Arlandabanan

Arlandabanan är det enda OPS-projektet som genomförts i Sverige. Därutöver deltar den svenska staten i två avgiftsfinansierade broprojekt, broarna över Öresund och Svinesund. Inget av de senare projekten är emellertid OPS med den definition som här används.

16

Exemplet baseras på Box 3.1 i OECD 2007.

17

Arlandabanan baseras på ett avtal mellan representanter för staten och ett konsortium bestående av svenska, franska och engelska företag som tecknades 1993. I detta gavs projektbolaget rätt att bedriva trafik mellan Arlanda och Stockholms central i 45 år från det att trafiken påbörjades i slutet av 1999. Man har rätt att själv bestämma priset på en resa och att köra sex tåg per timme. Vidare har man rätt att kräva ersättning från andra trafikoperatörer som eventuellt vill använda spåren för att bedriva kompletterande eller konkurrerande trafik till och från Arlanda.

Konsortiet bekostade ca två tredjedelar av anläggningskostnaderna med en blandning av eget kapital och banklån på kommersiella villkor. Man har också finansierat leasingen av de tågsätt som används. Den återstående tredjedelen av investeringskostnaden bekostas av ett s.k. villkorslån från staten. Lånet har lägre prioritet än de kommersiella lånen men är placerat före konsortiets riskkapital i prioriteringshänseende. Konsortiet betalar ingen ränta till staten förrän de kommersiella lånen har slutbetalats.

Avtalskonstruktionen innebär att det privata konsortiet bär all intäktsrisk och merparten av kostnadsrisken i projektet. Den kraftiga nedgången av resandet i början av 2000-talet slog mycket hårt mot verksamhetens resultat. Först från 2005 har intäkterna räckt för att påbörja avbetalningen av de lån som tagits upp.

Det finns flera samhällsekonomiskt relevanta slutsatser att dra av projektet. En sådan är att den finansieringskonstruktion som valts innebär att statens risk begränsas till det vill- korslån som lämnats. Man har också lyft över en betydande kostnadsbörda från offentlig till privat sektor, vilket betyder en minskning av de samhällsekonomiska kostnaderna för skattefinansiering. En baksida av avtalskonstruktionen är att det tycks vara svårt att få till stånd samhällsekonomiskt motiverad trafik till Arlanda, exempelvis genom att låta pendeltågen ta denna väg till Märsta, trots att det fortfarande torde finnas kapacitet på infrastrukturen.

Erfarenheterna från den processmässiga hanteringen av Arlandabanan är också ett exempel på hur man kan organisera verksamheten för att få en fungerande implemente- ringsprocess. I det fallet etablerades en styrgrupp bestående av centralt placerade statssekreterare från samtliga partier i den dåvarande borgerliga regeringen. Man använde sig vidare av en särskilt utsedd förhandlare med lång erfarenhet av komplicera- de avtal kring långsiktiga projekt. Denne hade också ett litet kansli till förfogande. Ett sådant kansli kan i sin tur använda sig av trafikverken och av konsulter för att hantera många av de rutinfrågor som dyker upp.

Vad som också var betydelsefullt var att man hade ett starkt mandat i genomförandet av de olika förhandlingssteg som upphandlingsprocessen innebär. Den dåvarande

regeringen hade endast förbehållit sig rätten att ta ställning i en enda fråga: Att som ett sista steg säga ja eller nej till det färdiga förslag som kommer fram från upphandlings- och förhandlingsprocessen. I frånvaro av ett sådant mandat vet aldrig de kommersiella företagen om man slutförhandlar eller bara diskuterar designfrågor på ett principiellt plan.

Den centrala styrningen av genomförandeprocessen har flera viktiga motiv. Ett är att skapa tydliga mandat för politiskt stöd i en politiskt känslig fråga. Man kan på detta sätt också etablera och behålla kunskap på politiskt central nivå, något som ökar möjlig- heterna för enhetlighet i statliga åtaganden om liknande modeller prövas inom andra sektorer. Det är också lätt att påbörja en standardiseringsprocess av förfarandet som när tillräckliga erfarenheter vunnits kan överföras till den ansvariga sektorsmyndigheten.

Man ska inte heller underskatta den centrala politiska nivåns betydelse för att genom- föra genomgripande förändringar av förvaltningskulturen. Många aspekter på upphand- lingsproblematiken går tillbaka på förfaranden som förfinats under år av vunna erfaren- heter. De principiella förändringar av angreppssätt etc. som OPS innebär gör att många sådana erfarenheter kan behöva omprövas i grunden, något som kan vara svårt i en förvaltande organisation.

Det statliga garantilånet utgör en tillgång för statskassan. Utöver detta lån lämnades också en statlig garanti för den leasing av rullande materiel som det vinnande konsortiet tecknade. Inköpen kostade ca 700 miljoner kronor, och illustrerar svårigheten att

finansiellt redovisa vilket risktagande staten därmed sitter med. Om företaget efter några år går i konkurs måste staten ta över ansvaret för leasingavtalet. Följande aspekter påverkar hur stora kostnader som staten i så fall sitter med:

• Om trafikföretaget skulle gå i konkurs torde en del av kapitalkostnaden vara betald och statens nettoåtagande har på så sätt minskat.

• Trafiken kan också vid en eventuell konkurs fortsätta att bedrivas med tillgängliga tåg och man kommer också fortsättningsvis att få in biljettintäkter som kan bidra till att betala för leasingavtalet.

• Slutligen har tågen sannolikt ett visst andrahandsvärde. Det skulle därför under alla omständigheter vara möjligt att betala för delar av garantin genom att sälja till- gången.

Arlandabanan innebär sammanfattningsvis att staten har en tillgång i form av en fordran – villkorslånet – på OPS-företaget. Denna fordran redovisas också i Riksgäldskontorets redovisning av statens tillgångar och skulder. Staten har därutöver ett garantiåtagande för en leasing, och resonemanget illustrerar svårigheten att på ett korrekt sätt redovisa detta.