Den svenska arbetsmarknaden är i dag kraftigt tudelad. Arbetslös- heten bland inrikes födda är rekordlåg. Enligt statistik från Af var den 4,0 procent i januari 2018. Samtidigt var arbetslösheten bland utrikes födda 21 procent. Av alla inskrivna på Af, omkring 370 000 personer, var knappt 15 procent inskrivna i etableringsuppdraget.6
Andelen inkluderar dock inte alla utrikes födda eftersom deltagande i etableringsinsatser kan pågå högst 24 månader. Av alla inskrivna vid Af i januari 2018 var 211 000, det vill säga 57 procent, utrikes födda.7
Av dem som var inskrivna i etableringsuppdraget i oktober 2017, totalt 75 000 personer, var 56 procent män och 44 procent kvinnor. Bland männen har 48 procent som mest förgymnasial utbildning. Motsvarande andel bland kvinnorna var 51 procent.8 En övervä-
gande del av nyanlända inom etableringsuppdraget har alltså en så låg utbildningsnivå att de har små chanser att etablera sig på arbetsmarknaden utan ytterligare utbildning.9 Enligt statistik från
Eurostat är Sverige ett av de länder i Europa som har lägst andel anställda i yrken med inga eller låga utbildningskrav – det behövs minst gymnasieutbildning för närmare 95 procent av jobben på svensk arbetsmarknad.10
6 Totalt var cirka 55 200 personer inskrivna inom etableringsuppdraget i januari 2018. Alla är dock inte registrerade som öppet arbetslösa.
7 Arbetsförmedlingen (2018a).
8 Arbetsförmedlingen (2017b). Arbetsförmedlingen har inte publicerat motsvarande siffror för januari 2018. 9 Arbetsförmedlingen (2017c).
En uppföljning av hur det gått för deltagare i etableringsuppdra- get visar att bland dem som lämnade uppdraget under 2016 var det 40 procent bland männen och 22 procent bland kvinnorna som hade arbete eller deltog i reguljär utbildning 90 dagar efter avslutad eta- bleringsplan. Av dessa deltog en mindre andel i reguljär utbildning (5 procent av männen och 7 procent av kvinnorna). Bland dem som har arbete har majoriteten ett nystartsjobb (23 respektive 9 procent), en mindre andel en annan form av anställning med stöd (7 respektive 3 procent) eller en reguljär anställning (6 respektive 3 procent).11 Det
finns alltså betydande könsskillnader både vad gäller andelen med nystartsjobb och andelen i arbete generellt. Andelen i arbete eller utbildning efter avslutad etablering ökar successivt över tiden och könsgapet tycks till viss del minska.12
Flera tidigare studier beskriver ett stort sysselsättningsgap mellan inrikes och utrikes födda.13 Gapet är större för flykting- och
anhöriginvandrare än till exempel arbetskraftsinvandrare. Det är större bland kvinnor än män, vilket i stor utsträckning förklaras av ett högt arbetskraftdeltagande bland inrikes födda kvinnor. Statistik baserad på AKU visar att sysselsättningsgraden bland män födda i Sverige år 2015 var 85,2 procent. Bland män födda i Asien och Afrika var sysselsättningen 61,0 respektive 63,5 procent vilket innebär ett sysselsättningsgap på 24,2 respektive 21,7 procentenheter.14 Bland
kvinnor födda i Sverige är sysselsättningsgraden 82,7 procent jäm- fört med 45,4 procent bland kvinnor födda i Afrika och 54,4 procent bland kvinnor födda i Asien vilket innebär ett sysselsättningsgap på 37,3 respektive 28,3 procentenheter.
Statistik från Statistiska centralbyrån (SCB) visar att sysselsätt- ningen i hela gruppen utrikes födda har ökat sedan 2010 och att sys-
11 Regeringen (2017a). 12 Arbetsförmedlingen (2015a).
13 Se t.ex. Eriksson (2010), Aldén och Hammarstedt (2015a) samt Åslund m.fl. (2017). 14 Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017).
selsättningen ökat mer bland utrikes födda än bland inrikes födda.15
Denna utveckling kan till viss del tillskrivas den allmänna konjunk- turella förbättringen.
Sysselsättningsgapet minskar ju längre invandrarna varit i Sve- rige. Enligt en nyligen utförd studie av SCB hade 50 procent av utri- kes födda män som mottogs i en kommun år 2000 ett arbete efter sex år. För kvinnor dröjde det tolv år innan hälften hade arbete.16 Det
finns stora skillnader i sysselsättningsnivå mellan olika utbildnings- grupper. Efter 15 år i landet var drygt 70 procent av kvinnorna i grup- pen med eftergymnasial utbildning förvärvsarbetande jämfört med knappt 40 procent av kvinnorna med högst förgymnasial utbildning. Motsvarande siffror för män var 70 respektive 51 procent.17
3 Etableringsreformen
I december 2010 genomfördes den så kallade etableringsreformen som innebar att Af tog över det samordnande ansvaret för etable- ringsinsatserna från kommunerna. Kommunernas ansvar för att organisera SFI och kurser i samhällsorientering förändrades inte. Reformen innebar att alla nyanlända skulle ha ett etableringssamtal när de skrevs in vid Af och därefter skulle en så kallad etablerings- plan upprättas.
Under reformens första fyra år fanns det möjlighet för nyanlända att välja en etableringslots, det vill säga en privat aktör som skulle hjälpa till att uppnå målen i etableringsplanen. Systemet med lotsar avskaffades i februari 2015 efter omfattande kritik. Sådan framfördes bland annat i en av Riksrevisionens granskningar där det påtalades att lotsarnas ofta hade svagt arbetsmarknadsfokus, att valfrihetssys-
15 SCB (2017a). 16 SCB (2017b)
17 Beräkningar i liknande rapporter visar på samma mönster. Se t.ex. Integrationsverket (2007) och Åslund m.fl. (2017).
temet var svårt att tillämpa för målgruppen samt att uppföljning och kontroll av lotsföretagen inte fungerat tillfredsställande.18
Effekterna av etableringsreformen på sysselsättningen har utvär- derats i en forskningsstudie där sysselsättningen bland nyanlända som deltagit i kommunala introduktionsprogram jämförs med sys- selsättningen bland nyanlända som deltagit i etableringsinsatser.19
De nyanlända i studien fick uppehållstillstånd under de 11 månader som föregick respektive de 13 månader som följde efter den 1 decem- ber 2010. Resultatet från en regressionsanalys visar att det efter ett år inte finns några skillnader i sysselsättning mellan grupperna. Efter två respektive tre år återfinns små skillnader där deltagarna i etableringsinsatser har något högre sysselsättning: Sannolikheten för sysselsättning är 1,8 procentenheter högre efter två år och 2,7 procentenheter högre efter tre år. Omräknat till procent innebär det en ökning av sysselsättningen med 5,7 respektive 7,5 procent.20
En möjlig förklaring till skillnaden i sysselsättning är den tidi- garelagda kontakten med Af för deltagare i etableringsinsatserna vilket möjligen kan ha påskyndat inträdet på arbetsmarknaden. För deltagare i de kommunala introduktionsprogrammen kunde det i vissa fall ta lång tid innan nyanlända skrevs in vid Af efter- som många kommuner fokuserade på att nyanlända skulle lära sig svenska innan de började söka arbete. En annan möjlig förklaring är förändringen av ersättningssystemet. Före reformen var det upp till varje enskild kommun att bestämma typ av ersättning för nyanlända under introduktionsperioden. Antingen erhölls försörjningsstöd eller introduktionsersättning. Gemensamt för dessa är att de inte
18 Riksrevisionen (2014). 19 Andersson Joona m.fl. (2016).
20 Sysselsättning mäts vid olika tidpunkter för de två grupperna vilket kan vara ett problem om det allmänna arbets- marknadsläget skiljer sig åt mellan tidpunkterna. Hänsyn tas till detta genom att kontrollera för arbetslösheten på kommunnivå. I regressionsanalysen inkluderas även kontroller för andra observerbara egenskaper som kan påverka utfallet: ålder, kön, utbildning, civilstånd, om det finns små barn i hushållet, födelseland, flyktingkategori, vistelsetid, mottagningsmånad och län.
är individbaserade utan i stället utgår ifrån hushållets gemensamma ekonomi. I vissa fall kan det innebära att incitamenten, framförallt för kvinnor, att söka arbete minskade. I det nuvarande ersättnings- systemet erhåller alla nyanlända deltagare samma typ av individba- serad etableringsersättning. Därmed är kvinnans ersättning obe- roende av mannens och vice versa. Incitamenten att arbeta för den ena parten påverkas då inte av huruvida den andra har en inkomst eller ej. Då studien utvärderar etableringsreformen som helhet är det svårt att dra någon slutsats kring effekten av den övergripande systemförändringen – att det samordnande ansvaret flyttades från kommunerna till Af.21
I juni 2017 fick Af ett nytt regeringsuppdrag om att förbättra genomförandet av etableringsuppdraget.22 I uppdraget poängteras
att möjligheterna till utbildning som finns inom etableringen bör användas i större utsträckning. Det kan bland annat ske genom att anvisa nyanlända inom etableringsuppdraget till utbildning genom den så kallade utbildningsplikten (se Avsnitt 4.6) och genom för- bättrad samverkan med kommuner kring nyanländas deltagande i vuxenutbildning. Af ska också förbättra kartläggningen av nyanlän- das kompetenser och arbeta mer med vägledning, till både utbild- ning och arbete.23,24 Ett antal andra förändringar av etableringslagen
trädde också i kraft den 1 januari 2018, förändringar som bland annat syftar till att minska detaljstyrningen och den administrativa bördan för handläggare på Af. Förändringarna ger också handläggarna större möjlighet att besluta om sanktioner i form av minskad eller indragen ersättning. Individens ansvar när det gäller etablering på arbets- marknaden ska också förtydligas.25
21 I Finland har en omorganisering av introduktionsprogrammen också gjorts där i första hand innehållet i pro- grammen förändrades. En utvärdering finner att förändringen hade en positiv effekt på deltagarnas sammanlagda arbetsinkomst sett över en tioårsperiod. Se Sarvimäki och Hämäläinen (2016).
22 Regeringen (2017b).
23 Ökad användning av vägledning föreslås också i SOU 2017:82.
24 I Arbetsförmedlingen (2017b) redovisas planerna för hur genomförandet av etableringsuppdraget ska förbättras. 25 Regelverket för etableringsuppdraget harmoniseras med regelverket för övriga arbetssökande. Rätten till