTA innehar ett certifikat på sin kvalifikation för att få arbeta med frågan, detta certifikat