Arbetsförmedlingen

Två nyckelkoncept som vi har identifierat i Arbetsförmedlingen dokument är anpassning och arbete. Då en av de identifierade problemframställningarna är matchning tolkar vi det som att lösningen på många av de problem som framställs är anpassning. Det framgår tydligt att det inte handlar om att arbetsgivarna är de som ska anpassa arbetet efter den arbetskraft som finns tillgänglig utan att det är individen som ska anpassa sig genom att göra sig själv anställningsbar. Det tycks finnas en gemensam sanning relaterat till historien om hur individen själv kommit att bli ansvarig för sin anställningsbarhet och genom kulturella föreställningar har det växt fram en arbetsnorm. Det vill säga att det är genom arbete som individen lever upp till normen och det ansvaret förväntas individen själva ta. Ur Arbetsmarknadsrapporten 2019:

Under 2017 fick Arbetsförmedlingen i uppdrag av regeringen att redovisa bättre resultat i övergången till arbete efter avslutad

arbetsmarknadsutbildning. I uppdraget betonas att det är viktigt att anpassa utbildningarna till arbetsgivarnas behov, för att kunna öka effekten av programmet. Endast de arbetssökande som bedöms kunna få och behålla ett arbete efter genomförd utbildning får delta. (Arbetsförmedlingen 2019 b:56)

Citatet gör oss uppmärksamma på att det återigen är arbetsgivarnas behov som ska tillgodoses. Arbetsmarknadsutbildningarna ska anpassas så att de möter arbetsgivarnas behov och inte de eventuella behoven som individen har för att bli anställningsbar. Den arbetslöses förmåga att kunna få ett arbete och sedermera kunna behålla sitt arbete bedöms av Arbetsförmedlingen. Först när det står klart att den som söker arbete kan tillgodose dessa krav får den delta i utbildning. Tora Nord (2018) beskriver hur arbetslinjen i Sverige under historiens gång kommit att bli synonymt med aktiva åtgärder såsom utbildning och inte bara ekonomiskt stöd vid arbetslöshet. Denna typ av satsningar har dock kommit att minska med åren och i kombination med att ersättningsnivåerna minskat läggs mer ansvar på individen. Denna ansvarsförskjutning menar Junestav (2004) är starkt kopplat till kontroll- och disciplineringsperspektivet. Så här formulerar sig Arbetsförmedlingen i Arbetsmarknadsrapport 2019:

Kontroller och risken för att drabbas av sanktioner ska stärka ersättningssystemens legitimitet, påverka arbetssökandes beteenden (vara handlingskorrigerande) och därmed påverka så att tiden i arbetslöshet blir så kort som möjligt. (Arbetsförmedlingen 2019 b:38)

För att anpassa individen till en snabb och effektiv matchning argumenterar Arbetsförmedlingen för kontroller och sanktioner för att påverka individens beteende. Inte helt olikt 1800-talets moraliserande fattigvård som Davidsson (2015) skriver om. Här kan vi se en tydlig parallell till hur den historiska kontexten än idag påverkar diskursen om arbete och arbetslöshet. Denna typ förändring av arbetslinjens betydelse är stor och kan anses vara en orsak som bidragit till arbetsnormen som skyldighet snarare än en rättighet till arbete och försörjning (Nord 2018). I den andra problemframställningen tydliggörs problemet om att sysselsättningen inte ökar i samma takt som försörjningsbördan. Lösningen för att finansiera välfärden görs som nämnt via lönearbete i enlighet med den svenska modellen. Det presenteras en rad olika lösningar i rapporterna. En del nya lösningar och en del som redan antagits. I rapporten om Sveriges framtida sysselsättning (2019a) läser vi:

Det har under 2000-talet funnits ambitioner att påskynda ungdomars tid inom utbildningsväsendet så att de i tidigare ålder träder in i arbetslivet, bland annat genom förändrade regler för studiemedel. (Arbetsförmedlingen 2019a:13)

Man vill helt enkelt inte att ungdomar ska fastna för länge inom utbildningsväsendet. Åtgärder som vidtagits för att förhindra detta har varit bland annat att ändra reglerna för studiemedel vilket leder till att individer inte har möjlighet att bli allt för långvariga inom utbildningsväsendet. Detta citat kan tolkas som att även om utbildning är önskvärt är det fortfarande arbete som premieras. Detta kan även tolkas som ytterligare ett sätt att kontrollera och påskynda individens inträde på arbetsmarknaden. I Arbetsförmedlingens rapporter betonas gång på gång att arbete är en central förutsättning för att välfärden ska kunna finansieras:

Den ovan beskrivna utvecklingen av försörjningsbördan och befolkningsstrukturens förändring medför behov av prioriteringar så att de ekonomiska påfrestningarna inte blir betydligt större inom statens och kommunernas verksamheter. Den innebär krav på att arbetsmarknaden fungerar väl; att personer snabbt och effektivt kommer ut i arbete. Detta är en central förutsättning för att finansiera välfärden. (Arbetsförmedlingen 2019a:9)

Enligt Arbetsförmedlingen kräver upprätthållandet av välfärden att fler personer arbetar och betalar skatt. Beskattning på lönearbete ses som det främsta sättet att finansiera välfärden och lönearbetets centrala position kan anses tas för givet. I citatet ovan finns inga andra möjligheter att finansiera välfärden.

4.3.2 Försäkringskassan

De nyckelkoncept som Försäkringskassans dokument fokuserar på är arbete och hälsa. Det är i de tre huvudsakliga problemframställningarna från Försäkringskassan som dessa nyckelkoncept framgår. Först, i Uppföljning av sjukfrånvarons utveckling 2020 (2020a) framställs att sjukfrånvaron fortsatt behöver minska, alltså att fler personer behöver återgå i arbete, i kombination med att färre personer ska sjukskrivas. En andra problemframställning handlar om bristande kunskaper gällande rehabilitering. Den sista problemframställningen diskuteras i I skuggan av arbetsnormen (2020b) och belyser hur arbetsnormen i vissa fall kan leda till sämre hälsa.

I den första problemframställningen beskrivs sjukfrånvaron som de perioder med ersättning från Försäkringskassan där individer är borta från sitt arbete eller inte står till arbetsmarknadens förfogande. Som diskuterat i avsnittet om tidigare forskning så växte socialförsäkringen fram i samband med arbetslinjen, vilket resulterat i ett stort nutida fokus på arbete i sjukförsäkringen (Junestav 2004, 2009; Nordenfelt 2009). I dokumentet går det att utläsa att arbete är norm, och att inte arbeta är enbart legitimt om en persons arbetsförmåga är nedsatt på grund av sjukdom. Begreppen som Försäkringskassan använder mäter enbart hur sjukdom påverkar arbetsförmågan, och om individen får tillgång till vård eller rehabilitering som syftar till att öka eller återställa arbetsförmågan hos individen. Nyckelkonceptet arbete kan i dokumenten härledas till arbetsnormen. Arbetsnormen kan fungera som den gemensamma sanning som underbygger problemrepresentationen. I citatet nedan beskrivs vilka risker som förknippas med att stå utanför arbetsmarknaden under lång tid.

Det är angeläget att personer med aktivitetsersättning kan komma in på arbetsmarknaden i någon omfattning. Det finns annars stor risk för inlåsningseffekter som leder till livslång låg ekonomisk standard och social isolering. (Försäkringskassan 2020a:86)

Arbete framställs här som viktigt för individens möjligheter att undvika låg ekonomisk standard och social isolering. Utifrån ett samhälle med arbetsnorm blir arbete den lösningen som ses som den enda rimliga, vilket är något som även diskuterats i tidigare forskning om arbetslinjens effekter, exempelvis hos Nord (2018). Citatet ovan leder också in på de insatser som krävs för att människor långt från arbetsmarknaden ska kunna närma sig denna.

Många i gruppen har behov av såväl arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser som arbetsförberedande insatser för att kunna komma in på arbetsmarknaden. (Försäkringskassan 2020a:86)

Individer i gruppen behöver enligt Försäkringskassan aktiveras för att kunna anpassas till och klara av arbetsmarknadens krav på arbetskraften. Här är Försäkringskassans roll att samordna olika aktörer och motivera individer till att delta i arbetslivsinriktad rehabilitering och arbetsförberedande insatser. Arbetets värde för individer, och värdet av att sträva efter att delta på arbetsmarknaden kan härledas till Junestavs (2004) tankar om självhjälpsperspektivet, där arbetet ses som ett medel för individen att uppnå självständighet och självförsörjning. En annan aspekt av arbetslinjens inflytande på sjukförsäkringen är hur konceptet hälsa i Försäkringskassans rapport jämställs med att lönearbeta. I beskrivningen av hur sjukfrånvaro eller sjukfall beskrivs, är det frånvaro från arbete som mäts, snarare än individens sjukdom eller hälsa. Försäkringskassan beskriver att en stor mängd av de sjukfall som pågår under en längre tid är stressrelaterade, vilket i många fall kan härledas till psykosocial arbetsmiljö.

Sjukfrånvarons utveckling har de senaste åren därför till stor del drivits av psykiatriska diagnoser /.../ Två diagnosavsnitt står tillsammans för 88 procent av sjukfallen inom psykiatriska diagnoser. Dessa är förstämningssyndrom (F30–F39), där depressiva episoder står för en majoritet av sjukfallen, och ångest- och stressyndrom (F40–F48), där anpassningsstörningar och reaktion på svår stress står för majoriteten (Försäkringskassans rapport 2020a:37).

Här kan vi notera en medikalisering av hur människor reagerar på stress, ohållbara arbetsvillkor eller liknande. Individer som misslyckas med att anpassas till arbetsmarknadens krav och drabbas av utbrändhet och stressreaktioner kategoriseras som sjuka som behöver behandling för att kunna återgå i arbete. I, I skuggan av arbetsnormen (2020b) beskrivs upplevelser från personer i rehabiliteringsprocessen. En viktig insikt som rapporten delger är hur målet för sjukskrivningen och rehabiliteringen alltid är inriktad på att uppnå arbetsförmåga på heltid.

En genomgående observation är att deltagarna anser att kontakten med professionella, oavsett vilka, som regel är i linje med arbetsnormen, och att målet tydligt är återgång i arbete, helst till heltid. Detta innebär i vissa fall att stödet som ges kan vara i konflikt med den sjukskrivnes önskan att prioritera andra värden i livet, särskilt i fall då en bristande arbetsförmåga kan innebära att personen behöver välja mellan att ha energi för att arbeta eller för att umgås med sina barn. Stödet från professionella blir då oftariktat mot att successivt öka arbetstiden, vilket kan ske på bekostnad avandra mål. (Försäkringskassan 2020b:23)

Det framgår tydligt att individens uppfattning om sin hälsa, hennes önskan att fokusera på annat än arbete kan stå i konflikt med arbetsnormen så som den tar sig uttryck i kontakt med professionella, vilka kan vara handläggare på Försäkringskassan, arbetsgivare eller vårdgivare. Arbetslivsinriktad rehabilitering framgår här som något som inte är önskvärt i vissa fall. Det är även något som framgår i Walls m.fl. (2018) studie om individers upplevelser av sjukskrivning utifrån ett tidsperspektiv. Här kan en också se hur den samhälleliga uppfattningen kring hälsa och ohälsa är tydligt kopplad till arbetsnormen. Om du är tillräckligt frisk för att orka arbeta, så ska du göra det, även om det riskerar att du inte orkar

med andra saker du tycker är viktiga. Att vara självförsörjande framstår som ett första krav för att uppnå välmående som individ, även i de fall där det är arbetet som lett till sjukdom för en individ. Den gemensamma sanning som underbygger den konceptuella logik som problemframställningen kring hälsa och arbete bygger på, kan anses härstamma från 1800-talets fattigvård med ovärdiga och värdiga fattiga. Värdiga fattiga var de som av samhället faktiskt ansågs oförmögna till arbete och de som förtjänar samhällets stöd (Junestav 2004; Davidsson 2015). På liknande sätt kan en argumentera för hur arbetsförmågebedömningar inom Försäkringskassan fungerar idag. Om du i tillräcklig grad inte har förmåga att arbete, inte på grund av bristande arbetsmoral, utan enbart på grund av sjukdom, och dessutom blir trodd i det från både läkare och Försäkringskassans handläggare, så har du rätt till ersättning från sjukförsäkringen.

4.3.3 Sammanfattning

Ovanstående avsnitt har ämnat synliggöra den kunskap som kan anses förgivettagen i myndigheternas problemframställningar. Detta har gjorts genom att analysera de nyckelbegrepp som enligt Bacchi (2009, 2012) innehåller den konceptuella logik som underbygger problemframställningarna. Den konceptuella logiken är enligt Bacchi (2009) det som avgränsar och begränsar diskursen. Den kunskap som anses tagen för givet begränsar diskursens omfång. Inom Arbetsförmedlingens dokument är dessa nyckelbegrepp anpassning och arbete. Inom Försäkringskassans dokument är nyckelbegreppen hälsa och arbete. Anpassning framställs inom Arbetsförmedlingen som något som individen bör göra för att kunna möta arbetsmarknadens krav, vilket kan relateras till hur arbetsnormen vuxit fram under arbetslinjen, vilket diskuterats i både tidigare forskning (Davidsson 2015; Junestav 2004; Bengtsson och Berglund 2012) och i avsnittet om den historiska kontexten till myndigheternas problemframställningar. Även arbete som nyckelbegrepp, i den mening att lönearbete är lösningen på försörjningsproblemet som presenteras i Arbetsförmedlingens dokument, bygger på den gemensamma sanning som arbetslinjen utgör. Arbete som nyckelbegrepp inom Försäkringskassans dokument fokuserar till skillnad från hos Arbetsförmedlingen, främst på lönearbetets värde för individen. I Försäkringskassans rapport (2020a) framställs att individer som står utanför arbetsmarknaden på grund av sjukfrånvaro, riskerar social isolering, passivitet och utanförskap. Lönearbete framställs även här som norm och avvikande från normen behöver enligt Försäkringskassans framställning regleras med skärpta krav för rätt till ersättning ur sjukförsäkringen och stärkt handläggning av bedömningar av arbetsförmågan. Arbete framställs här som viktigt för individens möjligheter att undvika låg ekonomisk standard och social isolering. Utifrån ett samhälle med arbetsnorm blir arbete den lösningen som ses som den enda rimliga, i enighet med arbetslinjen. Det är i Försäkringskassans framställning av vad som krävs för att ha rätt till ersättning som det andra nyckelbegrepp, hälsa, framträder. För att ha rätt till ersättning behöver individen inte bara vara sjuk, utan också inte kunna arbeta som ett resultat av sjukdom. I Försäkringskassans framställning likställs arbetsförmåga med hälsa, då inga andra perspektiv på individens välmående tas i beaktning vid bedömningar. Detta är dock något som kritiseras i den externa forskningsstudien (2020b), där en problematisering av arbetsnormen även innefattar en kritik mot de ensidiga bedömningarna av arbetsförmåga i relation till rätt till ersättning. Även en kritik mot de arbetslivsinriktade rehabiliteringsinsatser som erbjuds framställs i forskningsstudien, då de menar att ett bredare perspektiv på individers hälsa och välmående saknas i det nuvarande sjukförsäkringssystemet. Arbetslinjen dikterar att alla som kan arbeta ska arbeta, vilket kan tolkas som att alla som kan arbeta ska göra det, trots att det skapar negativ

hälsoutveckling hos individer. Arbetslinjen anses vara den kulturella sanning som underbygger välfärdsstaten och välfärdsmyndigheternas problemframställningar. Diskursen handlar enbart om hur välfärdsstaten möjliggörs genom att alla som kan arbeta, arbetar och betalar skatt. Detta är kunskap som vi menar tas för givet. Diskursen kring lönearbete, arbetslöshet och sjukskrivning begränsas till de ramar som arbetslinjen ger som kulturella sanning.

4.4 Exklusion

Bacchi (2012) beskriver ifrågasättandet som en kritisk praktik och under det fjärde analystemat är syftet att ifrågasätta de analyserade problemrepresentationerna för att synliggöra perspektiv som kan ha exkluderats. Genom att undersöka vilka begränsningar som problemframställningarna innehåller kan nya perspektiv på hur fenomenen sjukfrånvaro, lönearbete och arbetslöshet kan förstås, ges utrymme i diskursen (Bacchi 2009, 2012). Utgångspunkten i följande avsnitt är problemframställningarna som presenterades under den första analysfrågan och den kunskap som kan anses vara tagen för given, vilken presenterades under den tredje analysfrågan. Genom att analysera begränsningarna i dessa ämnar vi synliggöra några av de perspektiv som saknas i myndigheternas diskurser.

4.4.1 Arbetsförmedlingen

I följande avsnitt presenteras tre perspektiv på Arbetsförmedlingens problemframställningar som vi menar exkluderas i deras dokument. Det första gäller lönearbetets värde för individen. Det andra berör hur lönearbete kopplas till samhällets försörjningsbörda och den sista belyser hur arbetsgivarnas ökade krav på arbetskraften kan påverka Arbetsförmedlingens arbete med matchning. Genomgående i Arbetsförmedlingens rapporter talas det om vikten av sysselsättning ur ett samhälleligt perspektiv för välfärdsstaten:

Ett lands sysselsättningsutveckling är central, både för att minska arbetslösheten och för att öka skatteintäkterna som används för att finansiera dess offentliga utgifter. (Arbetsförmedlingen, 2019a:4)

Vad det däremot inte skrivs om är betydelsen av lönearbete för den enskilda individen. Varken ur ett socialpolitiskt perspektiv eller om betydelsen av försörjning för individen. Myndighetsdiskursen tycks på så vis skilja sig åt från den politiska diskursen. För att ge ett exempel så väljer vi här att återigen återge citatet från partiledardebatten den 9 september 2020 med Stefan Löfven:

Att ha ett arbete ger självrespekt. Att se sina föräldrar gå till jobbet ger framtidstro. Kampen för jobben är alltså en kamp för välfärden och jämlikheten. Det är också en kamp mot missmod, utanförskap och desperation. (Löfven 2020)

I detta citat lägger Löfven mycket fokus på individen och betydelsen av arbete för densamma. Att ha ett arbete är karaktärsbyggande och en lösning på många problem både ur ett samhälleligt perspektiv och utifrån ett individperspektiv. Då Arbetsförmedlingen är en statlig myndighet som är politiskt styrd, kan det te sig märkligt att individperspektivet som är så starkt betonat i den politiska diskursen ej kommer till uttryck i myndighetens problemframställning. Detta särskilt då slutsatserna i rapporterna ämnar utveckla verksamheten för att på så sätt bidra till att effektivisera myndighetens uppdrag och även att effektivisera genomförandet av uppdraget (Arbetsförmedlingen 2019b).

Den lösning som Arbetsförmedlingen presenterar angående försörjningsbördan är att fler människor behöver lönearbeta för att möta kostnaden för välfärden. Vad som exkluderas är andra perspektiv och lösningar för finansiering av välfärden. Arbetslinjen tar för givet att det enbart är genom beskattning på lönearbete som välfärden kan finansieras, men det är möjligt att andra modeller för finansiering finns och går att applicera. En diskurs om detta framställs dock inte inom myndighetens diskurs.

En faktor som påverkar hur sysselsättning och matchning fungerar är arbetsgivarnas krav på kompetens, men Arbetsförmedlingens rapport hanterar bara hur individer bör formas och utbildas för att möta dessa krav. Ansvaret ligger hos individen och Arbetsförmedlingen. Att arbetsgivarna skulle kunna förändra sina krav diskuteras inte. Vi har tidigare diskuterat hur arbetsgivarnas krav har ökat, även inom yrken där utbildningskrav tidigare varit låga (Paulsen 2015). Detta ser vi i citatet nedan.

De flesta arbetsgivare efterfrågar en gymnasieutbildning, även inom allt fler yrken där utbildningskraven traditionellt sett har varit låga. (Arbetsförmedlingen 2020b:16)

Trots att Arbetsförmedlingen gör denna observation så är arbetsgivarnas krav en faktor som inte beräknas när rapporten diskuterar vad som kan påverka Arbetsförmedlingens arbete med matchning. I citatet nedan belyser Arbetsförmedlingen hur förändringar i konjunktur samt individens kvalifikationer och nuvarande utbildningsnivå påverkar effektiviteten i matchningen.

Matchningen påverkas också av faktorer som ligger utanför Arbetsförmedlingens kontroll. Hit hör förändringar i konjunkturen samt förändringar i kvalifikations- och utbildningsnivån hos de arbetssökande. (Arbetsförmedlingen 2020b:21)

Arbetsgivarna har alltså ökat sina krav på kompetens och utbildning, vilket Paulsen (2015) menar indikerar att arbetsgivarna har fått ett ökat inflytande på arbetsmarknaden. Trots detta är arbetsgivarnas ökade krav inte något som Arbetsförmedlingen nämner som en av de faktorer som påverkar matchningen. Arbetsgivarnas krav har från Arbetsförmedlingen stått utan ifrågasättande. Vi menar att detta är ett viktigt perspektiv som exkluderas ur Arbetsförmedlingens problemformulering.

4.4.2 Försäkringskassan

I följande avsnitt presenteras tre perspektiv på Försäkringskassans problemframställningar som vi menar exkluderas ur dokumenten. Det första perspektivet rör hur individens hälsa ur fler perspektiv än hennes arbetsförmåga exkluderas. Det andra perspektivet handlar om hur lönearbete framställs som en lösning på social isolering och utanförskap. Efter det diskuteras hur Försäkringskassans standardisering av sjukskrivningsprocessen kan påverka hur individer förhåller sig till lönearbete, sjukskrivning och hälsa.

Då sjukförsäkringen utgår från arbetsförmåga som bedömningsgrund snarare än individens hälsa och välmående kan det profylaktiska perspektivet sägas ha exkluderats ur sjukförsäkringen, alltså den del av sjukförsäkringen som vid dess införande syftade till att värna om individens tillfrisknande från sjukdom genom att

avhålla sig från arbete. Värt att notera i sammanhanget är skillnaden mellan de begrepp som kan användas för att beskriva hur individer mår i ett samhälle, och de begrepp som Försäkringskassan använder, som sjukfrånvaro, vilket enbart mäter de delar av befolkningen som beviljats ersättning för sjuk- eller rehabiliteringspenning och som är registrerade som försäkrade. Begreppen som används är inte relaterade till huruvida individer som utnyttjar sjukförsäkringen kan tillfriskna från sjukdom. Sjukförsäkringens centrering på arbetsförmåga kan resultera i att sjukfrånvaro inte blir ett mått på hur många som är sjuka, utan enbart på de som genom en bedömning av arbetsförmågan anses ha tillräckligt nedsatt arbetsförmåga har rätt till ersättning.