6 Kapacitetsmarknader
6.2 Varför används kapacitetsbetalningar?
En konsekvens av resultaten ovan är att en energy-only marknad inte kommer leverera effektiva investeringar på en förenklad elmarknad ifall pristaket 𝑝̅ avviker från 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿. Om pristaket sätts för lågt, kommer det uppstå problem med leveranssäkerheten. Det är för att upprätthålla önskvärd leveranssäkerhet som behovet av kapacitetsmekanismer då uppstår. Det finns en rad anledningar varför pristaket i praktiken sätts under 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿. En orsak är att det är ett sätt att motverka marknadsmakt. Holmberg och Newbery (2010) visar att ett lågt pristak pressar ned hela utbudskurvan på marknader med ofullständig konkurrens. Det är alltså inte bara pristopparna som kapas, priset minskar under dygnets alla timmar. Ett lägre pristak minskar även prisriskerna på marknaden. Detta är en särskilt viktig aspekt i länder som saknar en välutvecklad finansiell handel, vilket exempelvis varit fallet i Sydamerika. På välutvecklade marknader torde producenter, elhandlare och konsumenter däremot ha bättre möjligheter att använda finansiella kontrakt till att prissäkra sig (Tangerås, 2018).
En annan anledning kan vara att höga elpriser blir svåra att hantera politiskt. Léautier (2019) menar att det politiskt sett kan finnas fördelar med att sätta ett lägre pristak än vad som är samhällsoptimalt, och säkerställa leveranssäkerheten genom kapacitetsbetalningar. En utökad kapacitetsmarknad ökar konsumenternas kostnader, men Cramton och Stoft (2008) menar att kostnaden för en överinvestering i produktionskapacitet inte behöver bli särskilt stor. De uppskattar att en kapacitet som är 10 % större än vad som är samhällsoptimalt, ökar kostnaden för konsumenterna med ungefär 2 % och kostnaderna för samhället med runt 1 %. Dessa uppskattningar tycks motsägas av American Public Power Association (APPA), som menar att ett genomsnittligt hushåll inom PJM:s område får betala $120 extra per år för att täcka kapacitetsbetalningarna (APPA, 2017).
Politiska effekter minskar marknadens förtroende för att ett formellt etablerat pristak kommer att gälla i situationer med elbrist. Numera sätter emellertid EU ett pristak för spotmarknaden inom hela EU området. Detta försvårar för enskilda länder att justera pristaket i situationer med elbrist, vilket torde minska det politiska inflytandet och öka investerarnas förtroende för pristaket. Det effektiva bortkopplingspriset 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿 kan dock variera mellan regioner, särskilt som det är stora skillnader i inkomstnivån inom EU. För att få investeringar som svarar mot 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿 i det egna landet kan det därför vara befogat att landet har en egen kapacitetsmekanism. För att minska den politiska osäkerheten avseende risken att EU av någon anledning skulle sänka pristaket, kan man tänka sig att ett land förbinder sig i lag att kompensera med höjda kapacitetsbetalningar i fall så sker.
Slutsats Marknadsmakt, prisrisk och politiska hänsyn kan orsaka att pristaket på marknaden
sätts under 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿. Kapacitetsbetalningar blir då ett sätt att upprätthålla leveranssäkerheten.
Vissa framstående forskare, exempelvis Cramton m.fl. (2013), menar att 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿är så svår att
mäta att det blir fel om man ska låta pristaket driva investeringarna på marknaden. De förespråkar istället att myndigheterna sätter ett mål för tillförlitligheten mätt i sannolikheten 𝜋𝐿𝑂𝐿𝑃 för elbrist och att myndigheterna handlar upp motsvarande kapacitet för att säkerställa att det finns tillräcklig kapacitet. Léautier (2019) är inte övertygad om det resonemanget. Det
68 är onekligen ett problem att 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿är så svårt att mäta. Det är dock lika oklart vilken nivå på 𝜋𝐿𝑂𝐿𝑃 som är samhällseffektiv, och även oklart varför det skulle vara mer effektivt att utgå
ifrån 𝜋𝐿𝑂𝐿𝑃 istället för 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿. Det blir även ett större marknadsingrepp att utgå ifrån 𝜋𝐿𝑂𝐿𝑃, eftersom myndigheterna behöver uppskatta konsumenternas efterfråga, istället för att överlåta denna process till marknaden. Nelder (2013) menar att myndigheterna i Australien varit dåliga på att uppskatta efterfrågan. Problemet har varit påtagligt exempelvis i Western Australia, där en kapacitetsmekanism gav upphov till stora överinvesteringar till följd av ett oväntat fall i efterfrågan på el. Nelder (2013) menar vidare att det finns liknande problem i USA. Newbery (1997) visar att myndigheterna grovt och systematiskt överskattade risken för elbrist i England och Wales under 90-talet. Kapacitetsbetalningarna var proportionella mot 𝜋𝐿𝑂𝐿𝑃 på den marknaden, så resultatet blev överdrivet stora kapacitetsbetalningar i den regionen.
En risk med energy-only marknader är att mycket kapacitet plötsligt och oväntat kan lämna marknaden på grund av investeringscykler, teknologiska förändringar eller förändringar i regelverket (Spess m.fl., 2013). Dessa kan medföra att marknaden kortsiktigt hamnar utanför jämvikt och att risken för elbrist blir väsentligt högre än vad som är samhällsoptimalt. Newell m.fl. (2012) skriver exempelvis om farhågorna hos marknadsaktörer på ERCOT som oroade sig för konsekvenserna av en ny miljölagstiftning i Texas. Ett exempel från Sverige var regeringens förslag om en ny skatt på sopförbränning som föranledde elbolag att annonsera nedläggning av kritisk elproduktion i Stockholm och andra storstadsområden. Ett annat exempel var säkerhetsdirektiven avseende passiv kylning av kärnkraftverk, som i kombination med effektskatten på kärnkraft och låga priser, angavs som grund för besluten om att stänga ner reaktorer i Sverige. Avvikelser från marknadsjämvikten och risken för elbrist blir mindre om förändringar i regelverken utannonseras god tid i förväg. Avvikelser skulle även kunna uppstå om marknaden på kort tid genomgår en snabb omvandling, exempelvis efter ett teknikskifte. Sådana utannonseras inte i förväg. Volymbaserade kapacitetsmarknader kan vara särskilt lämpade för att kontrollera kapaciteten på marknaden och motverka tvära kast. Kapacitetsmarknader kan även öka marginalen i systemet, och därmed ge mer utrymme för kortsiktiga avvikelser från den långsiktiga marknadsjämvikten, utan att det leder till att risken för elbrist blir påtagligt stor.
Slutsats Investeringscykler, nya regelverk och teknikskiften kan medföra att marknadskapaciteten plötsligt ändras på en energy-only marknad. Kapacitetsmarknader kan motverka snabba kast eller öka marginalen i systemet så att kasten blir mindre skadliga. Ett annat argument som ibland används för att motivera kapacitetsbetalningar är att subventionerna till förnybar elproduktion tränger undan termisk elproduktion. Delvis framförs den typen av argument från producenter som har förlorat intäkter på undanträngningen och som önskar kompensation för detta. Men utträngning kan även vara ett samhällsproblem om man önskar behålla den termiska kapaciteten som ett komplement till den förnybara produktionen, vilket man exempelvis har sett i Portugal och Spanien (Roques och Verhaeghe, 2015).
Inom nationalekonomi brukar man säga att det uppstår externa effekter när en vara inte prissätts alls eller mera generellt har ett pris som inte återspeglar resurskostnaden. Om en
69 extern effekt är negativ [positiv], kommer marknaden erbjuda för mycket [lite] av varan. Ett klassiskt och relevant exempel på en negativ extern effekt är utsläpp av växthusgaser i samband med elproduktion. Positiva externa effekter på elmarknaden kan bidra till att pristaket bör sättas över 𝑝𝑉𝑂𝐿𝐿. När efterfrågan är så hög att det blir elbrist eller betydande
risk för elbrist, blir marginalerna små i elsystemet. Risken ökar för en okontrollerad systemkollaps varvid hela eller stora delar av landet släcks ned under flera timmar. Både konsumenter och producenter förlorar stora belopp på en sådan kollaps. Risken för elbrist minskar, och därmed även sannolikheten för en systemkollaps, om den tillgängliga kapaciteten ökar. Elsystemets tillgänglighet är en kollektiv vara som alla aktörer har glädje av. Det innebär att varje nyinvestering i produktionskapacitet har positiva externa effekter som gagnar alla aktörer i elsystemet (Fabra, 2018; Llobet och Padilla, 2018). För att få optimala investeringar med hänsyn till den typen av positiva externa effekter, behöver betalningarna till producenterna höjas. Ett högre pristak kan vara ett sätt att åstadkomma detta (Holmberg och Ritz, 2019). Ett annat är att öka kapacitetsbetalningarna Vi känner inte till några uppskattningar av storleken på sådana systemeffekter. Dock är dessa försumbara om risken för systemkollaps är obefintlig. I Sverige har bortkoppling inte inträffat sedan avregleringen och stora avbrott endast skett i samband med oväder. Därför är troligtvis de externa effekterna relaterade till risken för systemkollaps för närvarande små i Sverige.