Det finns flera skäl till att OPS växt fram som alternativ till traditionella sätt att finansiera, bygga och driva offentlig infrastruktur. Detta avsnitt sammanfattar de viktigaste argumenten, baserat i första hand på genomgången i OECD (2007).
Ökad effektivitet och lägre kostnader för staten
Dessa argument förekommer, som exempelvis i Norge där man genomfört tre projekt med det utsagda syftet att undersöka om OPS kan bidra till ökad kostnadseffektivitet och lägre kostnader för beställaren. I den mån argumentet åberopas i andra sammanhang är det företrädesvis som en principiell möjlighet snarare än på grundval av påvisade erfarenheter, vilket har framgått av genomgången i kapitlen 3 och 4.
Ansträngda offentliga budgetar
De EU-länder som är medlemmar av den monetära unionen etablerade i mitten av 1990- talet de s.k. Maastrichtreglerna för att säkerställa sunda offentliga finanser. I korthet innebär dessa regler att de statliga budgetunderskotten inte får överstiga 3 % och att offentliga sektorns skuldsättning inte får överstiga 60 % av BNP.
Många länder har emellertid ansträngda statsfinanser med både ett löpande underskott i betalningarna och en stor och växande låneskuld. Införandet av Maastrichtreglerna skapade drivkrafter att finansiera stora kapitalintensiva infrastrukturprojekt på ett sätt som inte påverkar möjligheten att tillgodose dessa krav i en situation där man fort- farande vill bygga ny infrastruktur. OPS-projekt kom att bli ett instrument i denna strävan eftersom man med privat finansiering inte påverkar statsbudgeten på kort sikt och inte heller att man tar på sig en ökad skuldsättning.20 Sådana projekt har därför kommit att bli ett attraktivt alternativ för de länder som har svårigheter att uppfylla valutaunionens budgetkrav.
Sverige är inte medlem i valutaunionen, och skulle i själva verket utan problem kunna bli medlem i unionen om man ser till Maastrichtkriterierna. Sverige har emellertid skapat egna finanspolitiska regler, dels vad gäller ett överskott i statsbudgeten på 2 % över en budgetcykel, dels i form av begränsningar av utgiftsbudgeten. OPS-finansiering skulle kunna användas som ett instrument för att komma runt också dessa regler.
Möjligheten att erhålla fondmedel från EU
En särskild drivkraft har varit en uppmuntran från EU-kommissionen att pröva OPS. Detta har bl.a. skett i samarbete med EIB som är en betydelsefull finansiär i många OPS-projekt. Det har också skett via inrättandet av olika s.k. strukturfonder. Speciellt har den s.k. sammanhållningsfonden (Cohesion Fund) vars inriktning är transport- sektorn, spelat en betydelsefull roll och används som finansiering av OPS-projekt i bl.a. Spanien, Portugal och Grekland.
20
Som framgår av diskussionen i avsnitt 5 nedan innebär ett betalningsåtagande gentemot ett projektbolag i realiteten samma sak som att man ökar statens skuldsättning. Till följd av regelverket redovisas emellertid inte detta åtagande som en skuld, vilket därmed skapar en möjlighet att tillgodose Maastricht-kriterierna.
New Public Management
En drivkraft av mer ideologisk karaktär är en förvaltningspolitisk skola som går under samlingsnamnet New Public Management. Med detta avses en rad uppfattningar om förvaltningspolitiska frågor som innebär att det offentliga åtagandet renodlas och där ökad samverkan med den privata sektorn bl.a. via konkurrensutsättning är ett centralt inslag. Avsikten för New Public Management är att åstadkomma en effektivare offentlig sektor. OPS är ett tänkbart instrument i en sådan utveckling.
Påtryckningar från intressegrupper
De skäl som nu redovisats innebär att det av olika skäl kan finnas ett intresse för OPS från den centrala statsmakten. Men OPS har också kommit att bli ett instrument för olika intressegrupper i samhället. Inte minst finns det på lokal och regional nivå önske- mål om att kunna bygga mer infrastruktur än vad som ryms inom de ekonomiska ramar som staten ställer upp. Man har då föreslagit att OPS kan vara en möjlighet att få till stånd ett genomförande som inte kostar statskassan direkt utan som innebär avbetal- ningar under en följd av år. Det skulle så att säga bli möjligt att bygga mycket mer infrastruktur på kort sikt för att först senare börja med betalningarna på den skuld som byggs upp.
Det finns således flera, delvis inbördes beroende skäl, till att OPS växt fram som alter- nativ till traditionella sätt att finansiera, bygga och driva offentlig infrastruktur. Det är förmodligen korrekt att säga att betydelsen av dessa drivkrafter har skiftat något över tid. Under 1990-talet då det statsfinansiella läget i flera europeiska länder var betydligt besvärligare än i dag var OPS en stark lockelse för att kringgå Maastrichtkriterierna. Men argumentet att staten behöver privata lån för att realisera eller tidigarelägga projekt är fortsatt ett viktigt tema i retoriken kring OPS.
Det finns dock i dag en tendens till ökad försiktighet med OPS. En viktig anledning till detta är en växande insikt om att de långsiktiga statsfinansiella konsekvenserna av OPS inte får underskattas. Denna insikt väcktes sannolikt under 1990-talets andra hälft när OPS började användas i större skala. Det är lätt att inse varför. Som närmare beskrivs i avsnitt 6.2 påminner OPS om att köpa en vara eller tjänst på avbetalning. Man får tjänsten på en gång och betalar av med små belopp under en lång tidsperiod. Det är då lätt att dra på sig för stora utgifter som sedan blir betungande på grund av att fulla kost- naden underskattas vid investeringstillfället. När skuldbetalningarna växer minskar handlingsutrymmet för framtida politiska beslutsfattare. En ökande andel av budget- utrymmet måste då användas för att betala av skulder som ackumulerats av tidigare regeringar, medan utrymmet för nya initiativ begränsas. Portugals erfarenhet av silting
up, där en betydande andel av de årliga anslagen till vägsektorn går åt till avbetalningar
för OPS-projekt (se beskrivningen i avsnitt 3.10), ger en fingervisning om problema- tiken.
Argumenten för OPS i Sverige kännetecknas snarare av att det behövs mer infrastruktur än att med detta instrument öka effektiviteten. Ett skäl till detta kan vara att de som mest ivrigt driver OPS är de som har mest att vinna på att projekten blir av, t.ex. represen- tanter för kommuner och regioner, byggföretag och finansföretag. Ett annat skäl kan vara att det i stort sett saknas övertygande empiriska belägg för att OPS verkligen leder till bättre utbyte för de offentliga beställarna.
OPS fortsätter också att fungera som ett retoriskt redskap för olika intressenter som vill driva enskilda projekt och därmed kortsiktigt utvidga investeringsramar. Neutrala be- dömare tenderar att vara försiktiga med att oreserverat förorda OPS. Man pekar i stället på potentialen för ökad effektivitet, men framhåller riskerna och betonar att framgång måste vara förknippad med noggrann specificering och administration av avtalen (se exempelvis Irwin et.al., 2005 och 2007). Mintz och Smart (2006) konstaterar att om motivet för att använda OPS är att undvika finansiella begränsningar så finns risken att beställarna inte lägger ned tillräcklig omsorg på kontrakten för att de effektivitetsvinster som kan nås faktiskt säkerställs. En ogenomtänkt implementering av OPS leder därför också till risker för att projekten blir en dålig affär för beställaren.