Avskiljning och lagring av koldioxid

162

Skälen för regeringens bedömning

I FN:s klimatpanels (IPCC) specialrapport från oktober 2018 om effekter- na av en global uppvärmning på 1,5 grader Celsius ingår antaganden om användning av CCS-teknik i nästan alla scenarier som redovisas. Tekniken är kapital- och energikrävande. I nästan alla IPCC:s scenarier ingår även s.k. bio-CCS, dvs. CCS tillämpad på koldioxidutsläpp med biogent ur- sprung, som en teknik för att åstadkomma negativa utsläpp. Europeiska kommissionen förutsätter i sitt förslag till en långsiktig klimatstrategi för EU också att CCS, inklusive bio-CCS, spelar en roll för att nå EU:s klimat- mål. Flera av branscherna inom Fossilfritt Sverige-initiativet har i sina färdplaner framhållit CCS och bio-CCS som viktiga förutsättningar för att nå nettonollmålet till 2045.

Det kan finnas potential för att tillämpa CCS i Sverige som en utsläpps- minskande åtgärd inom till exempel viss processrelaterade utsläpp inom industrin där det inte finns andra åtgärder att tillgå. Vidare finns potential för bio-CCS i Sverige inte minst eftersom Sverige har stor tillgång till hållbart producerat biobränsle och redan i dag har en omfattande produk- tion av kraftvärme och värme, inklusive inom papper- och massaindustrin, baserad på biomassa. EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) ger ett visst incitament för att minska utsläppen genom CCS för fossila utsläpp, däremot saknas incitament för bio-CCS.

Utredningen om kompletterande åtgärder ska i fråga om CCS bl.a. iden- tifiera brister och hinder i nationell rätt, EU-rätt och internationell rätt för hela kedjan som krävs för CCS. För bio-CCS ska utredningen uppskatta den realiserbara potentialen och också föreslå hur incitament kan skapas.

Det finns i dag visst statligt stöd till CCS inklusive bio-CCS. Genom regeringens satsning på Industriklivet, som riksdagen beslutat om, kan anläggningar med processrelaterade utsläpp få stöd till CCS-teknik, i t.ex.

raffinaderier och cementsektorn. Den nya satsningen om minusutsläpp som presenterades i propositionen Vårändringsbudget för 2019 och som riksdagen beslutade om i juni inkluderar även negativa utsläpp genom bio- CCS eller genom att koldioxid tas ut ur atmosfären och lagras. Det ska satsas mer på forskning, tester och samarbeten med näringslivet för att på ett hållbart och effektivt sätt binda tillbaka en del av de utsläpp som redan gjorts.

Det finns även på EU-nivå visst stöd till CCS, bl.a. genom den s.k. Innovationsfonden och genom EU:s kommande forsknings- och innova- tionsprogram Horisont Europa.

Närmare om CCS, bio-CCS och CCU

Koldioxidavskiljning och lagring, ofta benämnt CCS enligt den engelska förkortningen av Carbon Capture and Storage, innebär att koldioxid avskiljs ur rökgaser och transporteras till en permanent lagringsplats. Syf- tet med CCS är att den absoluta merparten av den koldioxid som avskiljs aldrig ska nå atmosfären.

Bio-CCS innebär att CCS tillämpas på koldioxidutsläpp med biogent ursprung, dvs. utsläpp som härrör från oxidation av biomassa. Bio-CCS är en delmängd av CCS.

I tekniskt avseende är det ingen skillnad om koldioxiden som avskiljs, transporteras och lagras är av fossilt eller biogent ursprung. Ur ett klimat- politiskt perspektiv och rent bokföringsmässigt är dock skillnaden väsent- lig. CCS tillämpat på fossil koldioxid är en utsläppsminskande åtgärd. Bio- CCS däremot ger upphov till ett negativt koldioxidutsläpp, dvs. ett netto- upptag av koldioxid från atmosfären. Bio-CCS betraktas därför också som en kompletterande åtgärd.

Avskild koldioxid kan i stället för att lagras permanent användas i produkter. På svenska kan det kallas koldioxidavskiljning och användning men ofta används den engelska termen CCU som är en förkortning av Carbon Capture and Utilisation. Exempel på produkter där avskild kol- dioxid kan användas som en insatsvara är drivmedel, material (t.ex. plaster) och växthusodlade grödor. Till skillnad från permanent koldioxid- lagring innebär CCU i normalfallet att den avskilda koldioxiden återgår till atmosfären efter en tid. Klimatnyttan av CCU beror på hur långvarig lagringen är och vilka produkter som kan ersättas. I princip medför CCU inte negativa utsläpp och betraktas därför inte som en kompletterande åtgärd.

Reglering av koldioxidlagring

Enligt FN:s havsrättskonvention av den 10 december 1982 har kuststater suveräna rättigheter över kontinentalsockeln i syfte att utforska den och utvinna dess naturtillgångar. Huvudregeln är att även om en kuststat får ställa vissa villkor för utläggandet utanför kuststatens territorialhav, kan kuststaten inte vägra andra stater att lägga ut undervattenskablar och rörledningar på kontinentalsockeln. Stater ska se till att det finns nationella bestämmelser och internationella regelverk som förhindrar, begränsar och kontrollerar förorening av den marina miljön genom dumpning.

Både Londonkonventionen och Londonprotokollet innehåller regler för att förhindra, begränsa och kontrollera förorening av den marina miljön

Prop. 2019/20:65

Prop. 2019/20:65

164

genom dumpning i enlighet med vad som krävs i havsrättskonventionens artikel 210. Londonkonventionen är en global dumpningskonvention som trädde i kraft 1975. Syftet med konventionen är att begränsa havsföro- reningar till följd av dumpning av avfall och annat material. För att ytter- ligare skydda och bevara den marina miljön omarbetades konventionen 1996 till Londonprotokollet. Protokollet ersätter konventionen för de avtalsparter som ansluter sig till protokollet och trädde i kraft 2006. För närvarande har protokollet 51 parter varav Sverige är en. EU är inte part till Londonprotokollet.

Utgångspunkten för protokollet är att all dumpning av varje form av av- fall eller ämne är förbjuden på internationellt vatten och i parternas terri- torialhav. Protokollet förbjuder även all förbränning av avfall och andra ämnen på internationellt vatten och i parternas territorialhav.

För att göra det möjligt att geologiskt lagra koldioxid under havsbotten gjordes ett tillägg till bilaga 1 till Londonprotokollet 2006. Koldioxid- strömmar från koldioxidavskiljning för lagring läggs till i uppräkningen av avfall som kan komma i fråga för dumpning i bilaga 1 (en ny paragraf 1.8). Förutsättningar för att dumpning av koldioxidströmmar ska tillåtas är dock att dumpningen sker i en geologisk formation under havsbotten, att kol- dioxidströmmen till övervägande del består av koldioxid, men att kol- dioxidströmmen får innehålla spår av andra ämnen som kommer från källan och från avskiljningen och lagringsprocessen, och att inget avfall eller annat material blandas med koldioxiden i syfte att göra sig av med det avfallet eller materialet (paragraferna 4.1, 4.2 och 4.3). Ändringen i bilagan har trätt i kraft.

Londonprotokollet tillåter således numera uttryckligen geologisk lag- ring av koldioxid under havsbotten men förbjuder export av avfall eller annat material för dumpning. För att göra det möjligt att transportera kol- dioxid för lagring hos annan part antogs en ändring av Londonprotokollet 2009. Ändringen, som skedde på Norges initiativ, innebär att transport av koldioxid för lagring i annan stat undantas från exportförbudet i artikel 6. Ändringen har ännu inte trätt i kraft. Vid partsmötet i oktober 2019 antog parterna till Londonprotokollet en resolution om provisorisk tillämpning av ändringen i artikel 6. Det innebär en möjlighet för länder att komma överens om transport av koldioxid för lagring, trots att ändringen i artikel 6 inte har trätt i kraft. Det s.k. CCS-direktivet, dvs. Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/31/EG av den 23 april 2009 om geologisk lagring av koldioxid och ändring av rådets direktiv 2000/60/EG, 2001/80/EG, 2004/35/EG, 2006/12/EG och 2009/1/EG samt förordning (EG) nr 1013/2006, är EU:s juridiska ramverk för koldioxidavskiljning och lagring som syftar till att bidra till att bekämpa klimatförändringar. Tillämpningsområdet är med- lemsstaternas territorium, ekonomiska zoner och kontinentalsocklar. Direktivet omfattar även EES. Det är inte tillåtet att lagra koldioxid utanför dessa områden. Medlemsstaterna får bestämma var lagring får ske men en geologisk formations lämplighet som lagringsplats ska bedömas enligt särskilda kriterier. Enligt artikel 35 i CCS-direktivet ändrades den tidigare lydelsen av avfallsdirektivet på så sätt att koldioxid som avskilts och transporterats för geologisk lagring och som lagrats geologiskt i enlighet med CCS-direktivet undantas från tillämpningsområdet för EU:s avfalls- lagstiftning.

CCS-direktivet genomförs i Sverige med ändringar i miljöbalken och med förordningen (2014:21) om geologisk lagring av koldioxid. Miljö- balken innehåller regler om förbud mot dumpning av avfall. Enligt 15 kap. 27 § miljöbalken får avfall inte dumpas inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon och avfall som är avsett att dumpas i det fria havet får inte heller föras ut ur landet eller ur den ekonomiska zonen. Regeringen får med stöd av 15 kap. 28 § miljöbalken meddela föreskrifter om undantag från förbudet mot dumpning för geologisk lagring av koldioxid.

Regeringen har med stöd av bemyndigandet meddelat föreskrifter om undantag från förbudet mot dumpning för geologisk lagring av koldioxid inom Sveriges sjöterritorium och ekonomiska zon.

Sverige bör ratificera 2009 års ändring i Londonprotokollet

I propositionen Geologisk lagring av koldioxid (prop. 2011/12:125) an- gavs att med rådande kunskapsläge är stora delar av svensk berggrund ute- sluten för koldioxidlagring. Sveriges geologiska undersökning (SGU) konstaterar i rapporten Geologisk lagring av koldioxid i Sverige – Läges- beskrivning avseende förutsättningar, lagstiftning och forskning samt olje- och gasverksamhet i Östersjöregionen (2017) att viss potential för geolo- gisk lagring av koldioxid finns i sydöstra Östersjön och i sydvästra Skåne med omgivande havsområde. Det är dock osäkert och möjligheter för stor- skalig koldioxidlagring bedöms i dag finnas framför allt i Nordsjön. Lag- ring i exempelvis Norge av koldioxid från svenska utsläppskällor kan komma att bli ett alternativ i framtiden.

Den ändring i Londonprotokollet från 2009 som tillåter transport av koldioxid avsedd för lagring har ännu inte trätt i kraft. Protokollets parter har dock nyligen antagit en resolution om provisorisk tillämpning av ändringen, vilket möjliggör lagring i utlandet av koldioxid från svenska utsläppskällor i framtiden. Även om det nu finns förutsättningar för en provisorisk tillämpning av reglerna, bör 2009 års ändring i Londonproto- kollet träda i kraft. Sverige röstade för ett antagande av ändringen. Hittills har endast sex protokollsparter ratificerat ändringen. Sverige är inte en av dem. Två tredjedelar av protokollsparterna måste acceptera ändringen för att den ska träda i kraft vilket innebär att ytterligare 28 av dagens 51 proto- kollsparter ratificerar ändringen. Fler parter behöver därför ratificera ändringen, även Sverige. Regeringen avser därför att vidta de åtgärder som behövs för att Sverige ska kunna ratificera ändringen och för att påskynda övriga parters ratificering.

Prop. 2019/20:65

Regeringens bedömning: Verifierade utsläppsminskningar i länder

utanför EU kan utgöra en kompletterande åtgärd eller rapporteras som resultatbaserad klimatfinansiering om de annulleras. Sverige bör fort- satt medverka aktivt till att utarbeta ett robust regelverk för de nya internationella samarbetsformerna enligt Parisavtalets artikel 6 så att de utvecklas som trovärdiga instrument med hög miljöintegritet. Regering- en avser att återkomma i frågan om vilken roll verifierade utsläpps- minskningar i andra länder bör ha som kompletterande åtgärd efter det att Klimatpolitiska vägvalsutredningen har lämnat sin slutredovisning. Prop. 2019/20:65