Det ligger i sakens natur att arbetsmarknadspolitiska aktiveringsin- satser alltid kommer att vara utsatta för kritik. Det beror på att den aktiva arbetsmarknadspolitikens uppgift många gånger är att träda in som en sistahandsåtgärd för att hantera sysselsättningsproblem som vuxit andra typer av politik över huvudet. Det kan till exempel vara fråga om recessioner som stabiliseringspolitiken inte förmått motverka, otillräckliga skolresultat därför att utbildningspolitiken misslyckats, integrationspolitiska utmaningar till följd av en generös invandringspolitik eller otillräckliga incitament för arbete på grund av skatte- och bidragssystemens utformning.
Det verkar som om det i de flesta länder finns ett utbrett miss- nöje med arbetsmarknadspolitiken. Det speglas i ständiga föränd- ringar av arbetsmarknadsprogrammen. Nya program tillkommer hela tiden, medan andra avvecklas. Ibland består i stort sett samma program men ges nya namn. Ibland minskas floran av program i syfte att förenkla politiken, ibland utökas antalet program för att
28 Ibid. 29 Ellegård (2018)
bättre tillgodose specifika målgruppers behov. Att reformera arbets- marknadspolitiken tycks vara ett sätt för varje ny regering att visa handlingskraft. De förändringar som olika regeringar gjort av arbets- marknadsprogrammen liksom av Arbetsförmedlingen och dess föregångare passar utmärkt väl in i denna beskrivning.
Ett sätt att beskriva många förändringar av arbetsmarknadspoli- tiken är som en jakt på det ”stora klippet” som radikalt ska förbättra politikens effektivitet. Dessvärre talar det mesta för att detta stora klipp inte existerar, utan att det bästa som går att åstadkomma är en serie av mindre förbättringar på enskilda områden som tillsammans kan ha betydande – men inte några jättelika – effekter. Det kan då vara fråga om sådana ”marginella” förändringar som diskuterats i flera av bidragen:
• anställningsstöd som tydligare fokuseras på de mest utsatta grupperna
• att arbetsgivaransvar vid subventionerade anställningar tas av Arbetsförmedlingen eller särskilda matchningsak- törer
• provperioder innan en arbetsgivare binder sig för en sub- ventionerad anställning
• större flexibilitet i arbetsmarknads- och andra vuxenut- bildningar samt snabbare upphandling av dem
• bättre dokumentation av olika utbildningar så att trovär- diga kostnads-intäktsanalyser blir möjliga
• bättre dokumentation och utvärdering av kommunala arbetsmarknadsprogram
• förbättrad validering av nyanländas meriter
• starkare (finansiella eller andra) incitament för nyan- lända att lära sig svenska
• effektivare användning av väntetiden vid beslut om asyl • bättre stöd till utrikes födda som vill starta eget
• effektivare användning av profileringsverktyg på Arbets- förmedlingen och mer tillitsbaserad (mindre detaljerad) styrning av myndighetens verksamhet för att ge medarbe- tarna större autonomi i sitt beslutsfattande och därmed bättre tillvarata deras professionella kompetens.
Den mest radikala förändringen av Arbetsförmedlingens verksam- het som för närvarande diskuteras är att förmedlingstjänsterna helt tas över av externa aktörer och därmed skiljs från själva myndighets- utövningen. Allianspartierna verkar ha bundit sig för en sådan radi- kal reform: Man ska enligt en gemensam DN-debattartikel av partile- darna ”genomföra den största reformen av Arbetsförmedlingen och dess föregångare sedan 1948” och ”lägga ner Arbetsförmedlingen i dess nuvarande form”.30
Såväl Crépons som Norbergs analyser i antologin manar till för- siktighet när det gäller en snabb och radikal sådan omläggning av arbetsmarknadspolitiken. Crépons diskussion av privata kontra offentliga leverantörers effektivitet när det gäller att utföra förmed- lingstjänster baserar sig visserligen på endast få studier, eftersom han begränsat sig till sådana som han bedömer ha hög trovärdighet, det vill säga där det gått att jämföra arbetsmarknadsutfallen för grupper av liknande arbetssökande som deltagit i privata respektive offentliga utförares program. Det betyder att han avstått från bedöm- ningar av utfallen av de fullskaliga omläggningar av arbetsmarknads- politiken som skett i framför allt Australien, Nederländerna och Storbritannien. Crépons analys ger inte stöd för att privata utförare generellt skulle vara bättre än offentliga utan snarast för motsatsen.
Mot detta kan invändas att andra typer av arrangemang med privata utförare (alternativa ersättningsmodeller, bättre profilering, för- bättrade ratingsystem baserade på mer grundlig utvärdering, effekti- vare utrensning av ineffektiva aktörer och så vidare) än de studerade skulle kunna ge bättre resultat.31
Under arbetet på den här antologin har det även anförts andra argument för en reform av det slag som allianspartierna föreslår. Ett sådant är att Arbetsförmedlingen har misslyckats under så lång tid att det måste bero på grundläggande systemfel som inte kan lösas med reformer inom myndigheten, till exempel därför att den är alldeles för stor. Ett annat argument är att upphandlingarna inte håller hög kvalitet därför att myndighetens egna verksamheter i viss mening alltid konkurrerar med de utförare som upphandlas. Det kan då finnas en risk för att upphandlingarna, medvetet eller omedvetet, inte sker på bästa sätt.
Likafullt vore det ytterst riskabelt att i ett slag genomföra en radikal privatiseringsreform. Faran är stor att det blir ytterligare ett exempel på de ständiga förändringar som tycks karakterisera arbetsmarknadspolitiken utan att för den skull resultaten verkar bli generellt bättre.
En rad stora reformer inom statsförvaltningen från 2005 och framåt manar till eftertanke. Försäkringskassan, Arbetsförmed- lingen och Polismyndigheten har alla bildats genom samman- slagningar av regionala organisationer och i alla tre fallen har det, särskilt inledningsvis, uppstått en rad oförutsedda problem. Även övergången från ett statligt apoteksmonopol till en marknad med en mångfald av aktörer har i flera avseenden varit problematisk. Går vi längre tillbaka i tiden är kommunaliseringen av skolan en reform av
31 Finn (2011) drar slutsatsen att privata utförare ”under vissa kontraktsarrangemang kan förbättra utfallen för särskilda grupper och bidra till innovationer i de levererade tjänsterna”. Han pekar också på att konkurrensen från privata utförare kan leda till att den offentliga arbetsförmedlingen blir effektivare. Finn bygger liksom Crépon sina slutsatser på en översikt av olika utvärderingsstudier men är mindre restriktiv när det gäller vilka som inkluderas.
mycket omdiskuterat värde. På arbetsmarknadspolitikens område är införandet av både jobbcoacher och etableringslotsar exempel på misslyckade privatiseringar.32 Lärdomen är inte att avstå från
förändringar, utan i stället att svårigheterna med genomgripande förändringar i ett slag ofta underskattas när politiker vill visa hand- lingskraft.
Argumenten är utomordentligt starka för att göra förändringar i
små steg genom en gradvis expansion av det system som idag används
för förmedlingstjänsten Stöd och matchning till fler tjänster och målgrupper på det sätt som Helene Norberg förespråkar i sitt bidrag.
Förändringarna av arbetsmarknadstjänsterna bör göras så att det går att utvärdera den relativa effektiviteten hos privata och offentliga utförare av samma tjänster liksom att jämföra effektiviteten mellan olika slags outsourcingarrangemang, inte minst i fråga om kon- struktionen av ersättningssystemen. I den mån erfarenheterna visar att privata utförares verksamheter fungerar bättre än aktiviteter i Arbetsförmedlingens egen regi finns det skäl att gå vidare i privati- seringsriktning. På områden där så inte är fallet, bör verksamheterna även fortsättningsvis bedrivas av Arbetsförmedlingen själv. En sådan gradvis experimentstrategi där det går att utvärdera olika förändringar är helt klart att föredra framför ett fullskaligt privatise- ringsexperiment som inte går att utvärdera därför att det inte finns några jämförelsegrupper. En gradvis handlingsstrategi kan förefalla mindre handlingskraftig men är i stället desto mer rationell.
A 2014:D, Matchningsanställningen – nya vägar till jobb, Departementsserien,
Arbetsmarknadsdepartementet.
Adenfelt, M., Bergström, A., Krohwinkel, A. och H. Winberg (2015),
Välfärden är värd en bättre debatt, Entreprenörskapsforum/Fores /Leading
Health Care, Stockholm.
Andersson Joona, P., Wennemo Lanningar, A. och M. Sundström (2016),
Reforming the integration of refugees: The Swedish Experience, IZA Working Paper 2013:5.
Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik (2018), februari.
Arbetsmarknadsekonomiska rådet (2017), Tudelningarna på arbetsmarkna-
den, Arbetsmarknadsekonomisk rapport, Stockholm.
Bergman, M. (2013), Upphandling och kundval av välfärdstjänster, Entrepre-
nörskapsforum/ Fores/Leading Health Care, Stockholm.
Besley, T. och M. Ghatak (2005), ”Competition and incentives with motiva-
ted agents”, American Economic Review 95(3).
Besley, T. och M. Ghatak (2017), ”Pro-social motivation and incentives”,
Annual Review of Economics, under utgivning.
Card, D., Kluve, J. och A. Weber (2017), ”What works? A meta analysis of
recent active labor market program evaluations”, Journal of the European
Economic Association, jvx028.
Dir. 2016:56, Det statliga åtagandet för en väl fungerande arbetsmarknad och
Arbetsförmedlingens uppdrag, Stockholm.
Dir. 2017:71, Tilläggsdirektiv till Arbetsmarknadsutredningen (A 2016:03),
Stockholm.
Ellegård, L. M. (2018), “Tillitsbaserad styrning av vinstsyftande aktörer i
välfärdssektorn?”, I stället för vinstförbud, Fores, Stockholm.
Finn, D. (2011), Sub-contracting in public employment services, The Euro-
pean Commission Learning Programme for Public Employment Services, DG Employment, Social Affairs and Inclusion, Bryssel.
Forslund, A. och J. Vikström (2011), Arbetsmarknadspolitikens effekter
på sysselsättning och arbetslöshet – en översikt, Rapport 2011:7, IFAU, Uppsala.
Hart, O., Shleifer, A. och R.W. Wishny (1997), ”The proper scope of
government: theory and an application to prisons, Quarterly Journal of
Economics 112(4).
Helgesson, C-F. (2014), Civiliserade marknader?, Entreprenörskapsforum/
Fores /Leading Health Care, Stockholm.
Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (2017), Tillämpningen av
regelverket för lämpligt arbete, Rapport 2017:16, Katrineholm.
Kantar Sifo (2017), Förtroende för myndigheter, Stockholm.
Kristersson, U., Lööf, A., Björklund, J. och E. Busch Thor (2018), ”Allian-
sen kommer att lägga ner Arbetsförmedlingen”, Dagens Nyheter, 4 april.
Martin, J. (2016), Whither activation policies? Reflections for the future, IZA
Policy Paper No. 114.
Riksrevisionen (2017), Matchningen på arbetsmarknaden – sökandesamman-
sättningens betydelse, RiR 2017:26, Stockholm.
Riksrevisionen (2018a), Förberedande och orienterande ubildning – uppföljning
av deltagare inom etableringsuppdraget, RiR 2018:12, Stockholm.
Riksrevisionen (2018b), Deltagarantal i nya arbetsmarknadspolitiska
insatser – önsketänkande framför träffsäkra volymbedömningar, RiR 2018:10,
Stockholm.
Regleringsbrev för budgetåret 2018 avseende Arbetsförmedlingen
(2017), Stockholm.
SOU 2017:82, Vägledning för framtidens arbetsmarknad, Stockholm. SOU 2018:47, Med tillit växer handlingsutrymmet – tillitsbaserad styrning och
ledning av välfärdssektorn, Stockholm.
Svenskt Näringsliv (2018a), Rekryteringsenkät, Stockholm. Svenskt Näringsliv (2018b), Bortom Arbetsförmedlingen, Stockholm, Vikman, U. och A. Westerberg (2017), Arbetar kommunerna på samma
sätt? Om kommunal variation inom arbetsmarknadspolitiken, Rapport 2017:7, IFAU, Uppsala.
Vikström, J. och G. van den Berg (2017), Långsiktiga effekter av arbets-