Den svenska långsiktiga planeringen och OPS

Den långsiktiga infrastrukturplaneringen bedrivs som ett samspel mellan riksdag, regering och de myndigheter som har ansvar för planeringen av infrastrukturen. Formellt sett består processen av några separata steg: Regeringen uppdrar åt myndig- heterna att ta fram underlag; myndigheterna lämnar olika planförslag; regeringen lämnar en inriktningsproposition till riksdagen; regeringen fastställer den plan som ska gälla för de kommande årens investeringar; riksdagen tar i de årliga budgetbesluten slutlig ställ- ning till vilka medel som ska avsättas för infrastrukturåtgärder.

Planeringsprocessen kan närmare bestämt innehålla följande centrala komponenter. • Processen är utformad för att riksdagen ska kunna ta ställning till övergripande mål

och principer. På grundval av detta ställningstagande delegeras utformningen av planerna till regering och myndigheter.

• Myndigheternas arbete ska i hög grad präglas av öppenhet och förankring. Det innebär att det ska vara möjligt att genomskåda hur olika kriterier har tillämpats i de prioriteringar som görs och att olika intressenter ska ha möjlighet att upptäcka brister och rena fel i beslutsunderlaget.

• Beslutsunderlagen för enstaka projekt kan åtminstone i princip kombineras för att belysa de samlade konsekvenserna av hela paket av investeringar, s.k. system- effekter.

• Processen kan användas för att skapa en rättvis fördelning mellan landets olika delar. Det sker bl.a. genom att företrädare för de olika länen ges en del av plane- ringsramarna för att de själva ska kunna prioritera investeringar på länsnivå. Sammanfattningsvis kan därför de beslut som fattas om infrastrukturprojekt sägas vara beredda under en lång process som kännetecknas av stor öppenhet och av att olika parter får föra fram sina synpunkter under processen. Vad händer om man infogar OPS i en sådan process?

En indirekt påverkan kan ske genom att balansen i själva planeringsarbetet påverkas av att projekten bekostas via lån i stället för direkt via statsbudgeten. Det betyder att ett projekt, som under en ”ordinarie” process skulle ges en relativt låg prioritet med hänsyn

till att man inte uppfyller de mål som ställts upp, tack vare den extraordinära finansie- ringen ges ökad tyngd.

Det är givetvis möjligt för offentliga beslutsfattare att fritt välja vilka projekt av denna art som man vill genomföra, dvs. att låta sig påverkas av genomförandeformen i den prioritering som görs. Så länge som besluten tillgodoser de kriterier som behandlades ovan, framför allt vad avser transparens, kan man knappast hävda att processen förändras på ett avgörande sätt av OPS. Om det dessutom är så att OPS-projekt delvis finansieras vid sidan av statsbudgeten kan detta i sig ge upphov till ökad samhällseko- nomisk effektivitet (se Nilsson, 1990 för en analys av frivillig medfinansiering av infrastruktur).

Men utfallet av planeringsprocessen kan också påverkas om projekt förs in från sidan, dvs. utan att tidigare ha diskuterats. Man kan också tänka sig att projekt som under processen förkastats till förmån för andra, mer angelägna satsningar senare förs fram som OPS-projekt. Det uppstår då ett demokratiskt dilemma om detta sker utan ytter- ligare diskussion, dvs. att nyttan av det ”nya” projektet inte vägs mot nyttan av andra projekt som under processens gång funnits vara så viktiga att de ges en plats i den prioriterade projektlistan. Sådana OPS-projekt kan sägas ”smita före” i kön.

Ett införande av OPS behöver emellertid inte med automatik innebära att syftet med eller grundstrukturen i planeringsprocessen förändras. Riksdagen kan också fortsätt- ningsvis ange verksamhetens övergripande inriktning och myndigheterna kan instrueras att ta fram underlag för de olika projekt som övervägs. Det kan också fortsatt vara så att regeringen fastställer en investeringsplan och begär riksdagens godkännande av de projekt man finner lämpliga att genomföra i den årliga budgetpropositionen. Det finns också åtminstone två olika sätt på vilket dessa projekt kan hanteras i stats- finansiellt hänseende. Ett sätt är att regeringen ger riksdagen ett underlag där man före- slår ett antal OPS-projekt som ska startas under budgetåret. Till detta underlag fogas en beskrivning av hur varje projekt enskilt kommer att öka statens skuld- och avbetalnings- börda under den tid som det föreslagna kontraktet omfattar. Detta skulle kunna ske utan att någon justering görs av de anslag som därutöver ges för investeringar, dvs. riksdagen godkänner då en utökning av budgeten för infrastrukturinvesteringar.

Ett andra sätt skulle kunna innebära att regeringen utöver att föreslå de OPS-projekt som ska startas i motsvarande utsträckning justerar ned anslagen till de projekt som ligger i en beslutad plan. På så sätt minskar de totala utgifterna med samma belopp som kostnaderna för OPS-projekten innebär en ökad utgift.

Dessa båda sätt att föra in OPS skapar olika drivkrafter för dem som önskar driva fram ny infrastruktur. Det första sättet innebär att om ett projekt ges OPS-formen får de som önskar just denna nya bit infrastruktur sitt projekt utan att någon annan behöver avstå på kort sikt. Det andra sättet innebär att varje nytt OPS projekt kräver samma prioritering som de sedvanliga anslagsfinansierade projekten. I realiteten kan man givetvis tänka sig en blandning av de två principerna.

Oavsett vilket tillvägagångssätt man väljer kan riksdagen besluta om vilka resurser som ska avsättas för infrastrukturbyggande oavsett vilken modell man väljer. OPS påverkar därmed inte möjligheten att genomskåda de beslut som fattas under förutsättning att besluten infogas i ett regelverk som klargör dess konsekvenser.

Det finns avslutningsvis också anledning att beröra en annan kritik som stundtals riktas mot OPS. Påståendet är att man med ett avtal mellan staten och ett kommersiellt projektbolag ikläder sig ett betalningsansvar som sträcker sig långt fram i tiden. På så

sätt kommer de beslut som fattas i dag också att påverka förutsättningarna för framtida beslutsfattande. Detta beskrivs stundtals som att den framtida handlingsfriheten be- gränsas.

Men också ett väg- eller järnvägsprojekt som bekostas via traditionella avtal innebär att man binder upp sig för att i framtiden ta hand om den anläggning som färdigställs. Det krävs kostnader för drift och underhåll också med en väg som administreras av

Vägverket eller en bana som handhas av Banverket. Skillnaden är möjligen att betal- ningen till ett projektbolag regleras av ett privaträttsligt avtal medan riksdagen år från år kan ändra de beslut som tidigare fattats. Detta betyder att man med OPS får minskat utrymme att hålla igen på budgeten för drift och underhåll till förmån för andra priori- teringar. Det torde först och främst vara i denna del som möjligheten att ändra framtida beslut påverkas.