Avdrag för den allmänna pensionsavgiften vid beräkning av pensionsgrundande inkomstberäkning av pensionsgrundande inkomst

2EGERINGENS F¶RSLAG Vid fastställande av pensionsgrundande in-komst skall ett belopp avräknas som motsvarar den allmänna pen-sionsavgiften som fastställts med ledning av den årliga taxeringen till statlig inkomstskatt.

0ROMEMORIORNAS F¶RSLAG stämmer i huvudsak överens med rege-ringens förslag. I Ds 1995:29 omfattade dock förslaget också avdrag för den allmänna sjukförsäkringsavgiften som då togs ut.

2EMISSINSTANSERNA Av de remissinstanser som yttrar sig över Ds 1995:29 har flertalet invändningar mot förslaget. Av de remissinstanser som yttrar sig över Ds 1997:67 är det ett fåtal som berör ovan nämnda förslag. Av detta fåtal har flertalet invändningar mot eller avvisar förslaget.

3VENSKA ARBETSGIVAREF¶RENINGEN 3!& och &¶RETAGARNAS 2IKSORGANI SATION tillstyrker förslaget i sin helhet. 2IKSREVISIONSVERKET 226  !RBETS GIVARVERKET ,ANDSTINGSF¶RBUNDET och 3VERIGES AKADEMIKERS CENTRAL ORGANISATION har alla förståelse för resonemanget bakom förslaget men har olika synpunkter på detsamma. ,ANDSORGANISATIONEN ,/ 

4J¤NSTEM¤NNENS CENTRALORGANISATION 4#/  0RIVATTJ¤NSTEMANNAKARTELLEN

04+ OCH 3TATSPENSION¤RERNAS 2IKSF¶RBUND avvisar förslaget.

2IKSF¶RS¤KRINGSVERKET 2&6  +AMMARR¤TTEN I 3TOCKHOLMS L¤N OCH 3VENSKA KOMMUNF¶RBUNDET med flera har invändningar mot förslaget.

RFV anser att förslagets konsekvenser inte är tillfredsställande analyserade och redovisade. RFV menar vidare att förändringar som påverkar det materiella innehållet i pensionssystemet inte bör göras i ett sammanhang som tar sikte på tekniska justeringar. Enligt RFV bör det förhållandet att allmän pensionsavgift inte tas ut på pensionsinkomster, vilket är ett motiv för att de skall dras ifrån vid beräkning av pensionsgrundande inkomst, redan ha beaktats vid fastställandet av pensionsnivån.

Enligt verkets mening drabbas yngre generationer hårdare än äldre ef-tersom deras pension i högre grad tjänas in efter det att förslaget skall träda i kraft. RFV påpekar också, i likhet med flera andra remissinstanser, att personer med inkomster som frånräknat allmän pensionsavgift överstiger 7,5 basbelopp inte berörs av förslaget eftersom de även fort-sättningsvis får en pensionsgrundande inkomst på 7,5 basbelopp. RFV hävdar vidare att förslaget leder till att sambandet mellan avgifter och förmåner i pensionssystemet tunnas ut genom att avgiftsunderlag och förmånsunderlag inte längre skulle sammanfalla. Vidare skapas en osä-kerhet om försäkringsvillkoren genom att förändringar i reglerna för all-männa egenavgifter påverkar pensionsförmånerna även om dessa föränd-ringar inte har något samband med pensionssystemet.

RSV har inga principiella invändningar mot förslaget. RSV påpekar dock att allmän pensionsavgift kan debiteras endast om inkomsttagaren är skattskyldig. I vissa fall kan förekomma att pensionsgrundande inkomst beräknas trots att skattskyldighet inte föreligger. Den pensionsgrundande

Prop. 1997/98:151 inkomsten skulle i sådana fall inte påverkas av förslaget. RRV framför att

förslaget innebär ett avsteg från riktlinjerna och vad som framfördes av Pensionsarbetsgruppen om förutsägbarhet och trovärdighet i det reformerade pensionssystemet och menar att förslaget innebär att den pensionsgrundande inkomsten och följaktligen pensionen direkt kan påverkas genom politiska beslut. Samtidigt har RRV en viss förståelse för det förda resonemanget att allmän pensionsavgift inte betalas på pensionen.

LO avvisar förslaget och påpekar att förslaget inte är neutralt i förhållande till den nuvarande ordningen genom att den pensionsgrundande inkomsten blir lägre. Enligt LO beaktas inte att statsinkomsterna påverkas positivt vid ett borttagande av arbetsgivarav-gift till ATP. TCO tolkar förslaget så att allmän pensionsavarbetsgivarav-gift till pensionssystemet skulle komma att tas ut på inkomster som inte ger pensionsrätt. TCO menar att avgifts- och förmånsunderlag bör beräknas på samma sätt och motsätter sig den sänkning av pensionsförmånerna som förslaget innebär. Vidare påpekar TCO att om fler avgifter av samma slag som den allmänna pensionsavgiften införs kommer pensionen att reduceras ytterligare. TCO är även kritisk till motiveringen till förslaget och anför bl.a. att den allmänna pensionsavgiften är avdragsgill, vilket inte tagits hänsyn till. SACO förklarar sig ha förståelse för att det vid en avgiftsväxling bör ske ett avdrag för allmän pensionsavgift men kan dock under inga omständigheter acceptera avdrag för redan införda avgifter. PTK motsätter sig förslaget och menar att eventuell höjning av de allmänna egenavgifterna skulle, om dessa dras av vid fastställande av PGI, leda till en lägre pensionsnivå.

Svenska kommunförbundet hävdar att förslaget vilar på grunden att en avgiftsväxling från arbetsgivaravgift till allmän egenavgift genomförs. En sådan växling kommer enligt förbundet att medföra ökade kostnader för landets kommuner. Landstingsförbundet påpekar att det kommunala pensionsavtalet (PA-KL) är konstruerat som ett bruttopensionssystem.

Detta får till följd att avtalet kompenserar för den minskning av pensionsunderlaget som förslaget innebär. Förbundet tillstyrker därför förslaget endast under förutsättning att det inte leder till en kostnadsövervältring på det kommunala pensionsavtalet. Arbetsgivar-verket finner den föreslagna förändringen rimlig men pekar på att det kan vara mindre lämpligt att därigenom införa ett nytt inkomstbegrepp.

Därigenom blir beräkningsgrunden för pensionen otydligare för arbetstagaren. Enligt Arbetsgivarverket vore det på sikt lämpligt att övergå till ett bruttolönesystem som utgår från hela arbetskraftskostnaden och där skatter och avgifter räknas av från denna.

Enligt Kammarrätten i Stockholm är det mer konsekvent att räkna in arbetsgivaravgiften vid beräkning av pensionsgrundande inkomst än att göra avdrag för allmän pensionsavgift. Kammarrätten konstaterar även att premier till privata pensionsförsäkringar inte påverkar bruttolönen och därmed inte heller pensionsgrundande inkomst. Kammarrätten, liksom RFV, påpekar att den föreslagna åtgärden på sikt kommer att minska ut-gående pensioner och därmed kommer att öka efterfrågan på andra stöd-former som bostadstillägg till pensionärer m.m., liksom belastningen på det framtida garantipensionssystemet.

Prop. 1997/98:151 3K¤LEN F¶R REGERINGENS F¶RSLAG Enligt 11 kap. 5 § lagen (1962:381)

om allmän försäkring utgörs den pensionsgrundande inkomsten för all-män tilläggspension av summan av inkomst av anställning och inkomst av annat förvärvsarbete i den mån denna summa överstiger det vid årets ingång gällande förhöjda basbeloppet. Vid beräkningen av pensionsgrun-dande inkomst bortses från inkomster av anställning och av annat för-värvarbete i den mån summan av dessa överstiger sju och en halv gånger det förhöjda basbeloppet. Enligt 11 kap. 4 § samma lag skall den för-säkrades taxering till statlig inkomstskatt läggas till grund för beräkning av pensionsgrundande inkomst.

De arbetsgivaravgifter och egenavgifter som skall betalas enligt lagen (1981:691) om socialavgifter räknas inte in i den pensionsgrundande in-komsten. Detta följer av att det är den taxerade inkomsten som ligger till grund för beräkningen.

Enligt de av riksdagen antagna riktlinjerna för det reformerade ålders-pensionssystemet skall pensionsrätt intjänas på grundval av inkomster av anställning och annat förvärvsarbete, varvid dessa inkomstslag skall avgränsas på samma sätt som enligt dagens regler. Därtill kommer pen-sionsrätt att tillgodoräknas enligt vissa regler för andra pensions-grundande belopp. Det gäller bl.a. pensionsrätt för föräldrar med små barn, i samband med plikttjänstgöring och för den som uppbär för-tidspension.

Enligt lagen (1994:1744) om allmän pensionsavgift skall den som uppbär inkomst av anställning eller annat förvärvsarbete under år 1998 betala allmän pensionsavgift med 6,95 % av avgiftsunderlaget. Avgifts-underlaget utgörs av summan av inkomster av anställning, efter vissa kostnadsavdrag, och inkomster av annat förvärvsarbete enligt 11 kap. 2 och 3 §§ lagen om allmän försäkring till den del summan understiger 7,5 förhöjda basbelopp. Allmän pensionsavgift betalas inte av den som vid årets ingång har fyllt 65 år och inte heller av en försäkrad vars inkomster för året understiger 24 % av nyss nämnda basbelopp.

Reglerna för beräkning av pensionsgrundande inkomst har inte an-passats med hänsyn till att det införts en allmän pensionsavgift, och dessförinnan allmänna egenavgifter. Därigenom har en skillnad uppstått mellan hur avgifter enligt lagen om socialavgifter respektive lagen om allmän pensionsavgift påverkar beräkningen av sådan inkomst.

I princippropositionen lämnades frågan om en eventuell avgiftsväxling öppen för att beredas vidare bl.a. efter samråd med parterna på arbetsmarknaden. Med hänsyn härtill lämnades inte heller något förslag om de allmänna egenavgifternas behandling vid beräkning av pensions-rätt. Samtidigt anfördes i propositionen att det även finns principiella argument för att allmänna egenavgifter generellt bör dras ifrån vid beräk-ning av pensionsgrundande inkomst.

Som en allmän utgångspunkt bör gälla att den pensionsgrundande inkomsten och därmed den pensionsrätt som tillgodoräknas skall vara oberoende av i vilken form olika offentliga åtaganden finansieras. Valet mellan finansiering med arbetsgivaravgift eller med allmän pensionsavgift bör sålunda inte påverka den pensionsförmån som tjänas in.

Prop. 1997/98:151 Arbetsgivaravgifterna är en del av de totala lönekostnaderna. Sett över

en längre tidsperiod begränsas lönekostnadsutrymmet generellt sett av ekonomiska faktorer, såsom produktivitetsutvecklingen, varför det kan antas att arbetsgivaravgifter reducerar löneutrymmet. Detta innebär i sin tur att arbetsgivaravgifter på sikt reducerar bruttolönerna och därmed de pensionsgrundande inkomsterna. Motsvarande gäller däremot inte den allmänna pensionsavgiften, eftersom denna debiteras den enskilde indivi-den på samma sätt som inkomstskatten. Den påverkar därför inte brutto-lönen. I motsats till inkomstskatten påverkar den allmänna pensionsav-giften inte heller värdet av pensionsförmånen när den faller ut, eftersom pensionsinkomster inte påförs någon allmän pensionsavgift.

Med nuvarande regler för fastställande av pensionsgrundande inkomst får en viss förändring av avgiftsuttaget olika effekt på den intjänade pen-sionsrätten beroende på om den tar formen av en sådan avgift som den allmänna pensionsavgiften eller av arbetsgivaravgift. De höjningar av den dåvarande allmänna sjukförsäkringsavgiften, numera överförd till den allmänna pensionsavgiften, som skett åren 1996, 1997 och 1998 har hittills inte reducerat de pensionsgrundande inkomsterna. Om det i stället hade varit arbetsgivaravgiften inom sjukförsäkringen som hade höjts skulle de pensionsgrundande inkomsterna, om än med en viss för-dröjning, ha reducerats i motsvarande grad. Neutralitet mellan finansie-ring med arbetsgivar- respektive allmän pensionsavgift kräver därför att den allmänna pensionsavgiften dras ifrån vid beräkning av pensions-grundande inkomst.

Med nu gällande ordning gäller således att pensionsförmånerna påver-kas av nivån på arbetsgivaravgifterna, men inte av nivån på den allmänna pensionsavgiften, oavsett för vilket syfte avgifterna tas ut. Det är uppen-bart att utan den höjning av arbetsgivaravgiftsuttaget som ägt rum genom åren skulle bruttolönerna och därmed pensionsförmånerna ha varit högre.

Den syn som RFV ger uttryck för i sitt remissvar – att pensionsför-månerna skall vara oberoende av avgiftsförändringar i andra förmåns-system – har aldrig ägt giltighet.

En möjlig väg att åstadkomma ett sådant oberoende vore, som Kam-marrätten i Stockholm påpekar, att beräkna pensionsförmånerna på den totala lönekostnaden inklusive arbetsgivaravgifter snarare än att dra av den allmänna pensionsavgiften. Det finns emellertid principiella skäl för att varken avgifter som den allmänna pensionsavgiften eller arbets-givaravgifter bör inkluderas i den inkomst som grundar pensionsrätt. Det allmänna inkomstrelaterade pensionssystemet utgör en försäkring av in-komsten, i den meningen att ålderspensionen avser att till viss del ersätta den förvärvsinkomst som faller bort vid pensioneringen. Allmän pen-sionsavgift tas ut på förvärvsinkomster, men inte på pensionsinkomster.

Ett rimligt betraktelsesätt är därför att den inkomstnivå som försäkras i det allmänna pensionssystemet inte skall inbegripa vare sig allmän pensionsavgift eller arbetsgivaravgifter.

Regeringen delar inte RFV:s uppfattning att kompensationsnivån i pensionssystemet har lagts fast med hänsyn till att allmän pensionsavgift inte tas ut på pensionerna. Ett sådant synsätt är uppenbarligen inte rimligt vad gäller ATP vars nivåer fastställdes långt innan denna eller liknande avgifter infördes. För det reformerade systemet gäller att förmånsnivån

Prop. 1997/98:151 har prövats tillsammans med frågan om avgifternas behandling vid

beräkning av pensionsgrundande inkomst. Regeringen finner det för sin del rimligt att den förmånsnivå som är avsedd i det reformerade pensionssystemet – 18,5 % av pensionsgrundande inkomst – bör gälla för inkomsten exklusive allmän pensionsavgift.

Enligt regeringens mening är det inte relevant att, som Kammarrätten i Stockholm anför, jämställa premierna till en privat pensionsförsäkring med allmän pensionsavgift. En sådan försäkring utgör ett frivilligt spa-rande. Det kan inte vara rimligt att uppfatta inkomsten efter sådana pre-mier som den inkomst som bör försäkras i det obligatoriska allmänna ålderspensionssystemet.

Regeringen föreslår således att det vid beräkning av pensions-grundande inkomst skall ske en avräkning av allmän pensionsavgift som debiteras de inkomster som ligger till grund för beräkningen. Till grund för avräkningen skall ligga den slutligt debiterade allmänna pensions-avgiften, oavsett om denna betalas eller ej. I annat fall skulle avgifts-uppbörden inverka på den pensionsrätt som tillgodoräknas. Den före-slagna ordningen kommer att tillämpas för första gången i samband med beräkning av pensionsrätt och pensionspoäng avseende intjänandeåret 1999 i slutet av år 2000 eller i början av året därefter.

Regeringens skäl för förslaget förutsätter eller betingas inte av en eventuell avgiftsväxling inom ramen för ålderspensionssystemet. De in-vändningar som bl.a. Svenska kommunförbundet och LO anför är kopp-lade till de effekter en sådan växling kan föra med sig.

Genom den nu föreslagna förändringen kommer den pensionsgrun-dande inkomsten att skilja sig från bruttoinkomsten. Regeringen gör be-dömningen att det inte är förenat med några större problem vare sig för den enskilde eller ur administrativ synvinkel att inkomsten i pensions-hänseende skiljer sig från bruttoinkomsten. Det kan för övrigt noteras att redan i dagens system skiljer sig den pensionsgrundande inkomsten från bruttoinkomsten genom att det endast är den del av inkomsterna som överstiger ett förhöjt basbelopp och understiger sju och ett halv gånger nämnda basbelopp som utgör den pensionsgrundande inkomsten.

Förslaget medför, som flera remissinstanser pekar på, att den pen-sionsgrundande inkomsten för den vars inkomster av anställning och an-nat förvärvsarbete är lägre än eller något överstiger förmånstaket reduce-ras jämfört med om dagens regler bibehålls. Därmed blir också de fram-tida pensionerna lägre än om man inte gjort avdraget för allmän pen-sionsavgift.

Enligt regeringens mening är dock en sådan jämförelse missvisande.

En anpassning av reglerna för beräkning av pensionsgrundande inkomst borde ha gjorts redan i samband med införandet av den allmänna sjukför-säkringsavgiften år 1993. En avräkning av den allmänna pensionsavgif-ten innebär att pensionen hamnar på den nivå i förhållande till de dispo-nibla inkomsterna under yrkeslivet som är avsedd. Utan sådan avräkning skulle kompensationsnivån i pensionssystemet bli beroende av om uttaget av socialavgifter sker i form av arbetsgivaravgifter eller egenavgifter.

RFV har framhållit att effekten av förslaget blir större för yngre generationer än för äldre. Om höjningen av den allmänna sjukförsäk-ringsavgiften hade tagit formen av arbetsgivaravgift hade effekten för