EXAMENSARBETE
Allmänhetens säkerhet vid
dammanläggningar
David Tran
Andreas Österman
2013
Brandingenjörsexamen BrandingenjörLuleå tekniska universitet
Allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar
-En studie över läget i Sverige idag vid normal drift
David Tran
Andreas Österman
Brandingenjörsexamen
Brandingenjör
Luleå tekniska universitet
ii
Förord
Denna rapport är resultatet utav det examensarbete som normalt avslutar
brandingenjörsutbildningen vid Luleå tekniska universitet. Examensarbetet motsvarar 15 högskolepoäng. Arbetet har utförts vid institutionen för Samhällsbyggnad och naturresurser.
Tack till vår externa handledare Urban Norstedt vid U. Norstedt MTF AB och tidigare säkerhetschef på Vattenfall AB för ovärderligt stöd i samband med framställandet utav denna rapport.
Vidare vill vi tacka vår interna handledare Peter Viklanderför lika viktigt stöd under arbetets gång, samt goda synpunkter på hur rapporten disponerats.
Dessutom vill vi tacka vår examinator, Professor Sven Knutsson, för att han gav oss förtroendet att arbeta med detta intressanta ämne.
Avslutningsvis vill vi rikta ett varmt tack till alla de personer som ställt upp på att besvara vår enkät, lät sig intervjuas och lämnade oss information, utan er hade den här rapporten inte varit möjlig.
Luleå, juli 2013
iii
Abstract
A number of fatal accidents around dams led to turn the spotlight towards the public’s safety around dams both internationally and nationally. Strong currents, weaker ice near the dams and rapid change of water level are examples of risks related to dams operating normally. Leading the development in this issue is generally considered to be Canada, France and Norway. Sweden’s just trailing in their footsteps. Uncertainties about regulations and responsibilities may be the reason why. The purpose of the final thesis is to further raise the consciousness about the subject and to investigate the responsibilities regarding public safety around dams within the Swedish borders. An extensive literature study along with an analysis with purpose to bench mark the Swedish work on the subject to the considered world leaders Canada, France and Norway were executed. On top of that a survey were carried out aimed towards Swedish dam owners trying to grasp their awareness and knowledge on the subject. Dialogues with the authorities were added to that in aim to get a clearer picture of the current responsibility situation. The results are showing that many of the smaller dam owners together with the absolute main part of the authorities lacked an understanding about the subject and possible ways of working with it and the authorities take no responsibility at this point.
Compared to dam safety, which aims to prevent dam failures, the public safety area lacks clear links to regulations and authorities. When the responsibilities regarding dam safety are well defined on one hand, the opposite can be said about public safety on the other were the dam owners themselves has to take the initiative. The issues
surrounding the responsibility concerning public safety were studied in existing laws. Parts of the Swedish Environmental Code and its Law Concerning the Safety from Accidents, “LSO”, were found to be applicable if interpreted in a different angle. As their general aim is to protect humans and nature.
iv organization and the authorities or an external expert are controlling the taken actions. Worth noting from Canada is their clear and well formulated guide lines, as France stands out with their specific law’s and regulations. Norway uses the external expert when it comes to controlling technical solutions on the subject at the dams, which is typical for them.
v
Sammanfattning
Efter en rad olyckliga händelser i anslutning till dammanläggningar vid normal drift har allmänhetens säkerhet hamnat i fokus såväl internationellt som nationellt. Starka
strömningar, svaga isar och plötsliga vattennivåhöjningar är exempel på faror som kan kopplas till dammanläggningar i normal drift. Då det gäller arbetet med allmänhetens säkerhet i detta sammanhang anses Frankrike, Kanada och Norge vara föregångsländer, men Sverige kommer inte långt därefter. Dock råder det oklarheter kring regelverk och ansvarsfördelning gällande allmänhetens säkerhet i landet. Detta examensarbete syftar till att höja medvetenheten kring ämnet ytterligare samt att undersöka hur ansvarsfördelningen ser ut inom rikets gränser.
En omfattande litteraturstudie och omvärldsanalys utfördes med syfte att undersöka hur arbetet i Sverige gällande allmänhetens säkerhet står sig jämfört med tidigare nämnda föregångsländer. Därtill genomfördes även en enkätundersökning riktad till svenska dammägare i syfte att ge en lägesbeskrivning över hur långt man kommit i frågan och hur detta säkerhetsområde hanteras hos ägarföretag och myndigheter. Samtal fördes dessutom med relaterade myndigheter i avsikt att bringa klarhet i ansvarsfrågan. Resultatet av enkäten visar att många mindre företag och de flesta av aktörerna på myndighetssidan inte har arbetat specifikt med frågan och att ansvaret fortfarande upplevs som oklart.
Till skillnad mot dammsäkerhetsarbetet, som syftar till att förhindra dammhaveri, saknar allmänhetens säkerhet en tydlig koppling till lagar och förordningar. Samhällets ansvar gällande dammsäkerheten är väl utrett och med tydligt utdelade
myndighetsuppdrag, vilket inte är fallet rörande allmänhetens säkerhet där dammägarna själva driver frågan. Ansvarssituationen i Sverige har studerats utifrån tillämpliga
lagstiftningar. Då det inte finns någon särskild lagstiftning i ämnet, är det i dagsläget delar av miljöbalken och LSO som kan tillämpas och appliceras. Dessa är inte specifikt avsedda för vattenkraft- eller dammverksamhet, utan är mer generella och finns för att skydda allmänheten och miljön.
vi skillnader. I dessa länder ställs krav gällande säkerhetsarbetet utifrån anläggningens omfattning, krav som att identifiera och analysera riskerna för att sedan minimera dessa. Därefter granskas detta arbete av myndighet eller extern granskare. Utmärkande för Frankrike är deras specifika lagar avseende detta, medan arbetssättet i Kanada karaktäriseras av mycket tydliga och välutformade riktlinjer. Typiskt för Norge är tillämpningen utav extern granskning gällande tekniska lösningar avsedda för att höja säkerheten kring dammanläggningen.
Vårt examensarbete pekar på behovet av fortsatt utveckling inom området
vii
Innehållsförteckning
Förord ... ii Abstract ... iii Sammanfattning ... v Innehållsförteckning ... viiFörkortningar och definitioner ... ix
1 Inledning ... 1 1.1 Bakgrund ... 1 1.2 Syfte & mål ... 1 1.3 Avgränsningar ... 2 1.4 Frågeställning ... 2 2 Metod ... 3
3 Exempel på tidigare händelser (olyckor kopplade till allmänhetens säkerhet) ... 4
4 Allmänhetens säkerhet vid och runt dammanläggningar vid normal drift 7 4.1 Dammsäkerhet idag ... 8
4.1.1 Miljöbalken ... 9
4.1.2 Ansvarsfördelning ... 10
4.1.3 Lagen om skydd mot olyckor ... 11
4.2 Ansvarsfördelning mellan de olika aktörerna ... 12
5 Allmänhetens säkerhet internationellt ... 15
5.1 Kanada ... 15
5.1.1 Historik ... 15
5.1.2 Nationella riktlinjer och standarder ... 15
5.1.3 Canadian Dam Association (CDA) ... 15
viii 5.2.4 Allmänheten ... 24 5.3 Norge ... 25 5.3.1 Historik ... 25 5.3.2 Ägaren ... 25 5.3.3 Myndighetsutövning ... 25
5.3.4 Säkerhetsarbete och extern granskning ... 27
5.3.5 Allmänheten ... 28
5.4 Sammanfattning av hur olika länder arbetar ... 29
6 Resultat ... 30
7 Analys och diskussion ... 41
8 Slutsatser ... 45
9 Förslag till vidare studier ... 47
10 Referenser ... 48
10.1 Tryckta källor ... 48
10.2 Elektroniska källor ... 49
10.3 Muntliga källor ... 49
ix
Förkortningar och definitioner
Förkortningar
ICOLD International Committe On Large Dams (Internationell samlingsorganisation för aktörer inom dammsektorn) RIDAS Kraftföretagens riktlinjer för dammsäkerhet
SwedCOLD Swedish Committe On Large Dams (Samlingsorganisation för svenska aktörer inom dammsektorn som företräder dessa gentemot ICOLD)
MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap
CDA Canadian Dam Association
MNR Ministry of Natural Resources
EdF Electricite de France
NVE Norges Vassdrags- og Energidirektorat VTA Vassdragsteknisk Ansvarlig
SVK Svenska Kraftnät
Definitioner Allmänhetens säkerhet
De risker som allmänheten utsätts för (exkluderat bristande dammfunktion) från existerande dammar och fördämningar vid normal drift. Normal drift inkluderar ändringar i vattenflödet inom ramarna för respektive vattendom. Vattenkraftverk med utskov och intag, vattenvägar upp- och nedströms samt magasinet är områden som berörs.
Dammsäkerhet Dels förebyggande av dammbrott, felaktig drift och andra händelser som kan resultera i okontrollerad och hastig
utströmning av uppdämt vatten, samt åtgärder för att begränsa skador till följd av sådana händelser (beredskap för dammbrott). Samhällets aktörer Avser i detta examensarbete myndigheter och andra
samhällsinstanser vilkas syfte är att övervaka
1
1 Inledning
1.1 Bakgrund
Olyckor kopplade till dammanläggningar vid normal drift har orsakat mer skador och skördat fler liv i Sverige än olyckor som berott på dammbrott (ICOLD European club, 2012). Dammbrott har endast orsakat ett dödsfall i Sverige.
Begreppet allmänhetens säkerhet vid och runt vattenkraftdammar vid normal drift, ofta benämnt Public safety, är relativt nytt. Begreppet syftar på de faror som individer kan utsättas för i anslutning till dammar. Allmänhetens säkerhet vid och runt
vattenkraftdammar är inte att förväxla med dammsäkerhet även om det finns åtskilliga likheter dem emellan. Dammsäkerhet bygger oftast på att skydda allmänhet, egendom och miljö mot skador relaterade till dammbrott eller andra händelser som kan uppstå när en damm fallerar.
Då detta ämne hamnat i fokus relativt nyligen råder det en del oklarheter inom branschen rörande ansvarsfördelningen mellan olika aktörer, framförallt samhällets ansvar. Med samhället avses i detta sammanhang myndigheter med funktion att bevaka samhällsmedborgarnas rättigheter samt dammägarnas skyldigheter och tillse att relevant lagstiftning efterlevs. Då det i detta sammanhang råder oklarhet kring relevant
lagstiftning att stödja sig mot, saknas det också en naturlig koppling till eventuell ansvarig myndighet. Detta leder till att utvecklingen inom området hämmas. Dock har det formats arbetsgrupper kring detta på internationell nivå (ICOLD European club, 2012), vilket främjar utvecklingsarbetet. Även branschorganisationen Svensk Energi har behandlat frågan och utgav 2008 en vägledning i ämnet (Svensk Energi, 2008). Utifrån detta såddes fröet till detta examensarbete.
1.2 Syfte & mål
Syftet med detta examensarbete är att utvidga ämnet allmänhetens säkerhet kring dammanläggningar vid normal drift och belysa dess vikt i det totala
2 1.3 Avgränsningar
Även om allmänhetens säkerhet är relevant vid alla typer av dammar beslutades att i denna rapport endast studera vattenkraftdammar, dess organisation samt berörda aktörer.
När det gäller allmänhetens säkerhet avses det i denna rapport endast säkerhet mot fysisk skada och inte psykologisk skada. Psykologisk skada innebär skada som kan uppstå utifrån aspekter såsom vetskapen om att man riskerar att dö i anslutning till dammar, eller att vara den dammoperatör som riskerar att orsaka stora skador på lokalbefolkningen etc. (Öhman & Thunqvist, 2012).
1.4 Frågeställning
Examensarbetet har kretsat kring ett antal frågeställningar, som har legat till grund för rapporten. Frågeställningarna är:
1. Hur ser ansvarsfördelning ut mellan de olika aktörerna när det gäller allmänhetens säkerhet?
2. Hur är branschens allmänna kunskaper i Sverige angående allmänhetens säkerhet?
3
2 Metod
I arbetet med att färdigställa detta examensarbete utfördes litteraturstudie,
enkätundersökning och intervjuer för att samla in underlag från aktörerna vilket sedan analyserats och redovisas i denna rapport med syfte att besvara de frågeställningar som framtagits i dialog med handledarna Peter Viklander och Urban Norstedt.
I uppstartsfasen av examensarbetet ägnades mest tid till att studera litteratur i form av lagstiftning, statliga utredningar och diverse officiella dokument vilka direkt eller indirekt berör ämnet. Litteratur söktes främst på internet, där databaser med svensk lagstiftning och statliga offentliga utredningar nyttjades flitigt. Handledare, Urban Norstedt, försåg författarna med en del material rörande ämnet från dennes tid som samordnare för ICOLDs arbetsgrupp angående allmänhetens säkerhet vid
dammanläggningar och anslutande vattenvägar. Även litteratur av utvecklande sort studerades, denna litteratur behandlade rapportskrivning och utförandet utav enkätundersökningar.
Vidare utfördes en enkätundersökning som skickades till en majoritet av svenska dammägare i syfte att inhämta förstahandsinformation från källa angående statusen i Sverige rörande allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar vid normal drift. Enkäten bestod av en faktadel och en attityddel.
Faktadelen hade 27 frågor vilka utformades som Ja/Nej-frågor och attityddelen bestod av 16 påståenden vilka besvarades med en femgradig skala beroende på hur
respondenten samtyckte med påståendet.
4
3 Exempel på tidigare händelser (olyckor kopplade till
allmänhetens säkerhet)
Arbetet med allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar har triggats av några tragiska olyckor. Nedan presenteras några fall, i syfte att beskriva vilka typer av händelser som kan kopplas till ämnet för att läsaren skall få en tydligare bild av möjliga risker. I Värmland förolyckades en ung dansk man i en kanotolycka vid en kraftstation sommaren 2002. Den unga mannen färdades i en grupp om nio ungdomar fördelade på fyra kanoter. Tre personer färdades i kanoten som välte i det strida vattnet och två personer drogs ned i vattnet av de starka strömmar som fanns på platsen och sögs mot utskovet. Mannen fastnade under dammluckorna där han drunknade, medan den andra personen klarade sig igenom anläggningen med endast en bruten arm. Den tredje personen lyckades ta sig i land uppströms kraftstationen oskadd. På grund av de starka strömmarna var räddningsinsatsen besvärlig. Platsen hade viss skyltning riktad till, framförallt, kanotister som uppmanades att passera dammen landvägen (Sveriges Radio, 2002).
Vintern 2007 skedde en incident vid kraftstationen i Stornorrfors vid Umeälv, Västerbotten då vattnet var isbelagt. Ett plötsligt utsläpp utav stora mängder vatten genom utskovsluckorna orsakades av ett stopp i kraftstationen och för att inte belasta dammarna med överdämning spilldes vattnet. En person som bodde nedströms, längs spillvägen, hörde sirenerna och gick ut för att varna en grupp skoteråkare som befann sig i området. Detta på grund av att personen visste att skoterleden som korsade älvfåran kunde påverkas negativt vid ökade vattenflöden. I och med detta ställde han sig på en ö i älven för att avleda dem om de skulle återvända. Vid kontakt med polis ombads mannen att stanna på platsen och när vattnet kom bröts isen sönder och mannen strandsattes på ön i sex timmar, där han sedan kunde lyftas i säkerhet med räddningshelikopter (Norstedt, 2012).
5 patrullering kring anläggningen, informationsguider och installationer av fler
skyddsanordningar såsom fysiska barriärer, skyltar och kameraövervakning. Trots detta drunknade sommaren 2008 en ung man nära kraftstationen vid
Stornorrfors. Mannen färdades i en gummibåt då han föll i vattnet och försvann. Först när flödet genom kraftstationen reducerats kunde personen hittas drunknad (TT, 2008). Området nedströms dammanläggningen bildar en torrfåra vilken är en mycket omtyckt rekreationsplats dit folk kommer för att fiska, paddla eller bada, trots att platsen kan vara mycket farlig att uppehålla sig på då vattenflödena kan variera med kort varsel på grund av frånslag från kraftverket.
Vid kraftstationen i Mölntorp, Västmanland, överraskades tre personer utav de starka strömmarna sommaren 2012 då deras kanot drevs med och välte (Säthil, 2012). Två av tre personer lyckades för egen hand ta sig in till land, medan den tredje kunde hålla tag i några grenar till dess att räddningstjänsten kom till undsättning, se Figur 1. Våta och uppjagade kunde personerna åka hem från platsen, vilken är känd för räddningstjänsten att vara farlig vid höga vattenflöden. Kuriosa är att i kanoten färdades även en hund, vilken återfanns nedströms utan skador troligtvis tack vare sin flytväst.
6 I Norge skedde en tragisk olycka 1989, då två pojkar ramlade i vattnet i närheten av ett intag till en kraftstation. Omständigheterna, med strömmande vatten, ledde till att pojkarna inte kunde ta sig upp på land utan att de drunknade. Några år senare skedde ännu en drunkningsolycka vid samma kraftstation, denna gång var offren två arbetare vid kraftstationen. Händelserna har varit grunden till landets utveckling gällande allmänhetens säkerhet kring dammar vid normal drift (Norstedt, 2012).
År 2008 omkom 13 personer vid en byggarbetsplats belägen i Savafloden, i sydöstra Slovenien. En grupp med två kanoter bestämde sig för att korsa en damm, vilken var under konstruktion. Detta var under sommartid och vattendraget hade relativt låg vattennivå. Gruppen korsade de öppna spillvägarna, de flesta utan flytvästar, och blev instängda i anläggningens dämpningsreservoar där de drunknade. Dämpningsreservoar , se figur 2, är en anläggning avsedd att dämpa spillvattnets fart och kraft
(energiomvandling) från en kraftstation (Norstedt, 2012).
7
4 Allmänhetens säkerhet vid och runt dammanläggningar vid
normal drift
Allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar vid normal drift, ”Public safety around dams” på engelska, har på senare tid hamnat i fokus i samtalet kring det generella säkerhetsarbetet runt vattenkraft. Denna inriktning bör inte förväxlas med dammsäkerhet. Även om de två säkerhetsinriktningarna har många likheter har de dessutom väsentliga skillnader. Då det konventionella
dammsäkerhetsarbetet har sin utgångspunkt i dammbrottet (Idenfors m. fl, 2012) och dess konsekvenser på allmänheten, egendom och miljö fokuserar allmänhetens säkerhet, som namnet antyder, på konsekvenser som berör människor i anslutning till dammar. Dock bör det betonas att denna inriktning inte skall ses som ett substitut för redan existerande arbete vilket berör dammsäkerhet, utan som ett komplement för att öka den totala säkerheten i samhället.
Inriktningen på allmänhetens säkerhet växte fram ur en rad olyckliga händelser, såväl i Sverige som utomlands. I Frankrike togs krafttag i frågan efter det att en mindre skolklass och deras ledare omkommit då de vandrade längs floden Drac den fjärde december 1995 (Bennett m. fl, 2010). Olyckan berodde på en plötslig höjning av vattennivån nedströms Notre-Dame-de-Commiersdammen. Denna tragedi ledde till att en första förordning rörande allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar introducerades 1996. Fler förordningar har följt i Frankrike sedan dess. Även i Sverige har det skett olyckor direkt relaterade till dammanläggningar i normal drift och dessa har uppskattningsvis krävt ett tiotal liv (ICOLD European Club, 2012). Vissa anläggningar har varit mer olycksdrabbade än andra som exempelvis vattenkraftstationen vid Stornorrfors i Umeälv. Faktorer som anläggningarnas
tillgänglighet, områdets dragningskraft samt förutsättningar för fritidsaktiviteter som fiske, bad och vattensport påverkar olyckssannolikheten. Olycksstatistiken, i stora delar av världen, visar dessutom att de flesta allvarliga olyckor kopplade till
8 Detta faktum, att människor uppehåller sig i närhet av dammanläggningar, är något som ser ut att öka i Sverige inte minst på grund av vattenkraftens utbredning och tillväxt. Faktorer såsom att friluftsintresset i Sverige är uppåtgående igen och turistnäringen ökar (Ahlsén & Engström, 2012) spelar också en betydande roll i sammanhanget då många friluftsintresserade kan utsättas för risker i anslutning till dammdriften utan att vara medvetna om detta. En annan identifierad riskgrupp är de så kallade äventyrarna. De tillhör en riskgrupp som är mycket svårare att skydda då dem oftast är mycket väl medvetna om riskerna och det är på grund av dessa som de söker sig till anläggningarna för att utöva olika sorters riskfyllda aktiviteter såsom forsränning och kajakpaddling.
Det bör understrykas att trots att allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar vid normal drift har fått en plats på agendan relativt nyligen, har åtgärder beträffande detta till viss del utförts även tidigare som exempelvis tappningslarm, inhägnader och
skyltning i viss mån. Men från att ha behandlats mer ad hoc har nu detta ämne plockats upp utav vattenkraftföretagen och riktlinjer finns numer för ett systematiskt
förhållningssätt i säkerhetsarbetet. 4.1 Dammsäkerhet idag
Som tidigare nämnts finns det relativt tydliga uppdelningar gällande olika aktörers ansvar kring dammsäkerhet. I Sverige är dammsäkerheten skild från övrig
vattenverksamhet. Det får till följd att en dammanläggning får besök av flera olika tillsynsmyndigheter. När det gäller dammsäkerhet övervakar Länsstyrelsen det tekniska arbetet och kommunen, genom räddningstjänsten, det organisatoriska säkerhetsarbetet avseende beredskapen för dammbrott. Detta är i sammanhanget värdefullt att redovisa för att enklare kunna relatera till oklarheterna rörande allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar.
Då det gäller dammsäkerhet saknas speciell lagstiftning, istället stipuleras kraven på verksamheten främst via Miljöbalken (1998:808) samt Lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Vidare finns det vissa passager i Säkerhetsskyddslagen (1996:627) och
9 4.1.1 Miljöbalken
Miljöbalken formulerar hur dammsäkerhet ska uppnås utifrån allmänna formuleringar och principer. Miljöbalken inleder enligt följande ”Miljöbalken skall tillämpas så att
människors hälsa och miljön skyddas mot skador och olägenheter oavsett om dessa orsakas av föroreningar eller annan påverkan…”(1 kap. 1 § p.1) vilket i allra högsta grad gäller
dammsäkerhet.
Vidare fortsätter Miljöbalken i sitt andra kapitel med de så kallade Allmänna
hänsynsreglerna. Dessa ligger till grund för tillståndsgivning samt tillsyn. Tillstånd söks enligt miljöbalken hos mark- och miljödomstolen. Hänsynsreglerna fastställer följande
• Omvänd bevisbörda • Kunskapskravet • Försiktighetsprincipen
• Användandet av bästa möjliga teknik
Med omvänd bevisbörda menas att dammägaren/verksamhetsutövaren måste bevisa för tillståndsgivande, alternativt tillsynande, myndighet att deras verksamhet eller tilltänkta åtgärd inte går i strid med miljöbalkens mål. Kunskapskravet, 2 kap. 2§, säger att den som tänkt utöva en viss verksamhet, i det här fallet elproduktion, måste skaffa sig den kunskap som krävs för att kunna bedriva verksamheten på sådant sätt att den skyddar människor för fara och inte åsamkar miljön skada eller annan olägenhet. Detta preciseras senare i lagstiftningen genom 26 kap. 19 §, verksamhetsutövarens egenkontroll. I och med försiktighetsprincipen skall ägarens/verksamhetsutövarens kunskap omsättas i praktiken, vilket beskrivs i 2 kap. 3 § där det anges att
ägare/verksamhetsutövare skall vidta de försiktighetsmått som krävs för att undvika skador och olägenheter på människors hälsa och miljön. Detta innebär bland annat att dammar skall uppföras med hjälp av bästa möjliga teknik, samt att bästa möjliga teknik skall användas vid verksamhetens gång.
10 oavsett storlek på ägare/verksamhet (SOU 2012:46). Slutligen skall en sista avvägning utföras, den så kallade slutavvägningen. Den innebär att om en verksamhet eller åtgärd bedöms kunna orsaka väsentlig skada på människor eller miljö även efter vidtagna skyddsåtgärder enligt miljöbalken skall verksamheten eller åtgärden stoppas, om inte regeringen säger annat (2 kap. 9 §). Vidare talar samma paragraf om att detsamma gäller ifall verksamheten eller åtgärden riskerar att väsentligt försämra levnadsförhållandena för en stor mängd människor eller väsentligt försämra miljön.
I miljöbalkens 11 kap. berörs vattenverksamhet under vilket dammanläggningar införs. Kopplat till försiktighetsprincipen förtydligar sig lagstiftaren i miljöbalkens 11 kap. 17 § i och med introducerandet av underhållsansvaret. Det innebär att ägaren är skyldig att underhålla sin anläggning för att undvika skada på människa och miljö i avseende av plötsliga ändringar i vattenförhållandet. Detta ansvar vilar på ägaren under hela vattenanläggningens livstid. Detta även om anläggningen förvärvats oavsiktligt, exempelvis att ägandet har gått över på markägaren på grund utav utgånget nyttjanderättsavtal. Enligt 11 kap. 19 § måste en ägare som inte vill ha kvar sin verksamhet, eller anläggning, ansöka om tillstånd för rivning. Vid bedömningen av detta gäller miljöbalkens mål samt hänsynsreglerna. Vid tillståndet ställs villkor på ägaren, bland annat i avseende av återställning. Om en utrivning av en
vattenanläggning skulle visa sig skada en annan fastighet, kan äganderätten över vattenanläggningen överlåtas på ägaren av den hotade fastigheten och således flyttas även ansvaren över.
I anslutning till dammägarens underhållsansvar regleras dennes ansvar vid dammbrott. Enligt lagtexten vilar ett strikt ansvar på dammägaren, vilket betyder att ägaren är ersättningsskyldig för skador som dennes anläggning orsakar vid dammhaveri oavsett vem eller vad som har orsakat detta (11 kap. 18 §). Undantaget är en antagonistisk handling. Detta gäller skador som uppstått både ned- och uppströms.
4.1.2 Ansvarsfördelning
Ämnet tillsyn behandlas i miljöbalkens 26 kap. Däri finns tillsynsmyndighetens
riktlinjer. Dessa kompleteras i miljötillsynsförordningen. Vilka som har tillsynsansvaret anges i miljötillsynsförordningen (2011:13) och i detta fall har Länsstyrelsen
11 förordning. Länsstyrelsen kan enligt samma förordning överlåta tillsynsansvaret till en kommunal nämnd.
I 26 kap. regleras även verksamhetsutövarens egenkontroll vilket är en viktig del i dammägarens dammsäkerhetsarbete och ligger i många fall till grund för samhällets tillsyn. Den går ut på att verksamhetsutövaren fortlöpande skall planera och kontrollera sin verksamhet för att förebygga och motverka händelser som skulle medföra
olägenheter på människa och miljö. Utgångspunkten i det arbetet blir då miljöbalkens mål och hänsynsregler. Dessutom har tillsynsmyndigheterna givit ut handledningar i ämnet (Svenska Kraftnät, 2007) samt att det finns en förordning som fastställer minimikraven på egenkontrollen, förordning (1998:901) om verksamhetsutövarens egenkontroll.
4.1.3 Lagen om skydd mot olyckor
Länsstyrelsen i samråd med berörd kommun skall i enlighet med vad som står i förordning (2003:789) om skydd mot olyckor besluta om vilka anläggningar i kommunen som anses utgöra en fara, med stora konsekvenser för människor och miljö. Dessa kallas ofta 2:4 anläggningar, vilket syftar till lag (2003:778) om skydd mot olyckors 2 kap. 4 §. Denna paragraf behandlar farlig verksamhet och säger att
ägare/verksamhetsutövare till en farlig verksamhet skall bekosta eller hålla med
beredskapspersonal och egendom i skälig omfattning samt vidtaga nödvändiga åtgärder för att hindra eller åtgärda att olyckor inträffar. Vidare skall verksamhetsutövare
analysera riskerna dennes verksamhet utsätter omgivningen för.
Ägare/verksamhetsutövare skall meddela allvarliga olyckor eller tillbud omgående till kommunen och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Många
dammanläggningar i Sverige klassas som farlig verksamhet.
Kommunen ansvarar för tillsyn enligt bestämmelserna i lag (2003:778) om skydd mot olyckor, vilket innebär att klassade anläggningars förebyggande arbete,
säkerhetsorganisation och beredskapsplanering avseende dammhaveri synas.
Tillsynsvägledande myndighet är Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. I och med denna organisation får samhällets skadeavhjälpande organisation en insyn i
12 en uppkommen situation. Hur kommunen skall fullgöra sina skyldigheter presenteras i kommunens handlingsprogram, vilket skall finnas för både förebyggande och operativ verksamhet (LSO 2003:778).
4.2 Ansvarsfördelning mellan de olika aktörerna
Ansvarsfördelningen rörande dammsäkerhet är trots en något komplex lagstiftning relativt tydlig, det vilar ett strikt ansvar på dammägaren (MB 11kap. 18§). Det innebär att dammägaren ansvarar för alla konsekvenser ett dammbrott orsakar oavsett vem som vållat dammbrottet. Till skillnad från dammsäkerhetsområdet finns det ingen
lagstiftning som reglerar allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar i Sverige (Öhman & Thunqvist, 2012), vilket betyder det att det inte finns någon klar ansvarsfördelning. Figur 3 sammanfattar de oklarheter som för närvarande råder kring ämnet.
Figur 3 Belyser oklarheterna berörande ämnet allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar
I avseende Allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar kan ansvarsfördelningen ses som ett system bestående av tre delar; individ, samhälle och ägare/brukare, se figur 4.
Figur 4 Ansvarsfördelningen rörande allmänhetens säkerhet sett i ett system bestående av tre delar
Allmänhetens säkerhet
Regler? Tillsyn? Vägledning? Ansvar?
Individ
Samhälle Ägare/
13 I Tabell 1 listas tänkbara aktörer relaterade till de tre delarna Individ, ägare/brukare och Samhälle.
Tabell 1 Exempel på berörda aktörer
Individ: Boende i närområde
Turister Äventyrare
Verksamhetsutövare (ex.vis. ren- eller turistnäring) Samhälle: Kommun Länsstyrelse MSB Polis Andra myndigheter Ägare/verksamhetsutövare: Vattenkraftbolag Lokala elproducenter Vattenreglerföretag Privata dammägare
Ansvarsförhållandet har aldrig utretts ordentligt i Sverige, men den allmänna hållningen tycks ändå vara principen om att individen ansvarar för sin egen säkerhet, att
kommunen har en skyldighet att informera och skydda människors liv och hälsa (LSO 2003:778) samt dammägarnas goda vilja (Svensk Energi, 2008).
Då man inte kan bortse från individens eget ansvar för sin säkerhet, bygger det ansvaret ändå på att individen får tillräcklig upplysning om de faror den kan utsättas för i sin vardag för att ha möjligheten att fatta riktiga beslut. Detta ställer krav på samhället och dammägare att tillhandahålla nödvändig information. Som nämnts tidigare har
14 Lagen om skydd mot olyckor skulle till viss del kunna åberopas för att reglera området då den stipulerar att ägare/nyttjanderättsinnehavare i skälig omfattning skall hålla med utrustning för livräddning vid olycka. Vidare skulle miljöbalkens allmänna
hänsynsregler kunna vara applicerbara då det gäller allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar och anslutande vattenvägar. Exempelvis genom
försiktighetsprincipen (MB 2 kap. 3 kap.) då den anger att de försiktighetsmått som krävs för att undvika olägenhet eller skada på människors hälsa eller miljön skall vidtas vid uppförda anläggningar. Denna passage används redan då det gäller dammsäkerhet. I Figur 5 ställs angränsande lagstiftningar upp vilka skulle kunna vara applicerbara på området allmänhetens säkerhet.
Figur 5 Ansvar? Vem, vad, hur? Angränsande lagstiftningar i Sverige
Sverige tillsammans med Finland har en i det närmaste unik grundlagsstiftning vilken ger människor rätt till att vistas i skog och mark, den så kallade allemansrätten (2 kap. 15
§ regeringsformen). Den ger alla rätt att röra sig fritt i naturen. Detta kan i vissa fall
ställa sig i direkt konflikt med vissa skyddsåtgärder rörande allmänhetens säkerhet. Då allemansrätten inte är en lag i sig och inte heller finns definierad i någon lagstiftning avgränsas den av angränsande lagar, men i och med den diffusa ansvarsfördelningen kring allmänhetens säkerhet och frånvaron av reglerande lagstiftning kan nyttjandet utav allemansrätten ses som ett problem då det i vissa fall kan omöjliggöra vissa
riskreducerande åtgärder såsom inhägnad utav hela riskområden vilket är en möjlighet i vissa andra länder.
15
5 Allmänhetens säkerhet internationellt
I det här kapitlet behandlas riktlinjer och regelverk för allmänhetens säkerhet i föregångsländerna Frankrike, Norge och Kanada. Nedan presenteras:
• Hur ansvarsområdet ser ut för dammägare, myndigheter samt allmänheten. • Vem granskar och godkänner ett dammbygge?
• Vilka riktlinjer och regelverk existerar som behandlar ämnet public safety?
5.1 Kanada
5.1.1 Historik
År 2002 formades den första upplagan av riktlinjer för allmänhetens säkerhet kring dammar i Kanada, dessa framtogs av ”Ontario Power Generation”. Riktlinjerna inkluderade standarder för skyltning, akustiska och visuella varningsanordningar samt säkerhetsbommar och inhägnader. Dessa riktlinjer användes i stora delar av Kanada och var tillgängliga för internationella intressenter.
5.1.2 Nationella riktlinjer och standarder
I Kanada finns det för närvarande ingen gemensam riktlinje gällande allmänhetens säkerhet kring dammanläggningar, dock är den övergripande lagstiftningen densamma i hela landet. Det innebär att det ställs samma skyldigheter på ägarna, men dessa följer olika riktlinjer. Däremot förekommer flertal rättsakter som främjar ämnet, bland annat ”Canada shipping Act-Vessel Operating Restriction Regulation”, där de tagit fram skyddsavstånd för båtar nära dammar och vattenkraftanläggningar. Ändringar av
fiskelagar har också gjorts, som förhindrar allmänheten att fiska inom 25 meters avstånd nedströms från en damm. Dessa lagar är till viss del kopplade till allmänhetens säkerhet, men främst har de utformats för att underlätta säkerhetsårgärder i samband med
dammar.
5.1.3 Canadian Dam Association (CDA)
16 använda sig av. Riktlinjerna fungerar som ett underlag för att utvärdera säkerheten vid dammar inom respektive provins/territorium. CDA som länge jobbat med att utveckla riktlinjer för dammar har valt att på ett tydligt sätt behandla allmänhetens säkerhet som ett eget ämne skilt från dammsäkerheten. Detta har lett till att CDA har två olika riktlinjer, en för dammsäkerhet och en för allmänhetens säkerhet. Vilket man är nästan ensam om. Majoriteten av världens länder har riktlinjer för dammsäkerhet där
allmänhetens säkerhet kan ingå. De senaste riktlinjerna utgavs 2011 och dessa bygger till stor del på ”Ontario Power Generations” tidigare arbete, samt erfarenhet. Det fungerar idag som nationella riktlinjer för Kanada, men har ingen kraft i lag och det är frivilligt att ansluta sig till CDA.
Provinsen Ontario utfärdade samma år en dokumenthantering gällande allmänhetens säkerhet kring dammar. Dessa är inga förordningar, utan har i syfte att kartlägga och forma en förvaltningsplan för allmänhetens säkerhet. Den refererar till CDAs riktlinjer och är provinsanpassad för Ontario. Detta har hittills inte gjorts i någon annan provins, varför vi i denna avhandling avgränsat oss till att skriva om Ontario och CDA, gällande ansvarsfördelningen kring allmänhetens säkerhet. I figur 6 visas en övergripande
fördelning över riktlinjer och bestämmelser som är kopplade till säkerhetsarbetet för dammar i Kanada.
17
5.1.4 Ägaren
Dammägaren har skyldighet att skydda allmänheten mot förutsägbara risker. Både generella risker och sådana som är specifika för platsen. Då en olycka prövas i rätten bedömer domstolen vad en normalt begåvad människa hade gjort i samma situation eller om olyckan var så pass osannolik att det var svårt för personen att inse risken. Domstolen överväger också om det fanns möjlighet för ägaren att förhindra olyckan. Rätten ser över vem som hade kontroll över situationen.
Säkerhetskrav som ställs på en damm styrs av olycksrisken för människor, varför en damm med högre risk kräver högre grad av skydd. Avlägsna och osannolika risker ska även de tas med och bevakas i säkerhetsarbetet om de innebär risk för allvarlig skada. Ägaren ska ta hand om riskerna som uppkommer orsakad av dammen. Ansvarsområdet för dammägaren gäller ned- och uppströms dammen så länge området sammanfaller med egendomen. Utanför egendomen ansvarar dammägaren för att ta fram och sprida information om riskerna vid en dammbyggnad till andra specifika platser och personer i farozonen. Dammägaren ska informera berörda markägare om riskerna kopplade till dammen och dess verksamhet.
Dammägaren ska ta fram, bedöma och minska riskerna som orsakas av förekomsten och driften av en damm i rimlig utsträckning med tanke på den avsedda funktionen av dammen. I säkerhetsarbetet ska det tas fram specifika säkerhetsregler som gäller på den berörda anläggningen genom ett dokument. Dokumentets utformning ska utföras enligt CDAs riktlinjer kring allmänhetens säkerhet. Riktlinjerna består av fyra större steg som i sin tur involverar flera mindre delar (CDA, 2011), se figur 7.
Figur 7 - Proceduren för utformning av dokument gällande arbetet med allmänhetens säkerhet Efter att åtgärder har utförts för allmänhetens säkerhet görs regelbundna uppföljningar för att säkerställa att inga nya faror har uppkommit orsakade av de tidigare åtgärderna. Därför utformades arbetsmallen som en cirkel, se figur 8.
Planering Åtgärder Kontroll och korrigerade
18 Figur 8 – Arbetsmall för säkerhetsarbetet för allmänhetens säkerhet i Kanada (CDA,2011)
I säkerhetsarbetet ingår det att utföra en riskanalys och gradera dem enligt tabell 2 och 3.
Tabell 2 Gradering av incident efter dess sannolikhet (CDA,2011)
Sannolikhet Gradering
Mycket ofta Mer än 10 förekomster i något av de 3 senaste åren, eller 25 eller fler förekomster totalt de senaste 3 åren
5 Ofta Mer än 2 förekomster i något av de tre senaste
åren
19 Tabell 3 Gradering av incident efter dess storlek av konsekvens (CDA, 2011)
Förväntad konsekvens Redogörelse av konsekvens
Gradering
Dödsfall Dödsfall 5
Kritisk Permanent delvis eller total funktionshinder 4 Större Medicinsk behandling 3
Mindre Första hjälpen 2
Obetydlig Ingen uppmärkshamhet
krävs 1
Därefter förs värdena in i en riskmatris, där incidenter som hamnar i matrisens röda fält har allvarligare konsekvens och är ofta förekommande, se tabell 4. Detta blir ett sätt att bedöma vilka risker som måste åtgärdas och prioriteras först för att erhålla en säkrare anläggning.
Tabell 4 Riskmatris för att värdera riskerna (CDA, 2011)
Risk Gradering Incidentens konsekvens
Obetydlig Mindre Större Kritisk Dödsfall
1 2 3 4 5 In cid en te n s sa n n ol ik h h et
Mycket ofta Ofta 1 Låg/Medium Hög Hög Hög Hög
2 Låg Medium Hög Hög Hög Enstaka 3 Låg Medium Medium Hög Hög Möjligt 4 Låg Låg Medium Medium Hög
Avlägsen 5 Låg Låg Låg Låg Låg/Medium Efter det att riskerna har värderats upprättas handlingsplaner där det gäller att:
• Kontrollera à Mildra à Eliminera faran genom att minska konsekvens och dess sannolikhet
• Tillvägagångsätt utförs i flera steg, se tabell 5.
Tabell 5 Åtgärder som används för att eliminera eller minska risker (CDA, 2011)
Fas Rimlig risk hanteringsåtgärder
1 Offentlig utbildning Operativ kontrollmätning Skyltning Ljudlarm för dammlucka Bojar Säkerhetsbommar
20 Säkerhetsbommar
3 Inhägnad med stängsel runt farligt område Skyddspatrullering
4 Video övervakning
5 Dokumentera farligt vattenområde för att kunna ansöka om tillstånd som begränsar båtlivet kring området
5.1.5 Myndighetsutövning
Tillsynsmyndigheten i Ontario är Ministry of Natural Resource (MNR), som har format de aktuella riktlinjerna rörande dammar i Ontario. Dammägarna ska kunna bevisa att deras dammar uppfyller säkerhetskraven som ställs i riktlinjerna. Ifall de inte möter kraven ska dammägarna utforma en riskhanteringsplan för att tydliggöra hur de ska minska riskerna (Bradlow m.fl, 2002). Detta för att säkerheten ska bli
tillfredställande, påverkan på natur och djurliv inte blir för stor och att allmänhetens intressen inte blir lidande. MNR har rätt att göra inspektioner och besluta över högsta tillåtna vattennivå för en anläggning i avseende att minska riskerna för allmänheten. Vid inspektioner av dammverksamheten förser MNR dammägaren med
handlingsplaner på drift och underhåll, eller föreläggande om att ta bort en damm som inte uppfyller säkerhetskraven (Bradlow m.fl, 2002). MNR arbetar under CDAs riktlinjer gällande Public Safety.
5.1.6 Kvalificerad ingenjör
CDA har rekommendationer på att en utomstående ingenjör, som inte har någon koppling till anläggningen, utför en separat riskanalys och handlingsplan för att se till att inga risker har utelämnats i säkerhetsarbetet avseende allmänhetens säkerhet. Ingenjören ska även se över rapporteringen gällande anläggningens säkerhet samt föra dokumentation över verksamhetens potentiella risker. Detta arbete används därefter för planerings- och åtgärdsarbete vid verksamheten.
21 Figur 9 Ansvarsfördelning hos olika aktörer i Kanada
22 5.2 Frankrike
5.2.1 Historik
Frankrike är ett annat föregångsland vad avser allmänhetens säkerhet kring dammar. Ämnet aktualiserades i Frankrike efter den tragiska olyckan i december 1995, då en plötslig höjning av vattennivån skedde vid Notre-Dame-de Commiersdammen i de franska alperna. Höjningen orsakades utav spill av vatten vid normal drift.
Nivåhöjningen ledde till att sex barn och en vuxen drunknade när de var ute och vandrade längs flodkanten. Resultatet av detta blev ett införande av lagstiftning gällande allmänhetens säkerhet kring dammar (Bennet m. fl, 2010).
5.2.2 Ägaren
Sedan 1995 ska dammägarna identifiera situationer och platser inom riskzonen som behöver åtgärdas i syfte att öka säkerheten för allmänheten. År 2006 påbörjades arbetet med att ta fram en ny lag gällande allmänhetens säkerhet och den fastställdes i
december 2007. Lagen gäller än idag och redogör för kraven på dammägaren gällande den allmänna säkerheten kring dammarna. Kraven som ställs är bland annat att
kvantifiera och analysera riskerna kring verksamheten för att sedan minimera dessa. Kraven beror på vilken klass en damm tillhör, där dammar delas in efter höjd och vattenmagasinets volym, enligt tabell 6.
Tabell 6 Klassindelning av dammar (Petitjean och Denis, 2009)
Säkerhetsklass Dammhöjd Volym
A Högre än 20 meter
B Högre än 10 meter Höjd2 x volym0,5>200 C Högre än 5 meter Höjd2 x volym0,5>20 D Högre än 2 meter
Dammar som hamnar i klass A måste granskas och riskbedömas.
Säkerhetsrapporteringen gällande dammsäkerhet och allmänhetens säkerhet kring dammar ska genomföras och uppdateras vart tionde år. Detta skall utföras av ägaren alternativt lämplig operatör, exempelvis en dammingenjör. Målet med
riskbedömningen är att minska riskerna för allmänheten och på så sätt öka säkerheten (Petitjean och Denis, 2009).
23
5.2.3 Myndighetsutövning
Electricite de France (EdF) är involverade i utvecklingen kring regelverken och riktlinjerna rörande dammanläggningarna i Frankrike. EdF är Frankrikes motsvarighet till Vattenfall AB i Sverige. EdF genomför regelbundna inventeringar av
dammanläggningar på områden förknippade med allmänhetens säkerhet, där de
granskar säkerhetsdokumenten utförda av ägaren alternativt ansvarig operatör. EdF har till uppgift att vid granskning av dokumenten, även tillse att rapporteringen har skett på ett korrekt sätt. Antalet besök och kontroller som utförs på dammanläggningen speglas av anläggningens storlek och dess behov av åtgärder. Varttionde år utför EdF en större och mer övergripande granskning av anläggningen där åtgärdsplaner åläggs
dammägaren (Bradlow m.fl, 2002).
I figur 10 sammanfattas aktörernas roller och koppling till varandra i säkerhetsarbetet för allmänhetens säkerhet vid dammar.
Figur 10 Ansvarsfördelning hos olika aktörer i Frankrike Dammägaren alternativt operatör EDF Deltar i skrivandet av riktlinjer/regelverk
Bestämmer mål som ska utföras gällande allmänhetens säkerhet Regelbunden inventering Granskar säkerhetsdokumentation
24
5.2.4 Allmänheten
Allmänheten förväntas att vara uppmärksam på information som finns kring dammanläggningar. Informationen kan vara i form av varningsskyltar, broschyrer, anslagstavlor med mera. Personer som med vilja utsätter sig för en risk ansvarar inte dammägaren över om det kan anses att tillräckliga och rimliga åtgärder har gjorts i den mån att allmänheten inte kunnat frångå risken. Där det är vanligt att människor vistas kring dammanläggningar har EdF investerat i ett sommarprojekt för att öka
25 5.3 Norge
5.3.1 Historik
Norges utveckling av säkerhetsarbetet gällande allmänhetens säkerhet tog fart efter en rad tragiska händelser. Inom loppet av några år skedde två olyckor, se kap. 3, vid samma dammanläggning vilket indikerade att behovet av förändring när det gällde säkerhetsarbetet rörande allmänhetens säkerhet. Detta har resulterat i att Norge nu ses som ett föregångsland på ämnet.
5.3.2 Ägaren
Dammägaren ansvarar för dammen och dess installationer, men kan kringgå ansvaret om skäl finns för det. Då ska en ansökan framställas till Norges vassdrags- og
energidirektorat (NVE) som beslutar om någon annan än ägaren kan stå som ansvarig. I sådana fall ska särskilda krav uppfyllas och förhållandet gällande ansvar ska anges via ett skriftligt avtal. Kraven som ställs på den ansvariga är utbildning och erfarenhet avseende dammsäkerhetsarbete. Detta innebär att dammägaren är ansvarig för
allmänhetens säkerhet vid normal drift om ingen ansökan har beviljats. Den ansvariga ska upprätta och upprätthålla säkerheten samt se till att vidta åtgärder vid behov med hänsyn till allmänhetens säkerhet. Den ansvarige ska dokumentera driften baserad på aktiviteter som sker vid anläggningen. NVE har rätt att kräva den ansvarige på denna information (Reg.no 2000:1271).
Ägaren ska se till att det finns program för inspektioner rörande anläggningen och verksamheten. Programmet ska innehålla kompetenskrav på personalen, regelbunden riskdokumentering och grader av inspektioner som utförts. Incidentrapportering ska finnas i programmet och dokumentationen ska uppdateras ständigt för att kunna granskas av NVE ifall detta efterfrågas (Reg.no 2000:1271).
Program för tester av säkerhet och anläggning ska finnas och upprätthållas i form av dokumentationer. NVE kan kräva och utföra granskning på dessa dokumentationer (Reg.no 2000:1271).
5.3.3 Myndighetsutövning
I Norge framställs regelverk av NVE. NVE ställer krav på ägare och säkerhetspersonal. Norge har inte separata riktlinjer för allmänhetens säkerhet, utan istället ingår
26 NVE ställer kompetenskrav på dammingenjören (VTA) och personal vid
dammanläggningar. De övervakar att säkerhetsarbetet utförs av lämplig personal och på ett organiserat sätt. Kraven på personalens kompetens baseras på en säkerhetsklassning av dammanläggning där det finns tre olika dammklasser. Dammar delas in i olika säkerhetsklasser som beror på dammhöjden och volymen på magasinet.
Kvalifikationskraven för att få arbeta med de olika säkerhetsklasserna på dammar är baserade på utbildning och erfarenhet, se tabell 7.
Tabell 7 Kvalifikationskrav på VTA avseende säkerhetsarbetet vid dammanläggningar (Reg.no 2000:1271)
Klass Utbildning Praktisk erfarenhet
3 Utbildning på högskolenivå som
auktoriserad ingenjör eller likvärdig grad, med relevanta tekniska ämnen. En
examen i maskinteknik kan vara acceptabelt om detta är relevant för uppgiften.
Minst 3 års relevant praktisk erfarenhet från säkerhetsarbete med dammar och andra vattendragsstrukturer. 2 Utbildning motsvarande kravet på en
examen från en högskola för
teknikvetenskap som civilingenjör med relevanta tekniska ämnen. En
maskiningenjör kan vara acceptabelt om det är relevant för uppgiften.
Minst 3 års relevant praktisk erfarenhet från säkerhetsarbete med dammar och andra vattendragsstrukturer. 1 Utbildning motsvarande kravet på en
examen från en högskola för teknikvetenskap.
Minst 3 års relevant praktisk erfarenhet från säkerhetsarbete med dammar och andra vattendragsstrukturer. En VTA som uppfyller kraven för säkerhetsklass 3 får arbeta med samtliga klasser, medan en VTA som uppfyller kraven för en lägre klass inte får arbeta med en högre klass. Vidare ansvarar en VTA för att upprätthålla och utveckla sin egen kompetens och kvalifikation i anknytning till sitt yrke. Utöver detta är det krav på att en VTA innehar ett certifikat på sin kvalifikation för att få arbeta med frågan, detta certifikat godkänns av NVE (Reg.no. 2000:1318). NVE kan kräva att dammägaren redovisar säkerhetsdokumentation över vad som har utförts och arbetsrutiner kopplat till allmänhetens säkerhet, där de granskar att allt gjorts på ett korrekt sätt, samt att
27
5.3.4 Säkerhetsarbete och extern granskning
Regelbundna omvärderingar av dammanläggningars struktur och konstruktion skall utföras i syfte att kontrollera att de uppfyller säkerhetskraven som angetts i direktoratet ”Water Resources Act”. Detta för att säkerställa att anläggningen och verksamheten uppfyller kraven med tiden. Prövningen ska ske regelbundet vart femte år eller vid behov och ska utföras av en person som uppfyller kraven som NVE utställt vid ett utomstående godkänt företag utan koppling till anläggningen. Denna person är ofta en dammingenjör (VTA). Omprövning ska dokumenteras och lämnas till NVE för kontroll och godkännande. Vart femtonde år ska en mer omfattande inspektion utföras av verksamheten där man även analyserar ändringar i vattenflödet över tid. Analyser ska utföras regelbundet vid konstruktions- och designändringar utav anläggningen (Reg.no 2000:1271).
I figur 11 sammanfattas aktörernas roller och koppling till varandra i säkerhetsarbetet för allmänhetens säkerhet vid dammar.
Figur 11 Ansvarsfördelning mellan olika aktörer i Norge Dammägare
(Ansvarig) Annan aktör
NVE Skriver regelverk Granskar Säkerhetsrapport er Godkänner lämpliga ingenjörer, operatörer, säkerhetsarbeten Planerar, åtgärdar och dokumenterar
Omprövning var femte år av dokumentation Regelbundna
28
5.3.5 Allmänheten
29 5.4 Sammanfattning av hur olika länder arbetar
I tabell 8 sammanfattas säkerhetsarbetet angående allmänhetens säkerhet kring dammar för Frankrike (Fr), Kanada (Ka), Norge (No) och Sverige (Se).
Tabell 8 Sammanställning av allmänhetens säkerhet
Ja Nej
Har en separat riktlinje för
allmänhetens säkerhet vid normal drift
Ka, Se No, Fr Krav på utomstående granskare
(annat företag/ingenjör) No Se, Fr, Ka Regelbundna externa granskningar Ka, No, Fr Se
Incidentrapportering No, Ka, Fr Se Krav på upprätthålla register kring
säkerheten (tillsynsmyndigheten) Fr, Ka(rekommendation) Se, No Tillsynsmyndigheten/annan aktör
än dammägaren utför egen riskanalys
No, Ka, Fr Se Onsite tester/granskning
(provtappning, liknande)
30
6 Resultat
Resultat från enkätundersökningen och samtal med berörda aktörer redovisas nedan. Resultaten kopplas till de frågeställningar som ligger till grund för detta examensarbete.
Ansvar
I syfte att ta reda på hur samhällets aktörer arbetade i Sverige med frågan om allmänhetens säkerhet kontaktades en rad företrädare för olika myndigheter såsom Länsstyrelse, räddningstjänst och MSB.
1. Ansvarsfördelning mellan de olika aktörerna när det gäller allmänhetens säkerhet
Det kan konstateras utifrån de samtal som förts med samhällsaktörer att det från samhällets sida inte finns något större engagemang i frågan, utan initiativet kommer för närvarande ifrån dammägarna. Även vid områden/anläggningar med kända problem relaterade till allmänhetens säkerhet har myndigheterna inte identifierat frågan som ett problem. Likaså har frågan förbisetts på högre nivåer. Det finns ingen instans som fått ett myndighetsuppdrag gällande
allmänhetens säkerhet. Bland tillfrågade myndigheter var det ingen som sade sig ha insyn i ämnet och frågan diskuteras inte specifikt inom dessa myndigheter, se bilaga 1.
För att undersöka dammägarnas medvetenhet, arbetssätt, samlade kunskapsnivå och attityder när det kommer till allmänhetens säkerhet genomfördes en
31
Kunskapsnivå/medvetenhet
Figur 12a) visar att lite mer än hälften av de dammägarna som svarat har identifierat allmänhetens säkerhet som ett problemområde i deras verksamhet. Figur 12b) uppger att ungefär lika många har implementerat detta arbetsområde i sitt systematiska dammsäkerhetsarbete.
Figur 12 visar svar från enkätfråga 2 och 11, se bilaga 1 55% 45%
Chart Title
Ja Nej
Är Allmänhetens säkerhet ett identiGierat problem hos er?
57% 43%
Chart Title
Ja NejFinns Allmänhetens säkerhet implementerat i erat systematiska dammsäkerhetsarbete?
32 Figur 13a) ger en positiv bild av attityden hos dammägarna när det kommer till
dammsäkerhet, där majoriteten ser det som viktig del. Figur 13b) visar en något mer negativ bild, där hälften av respondenterna uttrycker ett större intresse av att utveckla sin kunskap rörande allmänhetens säkerhet kring dammar.
Figur 13 visar svar från attitydel fråga 1 och 14, se bilaga 1
2. Branschens allmänna kunskaper i Sverige angående allmänhetens säkerhet
Det finns en väl utbredd medvetenhet kring ämnet, men de allmänna
kunskaperna varierar stort mellan olika ägare. Utifrån erhållna svar från enkäten har det visat sig att ungefär hälften av dammägarna i Sverige har identifierat allmänhetens säkerhet som en viktig fråga att arbeta med. Dessa arbetar
77% 18%
5%
Chart Title
Instämmer
Instämmer till stor del Vet inte
Dammsäkerhet är viktigt för oss
a) 14% 36% 18% 27% 5%
Chart Title
InstämmerInstämmer till stor del Vet inte
Instämmer något Instämmer inte alls
Vi skulle vilja utveckla vår kunskap rörande ”allmänhetens säkerhet”
33 dessutom systematiskt med detta. Intressant är också det faktum att det i princip råder enighet i branschen om frågans vikt och att intresset för att vilja utvecklas inom området är relativt stort, även bland dem som inte tidigare har identifierat allmänhetens säkerhet som en viktig arbetspunkt.
Arbetssätt
I figur 14a) och b) redovisas resultat från enkäten, där frågor om dammägarna blivit erbjudna standardiserat informationsmaterial och standardiserade varningsskyltar gällande allmänhetens säkerhet berörs. Ungefär en tredjedel har erbjudits
standardiserade varningsskyltar (figur 14b), men mindre än hälften av dem har erbjudits standardiserat informationsmaterial (figur 14a).
Figur 14 visar svar från enkätfråga 20 och 21, se bilaga 1 14%
86%
Chart Title
Ja Nej
Har ni erbjudits att ta del av standardiserat informationsmaterial?
a) 32% 68%
Chart Title
Ja NejHar ni erbjudits standardiserade varningsskyltar?
34 Figur 15a) visar att en tredjedel av dammägarna har försett sina dammar med varningsanordningar, genom skyltning eller annat. Figur 15b) visar att 91% av dammägarna använder sig av fysiska hinder av något slag i någon utsträckning.
Figur 15 visar svar från enkätfråga 22 och 23, se bilaga 1 36%
64%
Chart Title
Ja Nej
Är alla potentiella högriskområden
försedda med skyltning eller andra varningsanordningar?
a) 91% 9%
Chart Title
Ja NejAnvänder ni er av fysiska hinder?
35 Figur 16a) redovisar att 57 % av de svarande anpassar sina skyddsåtgärder efter årstid. Figur 16b) redovisar att ungefär en tredjedel av dammägarna har informerat
allmänheten på något sätt om sina potentiella faror vid dammanläggningar i normal drift.
Figur 16 visar svar från enkätfråga 24 och 25, se bilaga 1 57%
43% Ja
Nej
Är era åtgärder anpassade för olika årstider?
a) 32% 68%
Chart Title
Ja NejJobbar ni med att informera allmänheten om potentiella faror vid dammanläggningar i normal drift?
36 Figur 17a) redovisar hur många som har påbörjat kartläggningen för allmänhetens säkerhet som påbjuds i Svensk Energis riktlinjer 2008. Syftet med denna kartläggning skall vara att identifiera risker för att kunna utföra en åtgärdsprioritering. 71 % svarade att de påbörjat en sådan kartläggning och 29 % har även slutfört denna, se figur 17 b)
Figur 17 visar svar från enkätfråga 12 och 13, se bilaga 1 70% 30%
Chart Title
Ja Nej
Har kartläggningen påbörjats, den enligt Svensk Energis riktlinjer år 2008?
a)
29%
71%
denna kartläggning slutförts?
Ja Nej
Har denna kartläggning slutförts?
37 Figur 18a) visar att mer än hälften av de som påbörjat kartläggningen tycker att det är oklart hur kartläggningen bör utföras. Figur 18b) redogör att 67% av dammägarna dokumenterar allmänhetens aktivitet kring anläggningarna på ett eller annat sätt.
Figur 18 visar svar från enkätfråga 14 och 17, se bilaga 1
3. Hur arbetar man med allmänhetens säkerhet i Sverige idag?
Som det ser ut i Sverige idag tycks arbetet med allmänhetens säkerhet
fortfarande vara i uppstartsfasen på många områden. Även om mycket har gjorts på områden såsom skyltning och fysiska barriärer bland såväl de som arbetar systematiskt med allmänhetens säkerhet och de som inte gör det, ser vi att det finns stor utvecklingspotential här. När det gäller information till allmänheten svarar en majoritet av respondenterna att de inte informerar allmänheten alls, endast en dryg fjärdedel av respondenterna sade sig informera allmänheten
52% 48%
Chart Title
Ja Nej
Råder det oklarheter kring hur kartläggningen bör utföras? a) 67% 33%
Chart Title
Ja NejFinns allmänhetens aktivitet omkring anläggningarna tydligt dokumenterade?
38 överhuvudtaget. Men av dessa var det endast en respondent som använde sig av informationsblad, resterande förlitar sig på informationsskyltar. Ingen använder internet som informationsverktyg. Endast hälften av de svarande anpassar sina förebyggande åtgärder efter årstid.
Resultaten visar att det råder vissa oklarheter bland dammägarna om hur dessa faror skall identifieras och kartläggas. En stor del av respondenterna har påbörjat denna kartläggning, vilken påbjuds i Svensk Energis vägledning, men få har avslutat den. Det kan konstateras att allmänhetens aktivitet kring
39
Attityder
Figur 19a) klargör något för attityden hos dammägarna gällande allmänhetens säkerhet, där ingen tycker frågan får för stort utrymme i säkerhetsarbetet. Omkring en fjärdedel vet inte och resterande tycker det bör kunna få större utrymme i säkerhetsarbetet. Figur 19b) visar att cirka 70% av dammägarna tycker samarbetet fungerar bra med andra myndigheter gällande säkerhetsarbetet. Omkring 14% tycker inte samarbetet fungerar vidare bra eller inte alls.
Figur 19 visar svar från attitydel fråga 7 och 9, se bilaga 1 23% 18% 59%
Chart Title
Vet inte Instämmer något Instämmer inte allsAllmänhetens säkerhet får för stort utrymme i säkerhetsarbetet 27% 41% 18% 9% 5%
Chart Title
InstämmerInstämmer till stor del Vet inte
Instämmer något Instämmer inte alls
Samarbetet är bra med andra myndigheter rörande säkerhetsarbetet
a)
40
4. Attityder till allmänhetens säkerhet inom branschen
Som tidigare nämnts visar enkäten att attityden till allmänhetens säkerhet är positiv. Företagen tar ett stort ansvar kring dammsäkerhetsarbetet och viljan att utveckla och förbättras i det totala säkerhetsarbetet är stor, detta innefattar även allmänhetens säkerhet. Allmänt visar enkäten att dammföretagen erhåller en god säkerhetskultur, där säkerhetsarbetet är väl integrerat i det allmänna arbetet. Vidare tycks man från dammägarnas sida vara öppna för en dialog och
41
7 Analys och diskussion
Allmänhetens säkerhet är inget nytt påfund, företagen arbetade med detta långt innan det etiketterades som allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar i normal drift. Det som har förändrats är att efter en rad incidenter har flera företag enats om att arbeta tillsammans och mer systematiskt kring detta. 2008 släppte också Svensk Energi sin vägledning angående allmänhetens säkerhet. Ungefär samtidigt bildades en arbetsgrupp på det internationella planet, under ICOLDs regi, vilket ytterligare hjälpte till att sätta allmänhetens säkerhet på agendan. Samarbetet på den internationella nivån är bra för Sverige, då vi ligger en liten bit efter föregångsländerna på området som har arbetat med detta under en längre tid. Det vi ligger efter i är det systematiska arbetet med tydliga riktlinjer och roller angående allmänhetens säkerhet. I föregångsländerna finns det tydligare riktlinjer, vilket gjort ämnet mer begripligt för ägarna och vilka krav som ställs på deras dammar. Kanada är exempelvis ett land, som ligger långt fram i detta tänk och har format en separat riktlinje för allmänhetens säkerhet. Deras nationella riktlinjer är dock inga krav, men en bra grund för Sverige att starta ifrån och försöka utveckla och anpassa till svenska dammar. CDAs utvecklade riktlinjer används främst i Kanada, men det är också något som används i andra länder. Samarbetet har gjort att medvetenheten om allmänhetens säkerhet har ökat i Sverige, möjligen har denna medvetenhet dock gått tillbaka något på sistone. Vi kan ändå konstatera att det trots dessa insatser fortfarande råder stora oklarheter i branschen kring detta ämne vi valt att kalla allmänhetens säkerhet vid dammanläggningar i normal drift och i dagsläget är ämnet inte särskilt högt prioriterat hos majoriteten av dammägarna. De som arbetar mer systematiskt med detta är idag till största del de största kraftbolagen i landet. Detta skulle kunna förbättras genom gemensamma samtal och utbildningar kring ämnet. Vad gäller ansvarsfördelningen mellan de olika aktörerna kan vi se att samhället i dagsläget inte prioriterar frågan särskilt högt, eller i klartext; inte prioriterar frågan alls. Krasst kan det troligtvis förklaras med att det inte har skett tillräckligt allvarliga
