5. FEMINISTISK ANALYS AV ASYLRÄTT OCH MYNDIGHETSSKYDD
5.1 D EKONSTRUKTION AV NEUTRALT RÄTTIGHETSBÄRANDE
5.2.6 Användande av landinformation
Vid bedömningen av om det finns effektivt myndighetsskydd är det nödvändigt att analysera den sociala och politiska situationen i ursprungslandet. Vid denna analys använder sig beslutsfattare av landinformation. Landinformationen som används ska vara färsk och inte behandla gamla förhållanden.267
Tillgången av landinformation som behandlar förföljelse på grund av kön eller sexuell läggning är bristfällig.268 I många länder är våld mot kvinnor normaliserat och kvinnor pratar inte öppet om övergrepp, vilket innebär att skriftlig doku- mentation av våld mot kvinnor ofta saknas.269 I fall landinformationen behandlar
264 UNHCR, GIP: Claims to Refugee Status based on Sexual Orientation and/or Gender Identity p.14
265 Zamacona Aguirre, (2008) s. 100. 266 Bexelius (2008), s. 50.
267 MIG 2006:7.
268 Se b.la. UNHCR, GIP: Claims to Refugee Status based on Sexual Orientation and/or Gender Identity p. 66; Hansen, Spijkerboer (2011), s. 77; Feijen, Frennmark (2011), s. 146.
hbtq-frågor redogörs ofta bara för homosexuella mäns situation; situationen för homosexuella kvinnor och transpersoners bortses ifrån och information om bisex- uella är praktiskt taget obefintlig.270 Vidare saknas ofta landinformation som tar hänsyn till flera olika maktordningar utifrån sexualitet, ålder etnicitet med mera.271 Landinformationen förmedlar ofta en mansorienterad bild av rättssäkerheten i ur- sprungslandet istället för att ta avstamp i myndigheternas faktiska agerande för att skydda utsatta kvinnor.272 I en granskning av Migrationsverkets beslut genomförd av Röda korset framkommer att flera kvinnor som åberopat förföljelse på grund av kön fått avslag eftersom myndigheterna bedömdes kunna skydda trots att landin- formationen i ärendena endast behandlat den generella situationen i ursprungs- landet och inte specifikt kvinnors erfarenheter av myndighetsskydd i liknande fall.273
Ett mål från migrationsdomstolen gällde två kvinnor från Kosovo, som ansökt om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl.274 En av kvinnorna var transsexuell. Migrationsverket hade avslagit ansökan och menade att transsexuella skyddades av myndigheterna i Kosovo. Kvinnorna menade däremot att diskrimineringslag- stiftningen i Kosovo inte efterlevs och att det saknas lagstiftning avseende trans- sexuella i Kosovo. Migrationsdomstolen anförde att kvinnorna inte utsatts för skyddsgrundande behandling och att de snarare lämnat Kosovo på grund av rädsla och osäkerhet. Landinformation visade ingen entydig bild av situationen för trans- sexuella i Kosovo. Skyddsskäl bedömdes inte föreligga, men uppehållstillstånd beviljades på grund av synnerligen ömmande omständigheter.
Trots att det finns stora skillnader mellan sexuell läggning och könsidentitet slås ofta transfrågor samman med homo-och bisexuellas problem.275 De landrapporter
som användes av domstolen behandlar inte uttryckligen situationen för just trans- personer utan fokuserar huvudsakligen på homosexuellas situation, men trots detta
270 Hansen i Spijkerboer (2013), s.19. 271 Bexelius (2008), s. 153.
272 Ibid, s. 153.
273 Zamacona Aguirre (2008), s. 68.
274 Förvaltningsrätten i Göteborgs, migrationsdomstolen, dom den 8 januari 2013, i mål nr 3143-12 och 3169-12.
användes landrapporterna som utgångspunkt vid bedömningen av om det fanna myndighetsskydd.
I ett mål från migrationsdomstolen hade en kvinna från Mongoliet ansökt om up- pehållstillstånd.276 Först vid överklagan till migrationsdomstolen uppgav kvinnan att hon var homosexuell. Hon menade att hon avstått från att nämna sin sexuella läggning tills hon överklagat till migrationsdomstolen eftersom att hon upplevde det som obehagligt att berätta om sin sexuella läggning i ett förhör. Kvinnan upp- gav att hon misshandlats av sin familj i Mongoliet på grund av sin sexuella lägg- ning. Domstolen fann att situationen i Mongoliet inte föranledde ett generellt skyddsbehov för homosexuella kvinnor och gjorde därefter en individuell skydds- bedömning. Det fanns ingen anledning att ifrågasätta att kvinnan var homosexuell och hade utsatts för övergrepp på grund av detta. Domstolen fann dock att över- greppen var utförda av enskilda personer och bedömde med utgångspunkt i landin- formation att myndigheterna i Mongoliet generellt sett kunde bereda skydd mot enskildas övergrepp. Av landinformationen framkom att homosexuella män utsatts för trakasserier av polisen. Trots detta bedömde domstolen att kvinnan kunde upp- söka polismyndigheten och berätta vad hon varit med om. Vidare anförde domsto- len att ”det inte uttryckligen framkommit av landinformationen att homosexuella kvinnor har utsatts för trakasserier av poliser i Mongoliet”. Kvinnan beviljades inte uppehållstillstånd.
I målet användes landinformation som visade på att polisen trakasserar homosexu- ella, men trots detta bedömdes kvinnan kunna söka skydd hos myndigheterna. Domstolen förde inget resonemang om homosexuella kvinnor skulle kunna vara särskilt utsatta. Enligt min uppfattning hade det i detta mål varit nödvändigt med en analys utifrån kvinnans olika förutsättningar – både i egenskap av kvinna och i egenskap av homosexuell. UNHCR betonar dessutom att beslutsfattare ska i ha åtanke att landinformation kan präglas av en manlig homosexuell norm och att slutsatser utifrån denna norm inte alltid kan appliceras på homosexuella kvinnors
276Förvaltningsrätten i Stockholms, migrationsdomstolen, dom den 11 november 2010, i mål nr UM 25990-10.
erfarenheter.277
Även när samma landinformation används finns som framgått en risk att olika in- stanser gör olika bedömningar av innehållet i informationen. I MIG 2011:6 an- vände migrationsdomstolen och Migrationsverket samma landinformation, men kom ändå fram till olika slutsatser. Migrationsdomstolen ansåg ”med beaktande av landinformationen att det inte kan hävdas att det finns ett effektivt skydd att tillgå för en person som anför hedersrelaterad förföljelse”. 278 Migrationsverket hade använt sig av samma landinformation men funnit att ”myndigheterna i den kurd- styrda regionen har både vilja och förmåga att ingripa mot enskilda som begått eller avser att begå kriminella handlingar”. Vid överklagan till Migrationsöver- domstolen ville Migrationsverket att Migrationsöverdomstolen skulle behandla frågan om vad tillräckligt effektivt myndighetsskydd innebär och hur landinform- ation ska värderas, särskilt med tanke på att det var ”uppenbart att migrations- domstolen gör en annan värdering av situationen i Irak än vad verket gör trots att man använder samma landinformation”. Migrationsöverdomstolen resonerade dock inte kring denna fråga utan konstaterade att landinformationen inte gav nå- gon entydig bild av möjligheten att erhålla skydd. Att landinformation kan bedö- mas på så olika sätt är problematiskt ur en rättssäkerhetsaspekt och Migrationsö- verdomstolen tog i och med prövningen av detta mål inte tillfället i akt att tydlig- göra hur landinformation ska värderas.
Trots att relevant landinformation används kan informationen användas på ett se- lektivt sätt. Ett mål från migrationsdomstolen i Stockholm gällde två homosexuella män från Kazakstan som sökt asyl i Sverige på grund av skyddsbehov.279 Männen uppgav att de levt som par i fem års tid och att de tillsammans hade startat en or- ganisation för att stödja hbtq-personer i Kazakstan. På grund av sitt engagemang hade de blivit utsatta för övergrepp i form av hot och misshandel – både från polis och okända personer. Efter att de anmält övergreppen blev de kidnappade och un-
277 UNHCR, GIP: Claims to Refugee Status based on Sexual Orientation and/or Gender Identity p.14
278Förvaltningsrätten i Malmös, migrationsdomstolen, dom den 25 mars 2010 i UM 1990- 10.
279 Förvaltningsrätten i Stockholms, migrationsdomstolen, dom den 13 december 2013 i mål nr UM 8497-13.
der kidnappningen utsattes de för misshandel och tvingades att ta tillbaka anmälan. Migrationsdomstolen beaktade UNHCR:s riktlinjer om förföljelse på grund av sexuell läggning. Vidare beaktades landinformation. Av rapporten 2009 Soros
Foundation-Kazakhstan framkom att homosexualitet är legalt i Kazakstan.280 Domstolen hänvisade till rapporten där det framkom att 74,5 procent av de per- soner som hade utsatts för hatbrott inte anmält övergreppen till polisen. Av de per- soner som anmält uppgav 14,6 procent att polisen reagerat neutralt, 5,1 procent uppgav att anmälan hade välkomnats, medan 18 procent beskrev att de mött en annan reaktion (varken negativ, neutral eller välkomnande). Domstolen fann att övergreppen paret utsatts för ”på goda grunder kunde betecknas som kriminella handlingar utförda av enskilda personer eller myndighetspersoner som missbrukat sin tjänsteställning” och att det ”i första hand är en uppgift för de rättsvårdande myndigheterna i Kazakstan att utreda och beivra dessa händelser”. Enligt domsto- len fanns inget stöd i relevant och aktuell landinformation för att myndigheterna skulle sakna vilja och förmåga att skydda paret mot övergrepp. Paret ansågs inte ha uttömt möjligheterna till myndighetsskydd och skyddsskäl ansågs därför inte föreligga.
Av rapporten som domstolen hänvisade till framkommer att 38,5 procent av de hbtq-personer som polisanmält hatbrott bemötts av en negativ reaktion från polis- myndigheterna.281 Vidare framkommer i rapporten att många hbtq-personer saknar förtroende för polisen på grund av tidigare erfarenheter av intolerans och över- grepp från polisens sida. Personer som vågar anmäla upplever ofta att polisen be- möter dem med likgiltighet, fientlighet och våld.282 I domskälen fördes inget reso- nemang angående hur denna information skulle kunna påverka bedömningen av de individuella skyddsskälen. Domstolen valde den information i rapporten som stöd- de resonemanget om att myndigheterna i Kazakstan hade vilja och förmåga att skydda sökandena från övergrepp. I detta sammanhang kan belysas att Sverige tidigare har kritiserats för att hänvisa homo-och bisexuella skyddssökande till att uppsöka myndighetsskydd i Kazakstan eftersom polisen och myndigheterna i Ka-
280 Soros Foundation 2009, Unacknowledged and unprotected: lesbian, gay, bisexual and
transgender people in Kazakhstan. Tillgänglig via:
http://www.soros.kz/uploads/user_67/2013_09_04__04_43_19__269.pdf. 281 Ibid, s. 74.
zakstan är homofoba och transfoba.283
Ett mål från migrationsdomstolen gällde en man från Venezuela som ansökt om asyl på grund av skyddsskäl.284 Mannen var homosexuell och hiv-positiv. Han hade inte utsatts för några övergrepp tidigare, men uppgav att detta berodde på att hans sexuella läggning endast varit känd för hans närmaste vänner. Domstolen beaktade relevant landinformation som redogjorde för en undersökning som visade att hälften av de medverkande personerna hade negativa erfarenheter av kontakt med polismyndigheten på grund av deras sexuella läggning. Vidare framkom att straffriheten för brott mot homosexuella var hög. Domstolen fann dock att den diskriminering och de trakasserier som homosexuella upplever i Venezuela utförs av enskilda personer och det ansågs därför vara upp till myndigheterna i Venezu- ela att utreda och beivra dessa brott. Domstolen menade att mannen inte åberopat några specifika omständigheter till stöd för att myndigheterna skulle sakna för- måga och vilja att skydda honom. Skyddsskäl ansågs därför inte föreligga. Man- nen beviljades däremot uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande om- ständigheter. Trots att det av landrapporterna framgick att straffriheten för brott mot homosexuella är hög i Venezuela förde domstolen inget resonemang om vad detta innebar i det individuella fallet och för den framåtsyftande riskbedömningen. Vid bedömningar av myndighetsskydd är tillgång och användande av relevant landinformation av betydande vikt. Målen som redovisas för visar vikten av att landinformationen knyts an till det specifika fallet och inte används på ett selektivt sätt. När landinformationen är bristfällig och inte behandlar den aktuella förföljel- segrunden är det riskfyllt att basera antaganden om myndighetsskydd utifrån ställ- ningstaganden i landrapporter.
5.2.7 Lagstiftning i ursprungslandet
Att hänvisa en skyddssökande till att hen måste göra avkall på sin sexualitet strider mot gällande rätt.285 2013 var homosexualitet kriminaliserat i 76 av världens län-
283 Hansen, Spijkerboer (2011), s. 32.
284Förvaltningsrätten i Stockholms, migrationsdomstolen dom 11 oktober 2013, i mål nr UM 6124-13.
285 Se prop. 2005/06:6, s. 27; EU-domstolens dom den 7 november 2013 C-1999/12-C- 201/12, X, Y och Z.
der.286 Av varken praxis eller förarbeten framkommer vilken betydelse en sådan kriminalisering bör tillmätas vid bedömning av myndighetsskydd.
UNHCR framhåller att en hbtq-person som blivit utsatt för våld kan tveka inför att vända sig till polis och rättsväsende på grund av att hen istället för att ses som brottsoffer kan betraktas som förövare.287 Även om de kriminaliserade lagarna inte efterföljs kan det faktum att lagarna finns bidra till hot från andra medborgare och ett homofobiskt och transfobiskt samhällsklimat. FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna har i ett avgörande betonat att kriminaliserade lagar medför en stig- matisering av hbtq-personer och att kriminaliseringen även utgör ett hinder mot ut- redning och sanktionering av förföljelse mot dessa personer.288 I målet fälldes Sve- rige för att ha utvisat en homosexuell kvinna till Bangladesh. Kvinnan hade blivit hotad av en grupp som sedan fört bort hennes partner. Hon hade även gripits av polisen på grund av sin sexuella läggning och hon hade blivit våldtagen av polis- männen. Migrationsverket och migrationsdomstolen bedömde att de övergrepp kvinnan utsatts för var kriminella handlingar utförda av enskilda och att det var upp till myndigheterna i Bangladesh att lagföra dessa handlingar. Migrationsöver- domstolen meddelade inte prövningstillstånd. Kommittén fann däremot att Sverige inte i tillräcklig utsträckning beaktat vad kvinnan utsatts för på grund av sin sexu- ella läggning och att en utvisning skulle strida mot tortyrkonventionen.
FN:s kommitté mot tortyr (CAT) har i ett avgörande från 2011 fällt Sverige för brott mot tortyrkonventionen.289 Målet gällde en politiskt aktiv man från Bangla- desh som var homosexuell. På grund av sin homosexualitet hade han utsatts för övergrepp och i Bangladesh är homosexuella relationer förbjudna. Migrations- verket erkände att homosexualitet var kriminaliserat i Bangladesh, men menade att det i praktiken inte förekom förföljelse av homosexuella. Migrationsdomstolen menade att sökanden inte gjort sannolikt att han riskerade förföljelse på grund av sin sexuella läggning och Migrationsöverdomstolen beviljade inte prövnings-
286 Paoli Itaborahy Lucas, Zhu Jingshu, State-sponsored Homophobia- A word surveys of
laws: Criminalisation, protection and recognition of same-sex love, ILGA (2013), s. 5.
287 UNHCR, Guidance Note on Refugee Claims Relating to Sexual Orientation and Gen- der Identity, 21 November 2008, p. 22.
288 FN:s kommitté för mänskliga rättigheter den 14 augusti 2013 i ärende MI mot Sverige (CCPR/C/108/2148/2012).
289 FN:s kommitté mot tortyr (CAT) 7 Juli 2011 i Mondal v. Sweden CAT/C/46/D/338/2008.
tillstånd. Kommittén bedömde däremot att en utvisning till Bangladesh skulle strida mot tortyrförbudet i artikel 3 tortyrkonventionen. Att myndigheterna i Bang- ladesh inte aktivt förföljde homosexuella innebar inte att sådan förföljelse inte kunde förekomma.290
Av Migrationsöverdomstolens praxis och av prop. 2005/06:6 framgår inte att det är omöjligt att erhålla myndighetsskydd när det finns lagar som kriminaliserar sexuell läggning, utan fokus tycks ligga på om lagarna i praktiken tillämpas. Att lagarnas normerande effekt i form av stigmatisering inte erkänns visar på oför- måga att se lagarna som ett verktyg för att upprätthålla maktstrukturer. Det är möj- ligt att Migrationsverket och migrationsdomstolen i många fall utgår från att staten inte kan skydda när det finns kriminaliserande lagar, men det är olyckligt att detta inte framgår uttryckligen av den rättsliga regleringen.291