Lokalt och regionalt klimatarbete

Prop. 2019/20:65

Skälen för regeringens bedömning

Sverige har genom riksdagen och regeringen gjort åtaganden både inom EU och FN att minska utsläppen av växthusgaser. Dessa åtaganden omfattar inte bara statlig verksamhet eller det staten har direkt rådighet över utan alla utsläpp som sker på svenskt territorium.

Klimatfrågan är en av samhällets mest angelägna och akuta utmaningar för en hållbar utveckling. Kommuner och regioner är viktiga innehavare av offentlig makt i Sverige och flera av dem har valt att ta ett aktivt ansvar för klimatarbetet.

En viktig del av det konkreta genomförandet av politiken för att nå klimatmålen behöver ske genom insatser på lokal och regional nivå. Här har kommuner och regioner en viktig roll. Inom ramen för de uppgifter som kommuner och regioner ansvarar för enligt lag inom t.ex. vård, skola, omsorg, miljötillsyn, samhällsplanering, kollektivtrafik, den regionala transportinfrastrukturplaneringen och det regionala utvecklingsansvaret, har de en central roll i klimatarbetet. För att de klimatpolitiska målen ska få genomslag på den lokala och regionala nivån behöver de integreras i verksamheten. Offentlig upphandling är ett exempel på en möjlighet för kommuner och regioner att påverka klimatavtrycket. Regeringen avser att se över möjligheterna att stärka kommuners och regioners mandat och verktyg för att minska sin klimatpåverkan, bl.a. genom att undanröja hin-

69

Regeringens bedömning: Möjligheterna att stärka kommuners och

regioners mandat och verktyg för att minska sin klimatpåverkan bör ses över, bl.a. genom att undanröja hinder i de regelverk som i dag be- gränsar dessa aktörers klimatarbete.

Relevanta styrdokument för länsstyrelsernas arbete bör ses över så att det klimatpolitiska ramverket får genomslag. Länsstyrelsernas stödjan- de roll i att genomföra regeringens klimatpolitik på regional nivå bör förtydligas, inte minst för att länsstyrelserna på ett tydligare sätt ska kunna stödja och underlätta för kommunerna när det gäller minskad klimatpåverkan i fysisk planering. Länsstyrelsernas och regionernas arbete bör ses som komplement till varandra och en god samverkan är därför viktig.

Samordningen i den fysiska planeringen mellan lokal, regional och nationell nivå bör förbättras. En regional fysisk planering i ytterligare län kan möjliggöra ett mer kraftfullt klimatarbete på regional nivå. En mer samordnad bebyggelse-, transportinfrastruktur- och trafikplanering kan bidra till en minskad klimatpåverkan och regeringen avser att analysera frågan vidare. Miljö- och klimatperspektiven inom den regionala tillväxtpolitiken bör stärkas. Det är fortsatt viktigt med ett nationellt utvecklings- och kunskapsstöd om bl.a. minskad klimatpå- verkan i det regionala tillväxtarbetet. Den regionala tillväxtpolitiken bör bidra till att nå de nationella klimatmålen och övriga relevanta natio- nella miljömål.

Prop. 2019/20:65

70

der i regelverk som i dag begränsar dessa aktörers klimatarbete. Länssty- relserna har i uppgift att främja, samordna och verka för regeringens klimatpolitik på regional nivå som enligt klimatlagen ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmålet som riksdagen har fastställt.

Satsningar för att stärka klimatarbetet på lokal och regional nivå

Regeringen har infört en rad satsningar för att stärka klimatarbetet på lokal och regional nivå. Klimatinvesteringsstödet Klimatklivet, som infördes 2015, möjliggör konkreta klimatinvesteringar på lokal och regional nivå i hela Sverige. Vid slutet av september 2019 hade totalt ca 3 200 projekt beviljats stöd, som sammanlagt uppgick till totalt 4,8 miljarder kronor. Stödet har sammantaget bidragit till klimatinvesteringar överstigande 10 miljarder kronor, som enligt Naturvårdsverkets beräkningar minskar utsläppen med motsvarande drygt 1,45 miljoner ton koldioxid per år fram- över. Det motsvarar nästan tre procent av Sveriges samlade utsläpp av växthusgaser. Stöd har bl.a. getts till ca 30 000 laddpunkter och totalt 740 GWh årlig ny produktion av biogas. Andra exempel på beviljade åt- gärder är byte från olja till biobränsle i industrier och fastigheter, lustgas- destruktion inom tand- och sjukvården, cykelgarage för pendling, utbygg- nad av cykelvägar samt fordonssimulatorer i undervisning. I budgetpro- positionen för 2020 har regeringen föreslagit en förstärkning av anslaget för klimatinvesteringar, som bl.a. finansierar Klimatklivet. Regeringen har gjort förändringar i Klimatklivet, bl.a. med anledning av de brister som konstaterats av Riksrevisionen (RiR 2019:1). Regeringen avser att se över hur Klimatklivet kan fortsätta utvecklas och effektiviseras, bl.a. med hänsyn till ett kommande avdrag för grön teknik.

Regeringen beslutade i april 2018 om den nya politiken för hållbar stadsut- veckling som presenterades i Strategin för Levande städer (skr. 2017/18:230). I samband med skrivelsen Strategi för Levande städer har regeringen beslutat om ett nytt etappmål om ökad andel gång-, cykel- och kollektiv- trafik i riktning mot att på sikt fördubbla andelen gång-, cykel- och kollektivtrafik. Vid årsskiftet 2017/2018 bildades Rådet för hållbara städer med uppdraget att genom myndighetssamverkan bidra till att genomföra regeringens politik för hållbar stadsutveckling och bl.a. verka för att nå etappmålet om ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafik. I rådet ingår en rad myndigheter med koppling till hållbar stadsutveckling, bl.a. Boverket, Naturvårdsverket, Trafikverket och Statens centrum för arkitek- tur och design (ArkDes). I rådet ingår även Sveriges Kommuner och Regioner (SKR, tidigare Sveriges Kommuner och Landsting, SKL). Rådet leds av riksarkitekten och rådets kansli finns vid Boverket. Till rådet har det knutits en kommungrupp med tolv kommuner.

Möjligheter till stöd för hållbara godstransporter i städer har nyligen inkluderats i Stadsmiljöavtalen. Exempel på åtgärder till stöd för klimat- smart planering är att Boverket tagit fram vägledningar för minskad klimatpåverkan, t.ex. om flexibla parkeringstal och mobilitetsåtgärder, om lämplighetsbedömning och lokaliseringsprövning och om översiktsplane- ring och detaljplanering.

Regeringen ger även stöd till energi- och klimatrådgivning på lokal och regional nivå. Regeringen bedömer att den kommunala energi- och klimat- rådgivningen spelar en viktig roll i energiomställningen då den bl.a.

hjälper hushåll vid investeringar i energieffektiv utrustning. Energimyn- digheten har i uppdrag att under 2018–2020 genomföra insatser för att främja det strategiska arbetet för energiomställning och minskad klimat- påverkan på lokal och regional nivå. Myndigheten ska särskilt arbeta för att uppmuntra och stödja offentliga aktörer att bl.a. genom policyrådgiv- ning arbeta strategiskt med energiomställning och minskad klimatpå- verkan.

Samhällsplaneringen är viktig för en hållbar samhällsstruktur

Det är angeläget att samhällsplaneringen främjar en samhällsstruktur som bidrar till hållbara livsmiljöer med minskad klimatpåverkan. Samhälls- strukturen behöver i ökad omfattning främja energi- och transporteffekti- vitet för att bli mer klimateffektiv. Genom ökad funktionsblandning och förbättrad tillgänglighet med gång-, cykel- och kollektivtrafik, större andel elfordon och andra fordon med låga utsläpp samt effektivare och mer samordnade godstransporter kan utsläppen av växthusgaser minska. Ett sådant arbete tar tid och alla nivåer – lokal, regional och nationell nivå – behöver bidra. För att kunna skapa långsiktigt hållbara och robusta struk- turer med förutsättningar att minska klimatpåverkan kommer det i högre grad att krävas att de olika nivåerna samordnar sina processer. En ökad samverkan mellan samhällsplanering och transportinfrastrukturplanering behövs för att minska trafikarbetet och reducera bilberoendet i tätorter och för att nå etappmålet om ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafik.

En stor del av samhällsplaneringen i landet, t.ex. planering av bostäder, verksamheter och kollektivtrafik, sker på lokal och regional nivå. Kommu- ner och regioner har därför en central roll i att medverka till att skapa förutsättningar för en mer hållbar samhällsstruktur. Samtidigt sker en stor del av trafikarbetet i dag på transportinfrastruktur som är ett nationellt ansvar varför även den nationella nivån är central i genomförandet av mer långsiktigt hållbara strukturer.

Kommuner och regioner har, beroende på förutsättningar, i många fall stora möjligheter att, bl.a. genom hur bebyggelse och infrastruktur ut- formas och lokaliseras och hur kollektivtrafik bedrivs, bidra till en sam- hällsstruktur för ett fossilfritt välfärdsland. Exempelvis har en tät och sam- manhållen stadsbebyggelse god potential att öka tillgängligheten medan stadsutglesning kan öka transportbehovet. På samma gång innebär den täta miljön andra utmaningar som behöver hanteras, som exempelvis luft- föroreningar, buller och tillgång till grönska. För att nå de klimatpolitiska målen behöver samhällsplaneringen i högre grad verka för en fysisk samhällsstruktur som kan minska energi- och transportbehovet och där- med minska klimatpåverkan. Samtidigt ser de fysiska förutsättningarna för kommuner och regioner mycket olika ut i olika delar av landet och detta är något som regeringen menar är viktigt att ta hänsyn till i den fortsatta processen.

Länsstyrelserna har en särskilt viktig roll i samhällsplaneringen att med- verka till att genomföra regeringens klimatpolitik på lokal och regional nivå.

Prop. 2019/20:65

Prop. 2019/20:65

72

Ökat mandat för klimatåtgärder i kommuner och regioner

Regeringen anser att det är viktigt att kommuner, regioner och länsstyrel- ser får tillgång till ett ändamålsenligt och lättanvänt verktyg, t.ex. en vägledning, för att kunna bedöma ett planförslags effekter i förhållande till klimatmålen. Detta kan leda till att ett förslag till översiktsplan eller detalj- plan går att bedöma utifrån dess påverkan på möjligheten att nå klimat- målen. I dag saknas ett sådant verktyg. Regeringen har ambitionen att se över dessa frågor.

Regeringen avser att se över möjligheterna att stärka förutsättningarna för etablering och användning av bilpooler, se även avsnitt 12.5.2. Rege- ringen har tillsatt en utredning om åtgärder för att främja bil-, motorcykel- och mopedpoolstjänster, s.k. bilpooler (dir. 2018:93). Regeringen avser även att se över möjligheterna att främja användningen av flexibla parke- ringstal eller s.k. mobilitetsnorm för att skapa bättre förutsättningar för hållbara transporter i samband med byggande av främst bostäder. Vidare avser regeringen att se över möjligheten att öka kommunernas möjligheter att använda sig av parkeringsprissättning i klimat- och trafikstyrande syfte, t.ex. så att kommuner kan differentiera p-avgifter för miljöbilar och an- vända p-avgifter i klimatstyrande syfte.

Regeringen bedömer att kommuner, regioner och länsstyrelser har en viktig roll att i samhällsplanering och byggande verka för att nå de klimat- politiska målen. Regeringen avser att se över möjligheterna att stärka kommuners och regioners mandat och verktyg för att minska sin klimat- påverkan, bl.a. genom att ge möjligheter och undanröja hinder i regelverk som i dag begränsar dessa aktörers klimatarbete. Eventuella nya åliggan- den för kommuner och regioner ska regleras genom lag och proportiona- litets- och finansieringsprinciperna ska tillämpas.

Länsstyrelserna har en viktig roll

Länsstyrelserna ska enligt förordningen (2017:868) med länsstyrelsein- struktion verka för att Generationsmålet och de miljökvalitetsmål som riksdagen har beslutat nås och vid behov föreslå åtgärder för miljöarbetets utveckling. Enligt instruktionen ska länsstyrelserna stödja kommunerna med underlag i deras arbete med Generationsmålet och miljökvalitets- målen och särskilt verka för att miljömålen får genomslag i den lokala och regionala samhällsplaneringen och i det regionala tillväxtarbetet. Läns- styrelserna har ansvar för att främja, samordna och verka för regeringens klimatpolitik på regional nivå som enligt 3 § klimatlagen ska utgå från det långsiktiga, tidsatta utsläppsmålet. Länsstyrelserna ska bl.a. samverka och ha dialog med kommunerna om deras fysiska planering på olika sätt. En viktig uppgift är att samordna och bevaka de statliga intressena i den kommunala planeringen. Som underlag till kommunernas aktualitetspröv- ning ska länsstyrelsen minst en gång varje mandatperiod redogöra för vilka statliga och mellankommunala intressen som kan vara av betydelse för översiktsplanens aktualitet. Redogörelsen innehåller synpunkter i fråga om allmänna och mellankommunala intressen som kan ha betydelse i översikts- och detaljplaneringen.

Andra uppgifter med klimatrelevans som vilar på länsstyrelserna enligt regleringsbrevet för 2019 är att länsstyrelserna ska arbeta för ett ökat genomslag av de nationella klimat- och energimålen inom olika sakområ-

den och funktioner, såsom miljötillsyn, yttranden, remissinstans i miljö- prövningsärenden, lokal och regional samhällsplanering, regionalt utveck- lings- och tillväxtarbete, inklusive regionernas och Gotlands kommuns arbete med regionala handlingsplaner för att integrera och stärka klimat- och miljöperspektiven i det regionala tillväxtarbetet för perioden 2017– 2020, samt i arbetet med transportinfrastruktur. Länsstyrelserna har vidare i uppdrag att bl.a. samordna åtgärder för fossilfria transporter, ta fram regionala planer för infrastruktur för elfordon och förnybara drivmedel samt verka för klimateffektiva investeringar i länet.

Länsstyrelserna har dessutom i uppdrag att i dialog med andra aktörer, bl.a. regionerna i respektive län och Gotlands kommun, utifrån de lång- siktiga nationella klimat- och energimålen leda och samordna arbetet att ta fram och genomföra nya uppdaterade regionala energi- och klimatstrate- gier. De regionala handlingsplanerna för att integrera och stärka klimat- och miljöperspektiven i det regionala tillväxtarbetet, som aktörer med re- gionalt utvecklingsansvar har i uppgift att ta fram och genomföra, utgör också ett underlag för länsstyrelsernas energi- och klimatstrategier. Se mer om de regionala handlingsplanerna i avsnittet Det regionala utvecklings- arbetet.

Länsstyrelserna driver även tillsammans projektet Länsstyrelserna – Tillsammans för klimat- och energifrågor i fysisk planering för att öka kunskapen om kapaciteten på landets 21 länsstyrelser i arbetet med att främja integration av energi- och klimataspekter i kommunal fysisk plane- ring. Syftet är att samla in, sammanställa och dela kunskap, goda exempel och verktyg. Ambitionen är att arbetet ska utmynna i en webbportal till stöd för landets kommuner. Projektet stöds av Energimyndigheten.

Relevanta styrdokument för länsstyrelsernas arbete bör ses över så att det klimatpolitiska ramverket får genomslag. Regeringen avser att förtyd- liga länsstyrelsernas stödjande roll i att genomföra regeringens klimat- politik på regional nivå, inte minst för att länsstyrelserna på ett tydligare sätt ska kunna stödja och underlätta för kommunerna när det gäller min- skad klimatpåverkan i fysisk planering. Samordningen i den fysiska planeringen mellan lokal, regional och nationell nivå behöver förbättras.

Regional fysisk planering kan bidra till minskade utsläpp

Genom en ändring i plan- och bygglagen (2010:900) har nya bestämmelser införts om regional fysisk planering. Den regionala fysiska planeringen ska omfatta frågor av betydelse för den fysiska miljön som angår två eller flera kommuner i ett län. Regionerna och Gotlands kommun ansvarar för den regionala fysiska planeringen inom sitt län. Enligt bestämmelserna är sådan planering obligatorisk i Stockholms län och i Skåne län. Regionerna har bl.a. i uppgift att upprätta ett förslag till regionplan eller förslag till ändring av en sådan plan. Regionplanen ska ge vägledning för beslut om översiktsplaner, detaljplaner och områdesbestämmelser. Regionen ska också verka för insatser som kan bidra till minskad klimatpåverkan i länet. Regionernas nya uppgift att genom regional fysisk planering verka för insatser som kan bidra till att minska länets klimatpåverkan ersätter inte länsstyrelsens ansvar för att främja, samordna och verka för regeringens politik i det regionala arbetet inom samtliga relevanta sakområden av- seende energiomställning och minskad klimatpåverkan. Syftet med denna

Prop. 2019/20:65

Prop. 2019/20:65

74

nya uppgift för regionerna är att skapa en ny arena för arbetet med be- gränsad klimatpåverkan och att den regionala fysiska planeringen ska kunna bidra till att minska länets klimatpåverkan. Länsstyrelsernas och regionernas arbete ska ses som komplement till varandra och en god sam- verkan är därför viktig.

Regionerna kan genom arbetet med regional fysisk planering skapa för- utsättningar för ökad användning av kollektivtrafik och ökad samordning av godstransporter. Det kan avse strukturella förutsättningar för infrastruk- tur, markanvändning och bebyggelse och hur dessa kan nyttjas för att skapa ett transporteffektivt samhälle och minskad klimatpåverkan. En annan åtgärd kan vara att lyfta frågan om regionala cykelstråk, något som kräver koordinerade insatser på kommunal nivå. Andra åtgärder som står den regionala och lokala nivån till buds är att skapa regionala plattformar för att diskutera hur naturliga resurser för förnybar energi som vind, sol och vatten kan tas tillvara. En regional fysisk planering som kan bidra till samhällsekonomiskt effektiva och strategiska lösningar kring bl.a. trans- porter eller energitillförsel bör också kunna bidra till en minskad klimat- påverkan i länet. Den kan också minska risken för översvämning eller bidra till lämplig markanvändning med hänsyn till geotekniska säkerhets- frågor till följd av ett förändrat klimat. Sammantaget menar regeringen att regional fysisk planering kan utgöra en viktig del i arbetet med att stärka förutsättningarna för att nå de klimatpolitiska målen. Riksdagen har i sam- band med beslutet om lagändringen tillkännagett att regeringen bör ta nödvändiga initiativ för att regional fysisk planering ska omfatta fler län (bet. 2018/19:CU2 punkt 2, rskr. 2018/19:31). Med anledning av riks- dagens tillkännagivande har Regeringskansliet bjudit in företrädare för de län i landet som inte omfattas av bestämmelserna till dialogmöten. Mötena har bl.a. syftat till att identifiera behov och förutsättningar i de berörda länen. Regeringen anser att en regional fysisk planering i ytterligare län kan stärka möjligheterna till ett mer kraftfullt klimatarbete på regional nivå. Tillkännagivandet är inte slutbehandlat.

En integrerad bebyggelse-, transportinfrastruktur- och trafikplanering,

Ett flertal faktorer inom samhällsplaneringen påverkar utsläppen av växt- husgaser: bebyggelse och verksamheters lokalisering, täthet och struktur där en blandning av bostäder, arbetsplatser, service och rekreation samt tillgänglighet till kollektivtrafik, cykel- och gångstråk är några exempel. Genom att ny bebyggelse och förtätning – där förutsättningar finns – prio- riteras till kollektivtrafiknära lägen och inom gång- och cykelavstånd till vardagsservice, kan behovet av transporter minska. Genom att integrera bebyggelseplaneringen med en transportinfrastruktur- och trafikplanering som prioriterar kollektivtrafik, cykeltrafik och gångtrafikanter framför bilen kan synsättet som prioriterat biltrafiken brytas. Inte minst i städer och tätorter kan en funktionsblandad bebyggelsestruktur bidra till att människors behov i högre grad kan tillgodoses i deras närhet och därmed dämpa behovet av persontransporter. Samtidigt är det en utmaning att uppnå ett hållbart stadsbyggande där miljökvalitetsnormer och de nationella miljömålen, inte minst klimat- och luftkvalitetsmålen, nås parallellt med att kvaliteten på bostäder och stadsmiljöer upprätthålls och utvecklas när takten i bostadsbyggandet ökar väsentligt.

Planering för bostadsbyggande och planering för kommunal transport- infrastruktur respektive byggande av statlig transportinfrastruktur sker enligt skilda lagstadgade processer. Trafikverket ansvarar för planeringen av den statliga transportinfrastrukturen. Myndigheten ansvarar också för att peka ut riksintressen för kommunikationer för samtliga trafikslag. Vidare tar Trafikverket fram åtgärdsvalsstudier samt är en rådgivande part till kommunerna i deras planeringsarbete. De regionala länsplaneupp- rättarna, regionerna och Gotlands kommun, tar fram länsplaner för regio- nal transportinfrastruktur. Kommunerna skapar med hjälp av översikts- planering och detaljplanering förutsättningar för bl.a. nya bostäder. I den processen yttrar sig Trafikverket över hur de statliga väg- och järnvägs- näten påverkas. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna ansvarar för kollektivtrafiken. Samordningen i den fysiska samhällsplaneringen mellan lokal, regional och nationell nivå behöver förbättras. En förutsättning är att det finns en samsyn mellan de olika nivåerna om de övergripande mål- sättningarna med planeringen, samt att roller och ansvar är väl definierade. Regeringen anser att den regionala och nationella transportinfrastruktur- planeringen bör ske i nära samverkan med övrig samhällsplanering och främja hållbara samhällsstrukturer.

Regeringen bedömer att en mer samordnad bebyggelse-, transportinfra- struktur- och trafikplanering behövs i tätorter för att minska transport- behovet och reducera bilberoendet samt för att nå etappmålet om ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafik. En integrerad bebyggelse-, trans- portinfrastruktur- och trafikplanering är en förutsättning för hållbar stadsutveckling och för att klimatmålen ska kunna nås.

Det regionala utvecklingsarbetet

Regeringens strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft 2015–2020 är vägledande och styrande för arbetet med hållbar regional tillväxt och utveckling (dnr N2016/08077/RTS och N2016/08072/RTS). Insatser inom ramen för strategin ska bidra till en hållbar utveckling och möta bl.a. samhällsutmaningen klimat, miljö och energi och bidra till att nå miljömålen.

Aktörer med regionalt utvecklingsansvar har i uppdrag att ta fram och genomföra regionala handlingsplaner för att integrera och stärka klimat- och miljöperspektiven i det regionala tillväxtarbetet för perioden 2017– 2020. Tillväxtverket och Naturvårdsverket har i uppdrag att, efter samråd med Energimyndigheten, stödja detta arbete (dnr N2016/08073/RTS). Myndigheterna gör bl.a. en årlig nationell uppföljning och analys av utfallet av arbetet. Myndigheterna redovisar i sin årsrapport för 2019 att 18 regioner nu har färdigställt fullgoda handlingsplaner och att genom-