Beslutade riktlinjer för reformen

Regeringens proposition 1993/94:250 (här benämnd princippropositio-nen) innehöll riktlinjer för en reformering av det allmänna ålderspen-sionssystemet och ett principförslag till hur ett sådant pensionssystem med övergångsreglering skall utformas. Däremot innehöll den inga för-fattningsförslag. Propositionen innebar också att vissa frågor lämnades öppna för att lösas under det fortsatta beredningsarbetet. Under den fort-satta beredningen har således princippropositionens förslag bearbetats vidare. Därvid har föreslagits vissa förändringar eller avsteg från de antagna riktlinjerna, vilka kommer att redovisas i avsnitt 6.2 och efter-följande avsnitt.

Riksdagen godkände genom beslut den 8 juni 1994 de i principproposi-tionen föreslagna riktlinjerna för en reformering av ålderspensions-systemet i enlighet med det betänkande som framlagts av socialförsäk-ringsutskottet (bet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439). I utskottsbetän-kandet tillstyrktes med vissa förtydliganden regeringens proposition samtidigt som utskottet på två punkter föreslog tillkännagivanden. Den ena avsåg den inskränkning av möjligheterna till uttag av inkomstgrun-dad pension före 65 års ålder som föreslagits i propositionen. I den proposition som nu läggs fram föreslås inga sådana inskränkningar. Den andra punkten avsåg vikten av att medföljande makar till UD-tjänstemän får acceptabla ekonomiska villkor bl.a. i pensionshänseende. En översyn av dessa villkor har genomförts av utrikesförvaltningen. Översynen har redovisats till riksdagen i en skrivelse (skr. 1994/95:221).

Enligt de antagna riktlinjerna skall ett offentligt och obligatoriskt sionssystem även fortsättningsvis utgöra grunden för den enskildes pen-sionsskydd. Ett syfte med den föreslagna reformen är att skapa ett från andra socialförsäkringsgrenar avskilt inkomstrelaterat ålderspensionssys-tem. Det skall i högre grad än det nuvarande vara försäkringsmässigt uppbyggt i den meningen att förmånerna skall motsvara de avgifter som betalas in. Systemet skall i sin helhet finansieras med avgifter som tas ut på samtliga inkomster m.m. som ger pensionsrätt.

Den pensionsrätt avseende inkomstgrundad ålderspension som för ett visst år tillgodoräknas den enskilde skall huvudsakligen baseras på dennes pensionsgrundande inkomster samma år. Värdet av pensionsrätten skall överensstämma med den avgift som tas ut. Tillgodoräknad pensionsrätt och avgiften till ålderspension skall utgöra 18,5% av den pensionsgrundande inkomsten och vissa andra s.k. pensionsgrundande belopp som enligt de reformerade reglerna skall läggas till grund för pen-sionsrätt.

Nivån på avgiften till ålderspension är fastlagd med utgångspunkt i den kompensationsnivå i förhållande till den försäkrades förvärvsinkomster under livet som systemet är avsett att ge. Dessutom tas även hänsyn till den försäkringsmässiga risk som beror av den förväntade livslängden bland de försäkrade. Genom att pensionsavgiften fastställs på dessa grunder får den i ökad utsträckning karaktär av försäkringspremie. Den avgift som nu lagts fast i samband med beslutet att reformera ålderspen-sionssystemet skall gälla även på lång sikt och skall inte behöva höjas då de demografiska påfrestningarna ökar efter sekelskiftet.

Prop. 1997/98:151 Beräkning av inkomstgrundad ålderspension enligt de reformerade

reg-lerna skall bygga på den s.k. livsinkomstprincipen, som innebär att i princip alla pensionsgrundande inkomster under livet har betydelse för pensionsnivån och väger lika tungt oberoende av när under livet de tjänas in. På detta sätt erhålls inom det allmänna pensionssystemet ett nära samband mellan förvärvsinkomster och den framtida ålderspensionen, vilket i sin tur bidrar till att stärka de ekonomiska drivkrafterna för för-värvsarbete. Någon motsvarighet till den övre åldersgräns på 64 år för intjänande av pensionsrätt som finns i det nuvarande ATP-systemet skall inte finnas. Även den som är 65 år eller äldre skall kunna tjäna in ytterli-gare pensionsrätt i det reformerade systemet. Den nedre åldersgränsen – 16 år – skall dock kvarstå av bl.a administrativa skäl. Vidare skall enligt de antagna riktlinjerna den lagstadgade rätten att kvarstå i arbete till 67 års ålder skärpas så att den inte annat än undantagsvis kan avtalas bort.

Värdet av intjänade ålderspensionsförmåner och utgående ålderspen-sioner skall inte som i dag vara enbart inflationsskyddade utan skall även vara kopplade till den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. Den årliga ålderspensionens storlek skall också påverkas av förändringar av den genomsnittliga livslängden. På detta sätt kommer det framtida pen-sionssystemet i finansiellt hänseende att vara robust i förhållande till va-riationer i de samhällsekonomiska förutsättningarna och till den för-väntade fortsatta ökningen av medellivslängden.

De förvärvsinkomster och sociala ersättningar vid sjukdom, arbetslös-het, föräldraledighet m.m. som enligt dagens regler är pensionsgrundande skall vara det också i det reformerade systemet. I det reformerade systemet skall därutöver i vissa fall fiktiva inkomster vara pensionsgrun-dande, s.k. andra pensionsgrundande belopp. Detta innebär bl.a. att för-äldrar med små barn under ett antal år och under vissa förutsättningar kommer att kunna få pensionsrätt tillgodoräknad på ett enligt särskilda regler bestämt belopp utöver den inkomst som faktiskt uppburits. Mot-svarande skall enligt riktlinjerna gälla vid plikttjänstgöring. Enligt an-tagna riktlinjerna skall vidare den som uppbär sjukpenning, arbetslös-hetsersättning m.m. tillgodoräknas pensionsrätt för viss del av den bak-omliggande inkomsten. Förtidspensionärer med s.k. antagandepoäng inom ATP-systemet skall enligt riktlinjerna tillgodoräknas ålderspen-sionsrätt i huvudsak enligt regler som motsvarar de som gäller i dag.

Vad beträffar pensionsrätt för studier var det förslag som lagts fram av Pensionsarbetsgruppen, nämligen att studiebidraget inom studiemedels-systemet skall göras skattepliktigt och pensionsgrundande, utgångs-punkten för regeringens bedömning i princippropositionen. Den tekniska utformningen av en ordning för sådan pensionsrätt borde dock enligt re-geringens bedömning beredas vidare. Socialförsäkringsutskottet menade att storleken av den pensionsrätt som följer av Pensionsarbetsgruppens förslag är väl avvägd och instämde i regeringens bedömning att denna nivå bör ligga till grund vid den närmare utformningen av reglerna för tillgodoräknande av pensionsrätt för studier.

Den pensionsrätt som under ett år tillgodoräknas den enskilde skall ba-seras på summan av pensionsgrundande förvärvsinkomster och sociala ersättningar samt eventuella andra pensionsgrundande belopp upp till ett tak. Enligt princippropositionen skall fr.o.m. årsskiftet 2000/2001

in-Prop. 1997/98:151 tjänandetaket räknas upp årligen i takt med den allmänna

inkomstutveck-ligen. Dessförinnan skall det, i likhet med vad som gäller i dag, motsvara 7,5 förhöjda basbelopp.

Makar skall enligt riktlinjerna för det reformerade pensionssystemet kunna dela pensionsrätt i princip lika sig emellan. Delning skall vara fri-villig och ske löpande år för år. Reglerna för delning skall konstrueras så att den sammantagna kostnaden för pensionssystemet, trots skillnader i genomsnittlig livslängd mellan män och kvinnor, i princip förblir den-samma.

Den pensionsrätt som för ett år tillgodoräknas i det reformerade ålders-pensionssystemet skall som nämnts ovan utgöra 18,5 % av summan av pensionsgrundande faktiska och fiktiva inkomster under året i den ut-sträckning summan inte överstiger intjänandetaket. Motsvarande belopp skall betalas in till pensionssystemet i form av avgift till ålderspension.

Samtliga inkomstslag som ger pensionsrätt skall, till skillnad från vad som gäller idag, vara avgiftsgrundande. Det innebär att även sociala er-sättningar vid sjukdom, arbetslöshet m.m. skall beläggas med avgift till pensionssystemet. Ålderspensionsavgift skall betalas också för fiktiva inkomster.

Avgift till ålderspension skall tas ut enbart på inkomster som är för-enade med pensionsrätt. Detta innebär att sådan avgift inte skall tas ut på inkomstdelar som överstiger taket. I princippropositionen anfördes därför att det på sådana inkomstdelar i stället skall tas ut en särskild avgift som endast skall uppgå till hälften av avgiften till ålderspension, dvs. 9,25 %.

Intäkterna från denna avgift skall föras till statsbudgeten.

Huvuddelen av de inbetalda avgifterna – enligt princippropositionens förslag 16,5 procentenheter – skall användas för att finansiera utgående pensioner inom ett fördelningssystem av i princip samma karaktär som nuvarande ATP-system. Motsvarande andel av de pensionsgrundande in-komsterna och andra pensionsgrundande belopp skall årligen fastställas som reformerad pensionsrätt för den enskilde. Den försäkrades ackumulerade pensionsrätt i fördelningssystemet skall sedan varje år räknas upp med ett index som följer den allmänna inkomstutvecklingen i samhället. De uppräknade pensionsrätterna skall ligga till grund för be-räkningen av den ålderspension som sedermera skall utges.

Den årliga ålderspensionen skall beräknas genom att summan av de uppräknade pensionsrätterna divideras med ett delningstal. Detta skall bestämmas med hänsyn till bl.a. den genomsnittliga förväntade livsläng-den vid tidpunkten för pensionsuttaget och en fastslagen norm (tillväxtnorm).

De pensioner som betalas ut från fördelningssystemet skall följsam-hetsindexeras. Detta innebär att ålderspensionen skall räknas upp fullt ut med prisutvecklingen under förutsättning att den reala tillväxten av in-komsterna i samhället uppgår till en viss norm. Om den faktiska real-inkomsttillväxten avviker från normen görs vid indexeringen ett avdrag eller ett påslag med vad som motsvarar avvikelsen. Normen skall vara lika med den tillväxtnorm som ligger till grund för beräkningen av del-ningstalet. I princippropositionen angav regeringen att ett slutligt ställ-ningstagande till normens nivå skall ske under den fortsatta beredningen efter riksdagens beslut i anledning av propositionen. Utgångspunkten för

Prop. 1997/98:151 denna fortsatta beredning skall enligt riktlinjerna vara en norm på 1,5 %

per år.

Den återstående delen av den totala pensionsavgiften på 18,5% skall sättas av till ett premiereservsystem. I detta system skall inbetalda medel fonderas i individuella premiereserver. Detta innebär ett faktiskt pen-sionssparande som är knutet till den enskilde individen. Medlen skall förvaltas av den kapitalförvaltare som den enskilde utser eller, om denne avstår från att göra ett aktivt val, av någon statlig förvaltare. Behåll-ningen skall växa med avkastBehåll-ningen på de förvaltade medlen. Inom pre-miereservsystemet skall det finnas möjlighet för den enskilde att välja ett efterlevandeskydd.

Vid pensioneringen skall ett årligt pensionsbelopp från premiereserv-systemet bestämmas på försäkringsmässiga grunder utifrån behållningen på den enskildes premiereservkonto. Enligt riktlinjerna skall den pen-sionsberättigade ha möjlighet att välja att ta ut den delen av pensionen livsvarigt eller under en period av fem eller tio år.

Den inkomstgrundade pensionen skall kompletteras med ett grund-skydd i form av en garantipension för den som har haft låga inkomster under förvärvslivet. Grundskyddet skall finansieras med allmänna skatte-medel. Garantipensionen skall vara skattepliktig. För rätt till oavkortad garantipension skall enligt riktlinjerna i princip krävas 40 års bosättning i Sverige mellan 16 och 65 års ålder.

För den som inte har rätt till någon inkomstgrundad pension alls utges garantipensionen som ett fast belopp. För övriga pensionsberättigade skall garantipensionen utgöra en viss utfyllnad till den inkomstgrundade pension som de har tjänat in. Utfyllnaden skall beräknas med utgångs-punkt från en basnivå för garantipensionen. Basnivån skall trappas av med en viss andel av den inkomstgrundade pensionen. Avtrappningen skall emellertid inte göras krona för krona utan med ett lägre procenttal för att därmed säkerställa att den totala pensionen blir högre ju högre inkomstgrundad pension den pensionsberättigade har tjänat in.

Garantipensionen skall avräknas inte bara mot inkomstgrundad ål-derspension från det allmänna pensionssystemet utan också mot vissa andra pensionsinkomster såsom änkepension från ATP och inkomst-relaterad utländsk pension. Vidare skall enligt förslaget i princippropo-sitionen den tjänstepension som en pensionsberättigad uppbär beaktas.

Under remissbehandlingen av Pensionsarbetsgruppens betänkande fram-fördes invändningar mot detta förslag av bl.a flertalet av arbetsmark-nadens parter. Av kostnadsskäl ställde sig regeringen emellertid bakom förslaget att tjänstepensioner skall reducera garantipensionen på samma sätt som inkomstgrundad ålderspension från det allmänna systemet.

Samtidigt aviserades att regeringen avsåg att ta upp frågan till ny prövning i särskild ordning. Med hänvisning bl.a. till detta ställde sig socialförsäkringsutskottet bakom förslaget till riktlinje på denna punkt.

Inkomstgrundad ålderspension i fördelningssystemet skall kunna tas ut som hel, tre fjärdedels, halv eller en fjärdedels pension tidigast från 61 års ålder. Vid uttag från en senare tidpunkt växer pensionen enligt försäkringsmässiga principer för varje månad den lämnas outtagen.

Rätt till garantipension skall inträda först vid 65 års ålder. För att inte ett tidigt uttag av inkomstgrundad pension skall subventioneras av

ga-Prop. 1997/98:151 rantipensionssystemet skall garantipensionen alltid beräknas utifrån den

inkomstgrundade pension som den pensionsberättigade skulle ha upp-burit om uttaget skulle ha gjorts vid uppnådd garantipensionsålder, dvs.

vid 65 års ålder. En sådan regel kan emellertid medföra att den inkomst-grundade pensionen tillsammans med garantipensionen blir lägre efter 65 års ålder än vad som motsvarar den lägsta nivån för grundskyddet. I princippropositionen föreslogs därför en spärregel, nämligen att tidigt uttag av inkomstgrundad pension inte skulle få göras om den inkomst-grundade ålderspensionen skulle understiga en viss nivå. Socialförsäk-ringsutskottet ifrågasatte som nämnts om denna spärregel i olika av-seenden var rätt avvägd och ansåg att frågan borde beredas ytterligare.

Enligt princippropositionens förslag skulle det reformerade inkomst-grundade ålderspensionssystemet träda i kraft den 1 januari 1996 och de nya reglerna för grundtryggheten den 1 januari 2000. De första pensio-nerna från det reformerade systemet skulle utbetalas år 2000.

Övergången till det reformerade systemet skall ske gradvis genom att vissa åldersgrupper även fortsättningsvis får sin ålderspension beräknad helt eller delvis enligt nuvarande regler. Pensionsberättigade som är födda år 1954 eller senare skall omfattas fullt ut av det reformerade pen-sionssystemet.

Enligt princippropositionen skall pensionsberättigade som är födda åren 1935–1953 få sin ålderspension beräknad med ett successivt ökande antal tjugondelar enligt det reformerade systemets regler och resterande delar enligt det nuvarande systemet. Avsättning till premiereservsystemet skall enligt princippropositionen göras enbart för personer födda år 1939 eller senare. För personer födda åren 1939–1953 skall avsättningen vara kvoterad beroende på individens födelseår.

För alla som skall omfattas av de reformerade reglerna för inkomst-grundad ålderspension skall även förvärvsinkomster m.m. i förfluten tid, dvs. för år före det formella ikraftträdandet av reformerade regler, be-aktas vid beräkningen av pensionsrätt inom det reformerade systemet.

Pensionsrätt för pensionsgrundande inkomst för förfluten tid skall till-godoräknas på grundval av den pensionspoäng för ATP – med tillägg för en pensionspoäng – som registrerats i ATP-registret fr.o.m år 1960.

Vidare skall pensionsrätt för den fiktiva inkomst som skall tillgodoräknas föräldrar till små barn tillgodoräknas fr.o.m. år 1960. Reglerna för tillgodoräknande av pensionsrätt för plikttjänstgöring och studier skall i princip inte gälla för förfluten tid, men bör enligt princippropositionen kunna få verkan fr.o.m. år 1995.

Personer födda år 1934 eller tidigare skall enligt riktlinjerna även fort-sättningsvis få sin pension beräknad enligt nuvarande regler. Ålderspen-sion skall i framtiden beskattas enligt samma regler som gäller för för-värvsinkomster. Detta skall gälla även för de grupper som i och för sig inte berörs av det reformerade pensionssystemets regler. Det nuvarande grundskyddet i form av folkpension och pensionstillskott skall därför för personer födda år 1934 eller tidigare ersättas med en ordning med en beskattad övergångsvis garantipension, som skall konstrueras så att i princip ingen pensionär får ett lägre nettoutfall än med nuvarande regler.

Inkomstgrundad ålderspension från fördelningssystemet – även pension utbetald enligt dagens regler – skall följsamhetsindexeras i enlighet med

Prop. 1997/98:151 vad som skall gälla för pensioner som skall utges enligt det reformerade

systemets regler.

Vad gäller införandet av ålderspensionsavgift på 18,5 % av pensions-grundande inkomster och andra pensionspensions-grundande belopp föreslogs i princippropositionen att denna skall införas genom att nuvarande folk-pensions- och tilläggspensionsavgifter enligt lagen om socialavgifter förs samman samt att en allmän egenavgift i form av pensionsavgift på 1 % införs. Avgiften skall finansiera enbart inkomstgrundad ålderspension.

Till dem som uppbär ATP skall även folkpensionen räknas som inkomst-grundad pension. Förtids- och efterlevandepensionerna inom ATP skall finansiellt särskiljas från den inkomstgrundade ålderspensionen.

Införandet av ett i finansiellt hänseende fristående ålderspensionssys-tem, dvs. den finansiella infasningen av systemet, medför således omför-delningar av avgiftsintäkter och utgifter mellan statsbudgeten och AP-fonden, vilka får till effekt att statsbudgeten försvagas medan pensions-systemets finansiella ställning stärks. Under infasningsperioden bör där-för ske en finansiell nettoöverdär-föring från pensionssystemet till statsbud-geten. Storleken på denna skall avpassas så att det uppnås en betryggande fondstyrka inom fördelningssystemet.

I Pensionsarbetsgruppens betänkande föreslogs att avgiften till ålders-pension till lika delar skall tas ut som arbetsgivaravgift (respektive som egenavgift vad avser inkomster av annat förvärvsarbete) och som allmän egenavgift. Detta förslag förutsätter, enligt Pensionsarbetsgruppen, att det sker en växling så att arbetsgivaravgiftens nuvarande nivå sänks och att den allmänna egenavgiften höjs med motsvarande belopp. Om denna avgiftsväxling skall ske utan förlust för den enskilde löntagaren måste det kostnadsutrymme som arbetsgivaravgiftssänkningen skapar användas till en höjning av bruttolönen. I remissbehandlingen av gruppens betänkande pekade flera remissinstanser på de problem som är förknippade med en sådan växling. I princippropositionen anförde regeringen att om det under den fortsatta beredningen bedöms att komplikationerna är för stora och enighet uppnås därom mellan de partier som står bakom överenskommelsen skall växling inte genomföras. Ett system med ett tudelat uttag av arbetsgivaravgift skall då i stället övervägas. Om enighet inte kan nås om en annan lösning skall Pensionsarbetsgruppens förslag till växling mellan arbetsgivaravgifter och allmänna egenavgifter ligga till grund för kommande beslut.