Integrering av klimat i alla relevanta politikområden

Prop. 2019/20:65

Miljömålsberedningens förslag överensstämmer med regeringens för-

slag. Miljömålsberedningens förslag om omformulering av samhällsmål överensstämmer med regeringens bedömning. Miljömålsberedningens förslag om konsekvensanalyser överensstämmer i huvudsak med rege- ringens bedömning. Miljömålsberedningen har föreslagit en översyn av olika lagstiftningar men inte föreslagit en allmän översyn av lagstiftningen i enlighet med regeringens bedömning.

Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak Miljömålsberedningens för-

slag. Folkhälsomyndigheten, Formas, Kemikalieinspektionen, Konsu-

mentverket, Naturskyddsföreningen, Statens Geotekniska Institut, Stats- kontoret, Världsnaturfonden WWF samt en majoritet av länsstyrelserna,

ett flertal kommuner och andra aktörer tillstyrker att klimatfrågan ska integreras i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället.

Formas anser att integreringen av klimatfrågan är en förutsättning för att

omställningen överhuvudtaget ska vara möjlig. Världsnaturfonden WWF anser följande: Flera politikområden har en utsläppsminskningspotential som är större än Sveriges inhemska årliga utsläpp. Hit hör exempelvis konsumtionspolitiken samt närings-, innovations- och exportpolitiken där betydligt kraftigare klimatstyrmedel skulle kunna införas. Detsamma gäller den statliga ägarstyrningen och ramverken för finansmarknadens aktörer, inklusive AP-fonderna.

Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA) och Svensk Kollektiv- trafik tillstyrker beredningens förslag att regeringen i samband med över-

syn av samhällsmålen reviderar dem så att de är förenliga med klimat- målen. Naturskyddsföreningen anser följande: På samma sätt som alla politikområden tillsammans måste hålla sig inom statens budgetramar, måste alla politikområden givetvis hålla sig inom utsläppsutrymmet. Att samhällsmålen ska omformuleras så de är förenliga med klimatmålen först ”i samband med nästa översyn” är för svagt. Finns det samhällsmål i kon- flikt med klimatmålen bör detta hanteras omgående då en politisk styrning

49

Regeringens förslag: För att nå det långsiktiga och tidsatta utsläpps-

målet ska ökade ansträngningar göras för att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden.

Regeringens bedömning: Arbetet med att integrera klimatpolitiken

i alla relevanta politikområden bör innefatta att

– all relevant lagstiftning ses över för att det klimatpolitiska ram- verket ska få genomslag,

– regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål vid behov omformulerar målen så att de är förenliga med klimatmålen, och

– regelverket tydliggörs så att konsekvensanalyser görs av effekter för klimatet inom de politikområden där det är relevant.

Prop. 2019/20:65

50

som motarbetar sig själv inte gynnar någon. Konjunkturinstitutet är posi- tivt till förslaget då det kan tänkas underlätta för Trafikverkets arbete med inriktningsunderlaget till den långsiktiga infrastrukturplaneringen där till- gänglighetsmålet behöver vägas mot klimatpolitiska mål. Det innebär dock inte att klimatmålen ska vara överordnade andra samhällsmål.

Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget och anser följande. Det sätt som

politik i Sverige bedrivs på i dag, med gemensam beredning inom Rege- ringskansliet, bör vara grunden för att integrera klimatfrågan i andra poli- tikområden. Vid politiska beslut behöver en mängd stora samhällsfrågor beaktas i många avseenden. Klimatfrågans allvar och komplexitet gör att klimatpolitiken behöver beaktas vid utformningen av andra politikområ- den, som närings- och innovationspolitiken. Detta innebär dock inte att dessa politikområden ska underställas klimatpolitiken eller att andra sam- hällsmål ska underställas klimatmålen.

Mistra och Länsstyrelsen i Gävleborgs län anser att de utgångspunkter

som beredningen presenterar för hur arbetet med att nå klimatmålen ska genomföras, bl.a. kostnadseffektivitet, bibehållande av svensk konkur- renskraft och samordning av styrmedel, är rimliga. Stuprörstänkande och bristande samordning mellan politikområden är dock en fråga som be- höver uppmärksammas mer, både nationellt och i förhållande till EU.

Bland annat KSLA, Länsstyrelserna i Skåne och Västra Götalands län,

Svensk Kollektivtrafik, Sweco AB och Världsnaturfonden WWF samt Malmö och Stockholms kommuner tillstyrker beredningens förslag att det

ska införas bestämmelser om konsekvensanalys avseende effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutred- ning vid regelgivning. Skatteverket avstyrker beredningens förslag i den delen då myndigheten anser att det är utanför dess nuvarande kompetens- område att bedöma i vilken mån regleringar påverkar möjligheten att nå de globala och nationella klimatmålen, och det därmed skulle kunna medföra att processen för regelgivning förlängs betydligt.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

De klimatmål som riksdagen beslutat om är sektorsövergripande. Rege- ringen konstaterar att aktörer inom alla samhällsområden och på alla nivåer behöver bidra för att klimatmålen ska kunna nås. För att regeringens klimatpolitiska arbete ska kunna utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmålet, i enlighet med 3 § klimatlagen, behöver klimat integreras i alla relevanta politikområden, inte bara i politik som endast syftar till att minska utsläppen. Utmaningen är att se klimatomställningen ur ett helhets- perspektiv där samtliga politikområden bidrar till att Sveriges utsläpp av växthusgaser minskar i linje med riksdagens mål. Arbetet med att integrera klimatpolitiken i alla relevanta politikområden bör därför innefatta följande tre områden.

Samhällsmål bör omformuleras så de är förenliga med klimatmålen

Det allmänna ska enligt 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kom- mande generationer. Utöver detta målsättningsstadgande har Sverige också åtaganden enligt FN:s ramkonvention om klimatförändring. Dessa skyldigheter får anses inbegripa en skyldighet för det allmänna att agera

för att se till att klimatsystemet inte förändras på ett skadligt sätt och att skydda samhällsmedborgarna mot potentiella effekter till följd av skadliga förändringar av klimatsystemet. Riksdagen och regeringen har ett gemen- samt ansvar för att se till att klimatpolitiken utformas i enlighet med detta. Ansvaret bör komma till tydligt uttryck i de mål som reglerar rege- ringens och riksdagens arbete. Enligt Miljömålsberedningen är klimat- politiken komplex och inte enbart en uppgift för miljöpolitiken. Det ambi- tiösa utsläppsmål som satts till 2045 innebär att alla politikområden behöver ta ett större och integrerat ansvar för klimatpolitiken. Vidare ansåg beredningen att för att säkerställa att regeringens arbete bidrar till att uppnå klimatmålen och för att undvika konflikt mellan skilda intressen behöver det klimatpolitiska arbetet vara samordnat och integrerat med regeringens övriga arbete inom samtliga politikområden. Beredningen föreslog därför att regeringen i samband med nästa översyn av respektive samhällsmål ser över och vid behov omformulerar målen så att de är fören- liga med klimatmålen. Regeringen instämmer i Miljömålsberedningens bedömning när det gäller klimatpolitikens komplexitet och den fundamen- tala betydelsen av att samtliga politikområden tar ett samlat och integrerat ansvar. Regeringen anser att en översyn av respektive samhällsmål är ett naturligt nästa steg i integreringen av klimatmålen i målen för respektive politikområde. En bättre samordning mellan klimatmålen och andra sam- hällsmål kan minska risken för konflikter och möjliggöra synergier. Klimat- och miljöfrågorna behöver fortsatt integreras i arbetet i alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället. För att detta ska ske på ett effektivt sätt bör de mål som riksdagen beslutat för respek- tive politikområde i samband med nästa översyn av respektive mål vid behov omformuleras så att de är förenliga med klimatmålen.

Enligt klimatlagen ska regeringens klimatpolitiska arbete utgå från det långsiktiga utsläppsmål som riksdagen har bestämt. Det är med andra ord inte bara klimatpolitiken inom miljöpolitiken som ska utgå från det långsiktiga utsläppsmål som riksdagen har bestämt utan regeringens hela arbete som påverkar möjligheterna att nå klimatmålen. Vidare ska arbetet bedrivas på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budget- politiska mål att samverka med varandra. En integrering av de klimat- politiska målen bör leda till att avgörande beslut för Sveriges genomföran- de av nödvändiga reformer för att säkerställa vårt bidrag till såväl natio- nella klimatmål som europeiska och internationella åtaganden bereds i det forum som har bäst kompetens i sakfrågan.

Regeringen anser därför att det är både logiskt och nödvändigt att för relevanta politikområden i samband med nästa översyn av respektive sam- hällsmål vid behov omformulera målen så att de är förenliga med klimat- målen.

Även Riksrevisionen har i sin granskning av den svenska klimatpoliti- ken dragit samma slutsats och rekommenderar regeringen att samordna klimatmålen med andra övergripande samhällsmål, exempelvis transport- politiska mål (RiR 2013:19). Enligt Riksrevisionens uppfattning kan samordningen ske genom att regeringen gör tydliga, långsiktiga priorite- ringar där den klargör vad som ska åstadkommas och vad det kostar. För att möjliggöra synergier och undvika konflikter mellan klimatmålen och andra samhällsmål, t.ex. mål inom transportpolitiken, näringspolitiken,

Prop. 2019/20:65

Prop. 2019/20:65

52

jord- och skogsbrukspolitiken och bostadspolitiken, är det viktigt att målen är samordnade.

Regeringen ska enligt budgetlagen (2011:203) i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i för- hållande till de mål som riksdagen beslutat. Redovisningen ska vara an- passad till utgiftsområdena. Regeringen bedömer att en översyn av målen för de politikområden som redovisas i budgetpropositionen kan komma att påverka hur regeringen redovisar resultat för riksdagen och vilket utskott som har ansvar för beredningen. Regeringen avser att återkomma till riks- dagen i ett senare skede med förslag på nya målformuleringar på respek- tive politikområde.

I linje med detta har regeringen nyligen (prop. 2019/20:1) gjort förtyd- liganden om och tillägg till de transportpolitiska målen. Regeringen har beslutat att det av riksdagen beslutade etappmålet för inrikes transporter i miljömålssystemet även ska utgöra ett etappmål för det transportpolitiska hänsynsmålet. Dessutom har regeringen bedömt att för att klimatmålet ska nås behöver det transportpolitiska funktionsmålet i huvudsak utvecklas inom ramen för hänsynsmålet. En uppföljning av att dessa förändringar får önskat genomslag bör göras.

All relevant lagstiftning bör ses över

Om klimatmålen ska nås är det viktigt att se över hur klimatfrågan har integrerats i lagstiftning som utformats i syfte att reglera olika politikområ- den och vid behov anpassa denna lagstiftning så att den också är i linje med de klimatpolitiska målen. En stor mängd lagar och andra regler har antagits i helt andra syften än att påverka växthusgasutsläppen, men på- verkar ändå indirekt förutsättningarna för att nå klimatmålen. En effektiv styrning mot utsläppsmålen genom lagstiftning kräver att de lagar och andra regler som påverkar utsläpp av växthusgaser är utformade på ett ändamålsenligt sätt.

Regeringen tillsätter därför en utredning för att se över all relevant svensk lagstiftning som har betydelse för klimatmålen i det klimatpolitiska ramverket och vid behov föreslå ändringar i lagstiftningen i syfte att skapa bättre förutsättningar för att Sveriges klimatmål ska kunna nås. Utredaren får i uppdrag att se över hur miljöbalken kan anpassas för att utgöra ett effektivt verktyg för att nå klimatmålen, identifiera annan relevant lagstift- ning som kan ha betydelse för att nå klimatmålen, redovisa på vilket sätt lagstiftningen är relevant för möjligheterna att nå klimatmålen och priori- tera utifrån bedömningar om lagstiftningarnas förutsättningar att bidra med de största och mest kostnadseffektiva utsläppsminskningarna så att dessa mål nås.

Klimatkonsekvenser bör analyseras

En utgångspunkt för att integrera klimat i alla relevanta politikområden är att konsekvenser i fråga om utsläpp av växthusgaser är analyserade och ingår i beslutsunderlag. Regeringen arbetar redan aktivt för att successivt säkerställa att miljö- och klimatfrågorna, tillsammans med andra relevanta aspekter, blir belysta i beslutsunderlagen för regeringens politik, men arbetet behöver fortsätta att utvecklas. Miljömålsberedningen föreslog i sitt betänkande att det införs bestämmelser om konsekvensanalys avseen-

de effekter på klimatet i kommittéförordningen och förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. Regeringen instämmer i huvudsak med Miljömålsberedningens förslag och avser därför att tydliggöra regel- verket så att konsekvensanalyser görs av effekter för klimatet inom de politikområden där det är relevant. En översyn av förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning och av kommittéförordningen påbörjas.

Arbetet med att utveckla Regeringskansliets interna processer och styr- ningen av myndigheter för att bidra till ett mer integrerat miljö- och klimat- arbete fortsätter, se t.ex. avsnitt 12.8.