Att prissätt a koldioxid i ekonomins alla sektorer – via skatt er eller utsläppshandel – ut- gör troligen den enskilt vikti gaste politi ska åtgärden för att hantera klimatproblemet. De specifi ka åtgärder för att reducera koldioxidutsläppen som står samhället ti ll buds är närmast oräkneliga och involverar såväl beteendeförändringar som användandet av olika material, teknologier och konsumentprodukter. Ett pris på koldioxid diskri- minerar inte mellan dessa alternati v utan ger ekonomins aktörer incitament att både anamma de mest kostnadseff ekti va teknologierna och åtgärderna och att initi era ett forsknings- och utvecklingsarbete för att identi fi era nya och billigare åtgärder. Såväl koldioxidskatt er som utsläppshandel är således också teknikpoliti ska åtgärder genom att de höjer avkastningen på vikti g klimatrelaterad forskning. Fischer (2009) påpekar dessutom att när kostnadseff ekti va åtgärder genomförs på kort sikt reduceras den ekonomiska bördan på den politi k som måste adressera teknisk utveckling för att nå de mer långsikti ga utsläppsmålen.
De incitament som skapas då ett pris på koldioxid (och andra växthusgaser) införs är cen- trala, men en vikti g fråga är om de sti mulerar ti ll teknisk utveckling och nya innovati oner i en samhällsekonomiskt eff ekti v omfatt ning? Det fi nns två skäl – ett politi skt och ett ekonomiskt – ti ll varför svaret på denna fråga kan vara nekande. Det politi ska skälet är kopplat ti ll det faktum att motstånd från vikti ga intressegrupper och/eller från allmänhe- ten oft a gör det svårt för politi kerna att fullt ut internalisera de externa miljökostnaderna från t ex energiprodukti onen; i en sådan situati on blir incitamenten ti ll innovati oner för svaga och i stället för att t ex fullt ut beskatt a den smutsiga teknologin kan staten (som en s k ’second-best’ lösning) välja att subventi onera den rena.
Det ekonomiska argumentet för en teknikpoliti k utgår från det förhållande att ny tek- nisk kunskap oft a är en kollekti v nytti ghet; när den väl ti llhandahållits kan den an- vändas av fl era aktörer ti ll en låg kostnad. Den enskilde innovatören kan därför inte ti llgodogöra sig alla fördelar av sina investeringar i t ex FoU utan dessa ”spiller över” ti ll andra aktörer, och incitamenten att investera i ny kunskap blir därmed för låga uti från ett samhällsekonomiskt perspekti v (Jaff e m fl , 2003). I energisektorn genereras omfatt ande kollekti v informati on via såväl FoU som tekniskt lärande i takt med ökad användning och produkti on (se t ex Neuhoff , 2005). Den samhälleliga avkastningen av investeringar i FoU och tekniskt lärande är därför normalt högre än den privata avkast-
ningen.1 Existerande styrmedel för att internalisera dessa positi va externa eff ekter av
innovati oner, FoU och andra informati onsgenererande åtgärder – såsom t ex patent – är oft a oti llräckliga.2 Andra potenti ella marknadsmisslyckanden som kan förhindra
utvecklandet och introdukti onen av ny teknik är t ex informati onsasymmetrier (mel- lan t ex långivare och projektörer) samt s k nätverksexternaliteter i stora integrerade system (Newell, 2008).
Fischer (2008) visar att en akti v teknikpoliti k främst ska ses som ett komplement ti ll – och inte som ett substi tut – en politi k som prissätt er koldioxidutsläppen. Det europeiska han- delssystemet för koldioxid (EU ETS) samt den svenska koldioxidskatt en innebär exempel- vis att de innovati oner som genereras av teknikpoliti ken också har ett ekonomiskt värde och således kommer ti ll användning i landet. Fischer konstaterar bl a:
”the role for publicly supported innovati on is strongest when some spillover ef- fects are present and at least a moderate share of the social costs – including the marginal damages of emissions – is refl ected in the price. [...] While miti ga- ti on policy must be the engine for reaching environmental policy goals; techno- logy policy can help that engine run faster and more effi ciently, but it only helps if the engine is running” (s. 500).
Diskussionen ovan visar att den framti da förekomsten av miljöinnovati oner är bero- ende av internaliseringen av två typer av marknadsmisslyckanden, en som är kopplad ti ll de negati va externa eff ekterna av utsläppen av växthusgaser och en som härrör från de positi va externa eff ekterna av ny kunskap som en kollekti v nytti ghet.
Ett styrmedel – t ex koldioxidskatt eller FoU-stöd – kan inte ensamt internalisera dessa två externa eff ekter på ett fullt ut eff ekti vt sätt . Ett högre koldioxidpris än det som kan moti veras av den (marginella) externa skadekostnaden av koldioxid skulle t ex innebä- ra en avsaknad av diff erenti ering mellan teknologier med olika potenti al för spill-over eff ekter som möter olika typer av inträdesbarriärer. En rad studier (se t ex Parry m fl , 2003) visar att på lång sikt är det vikti gast att (t ex via en skatt ) internalisera den rena koldioxidexternaliteten jämfört med det marknadsmisslyckande som kan kopplas ti ll FoU-insatser, men att internalisera båda dessa med (minst två) träff säkra styrmedel är överlag den mest samhällsekonomiskt eff ekti va politi ken.
Att i prakti ken identi fi era – och inte minst välja mellan – eff ekti va teknikpoliti ska styrmedel är samti digt svårt, inte minst på grund av den bristande empiriska förstå- elsen för den ekonomiska betydelsen av eventuella marknadsmisslyckanden (Aldy
1) Arrow m fl (2009) och Mowery (2009) betonar att teknisk utveckling förutsätt er såväl FoU som lärande i produkti on och användning (’learning-by-doing’), och off entliga FoU-satsningar bör därför inte planeras isolerat från prakti ska appli- kati oner. Samspelet mellan FoU och tekniskt lärande har bl a visat sig vara vikti gt för att åstadkomma betydande kostnads- sänkningar i vindkraft sindustrin (se också avsnitt 5).
2) Ett skäl ti ll dett a är att en betydande del av den kollekti va kunskap som genereras i t ex energisektorn är svår att omsätt a i patenti nbringande innovati oner (se också avsnitt 3).
m fl , 2009). Förekomsten av vikti ga spillover-eff ekter av FoU och tekniskt lärande innebär dessutom inte med nödvändighet att politi ken ska inriktas mot att stödja utvecklandet och spridningen av specifi ka teknologier; det är i första hand vikti gt att diskutera teknikpoliti ska åtgärder som väsentligen är teknikneutrala. Denna slutsats moti veras bl a av att kunskapens kollekti va karaktär är mest framträdande i fallet med grundläggande forskning, t ex sådan forskning som utf örs av universitet och insti tut. Även i de fall där tekniken förhindras av t ex informati onsasymmetrier och/ eller nätverksexternaliteter är det i första hand vikti gt att identi fi era styrmedel som så nära som möjligt angriper det grundläggande problemet (t ex informati onsasym- metrin) snarare än att stödja vissa utpekade teknologier. I de situati oner där vikti ga marknadsmisslyckanden kan kopplas ti ll specifi ka teknologier kan dock också teknik- specifi ka styrmedel bli aktuella.
I de närmaste två avsnitt en följer vi Fischers (2009) kategorisering av teknikpoliti ska åtgärder och diskuterar såväl teknikneutrala som teknikspecifi ka styrmedel som kan bidra ti ll utvecklandet och introdukti onen av ny teknik i energisektorn. Fokus ligger i första hand på att diskutera generella lärdomar för styrmedelsutf ormning medan min- dre uppmärksamhet ägnas åt att analysera specifi ka styrmedel.