4 BEHOVET AV EN NY LAGSTIFTNING
4.3 B EGRÄNSADE MÖJLIGHETER ATT ÖVERKLAGA VISSA BESLUT
Den andra frågan i avsnitt 4.1 delas lämpligen upp i två delfrågor.
1. Finns det övervägande skäl som talar för att införa en speciallagstiftning som begränsar möjligheten att överklaga vissa av de beslut som fattas av Kriminal-vården under verkställigheten av ett fängelsestraff?
2. Om fråga ett besvaras jakande, hur bör en sådan lagstiftning utformas?
Angående den första frågan ska det inledningsvis noteras att motiven kan vara skiftande till varför lagstiftaren väljer att begränsa den enskildes möjligheter att överklaga vissa beslut. I några fall anses besluten sakna sådana faktiska eller rättsliga verkningar som motiverar att de kan överklagas. I andra fall har lagstiftaren ansett att det inte finns någon högre instans som har bättre förutsättningar än beslutsmyndigheten att göra den bedöm-ning som beslutet förutsätter. Ibland anför lagstiftaren effektivitetsskäl, där syftet med ett överklagandeförbud är att förkorta handläggningen och koncentrera möjligheten till pröv-ning till en enda instans.147
När det gäller frågan om att begränsa möjligheten att överklaga vissa av Kriminalvårdens beslut gör sig flera av dessa argument gällande. Något förenklat finns det huvudsakligen fyra argument som talar för en sådan begränsning.
För det första har Kriminalvården vid flera tillfällen påtalat att den vidsträckta möjlig-heten att överklaga myndigmöjlig-hetens beslut riskerar att motverka ett effektivt och ändamåls-enlig bedrivande av Kriminalvårdens verksamhet.148 Det är visserligen svårt att hitta upp-gifter som konkret visar hur Kriminalvårdens verksamhet påverkas av gällande överkla-ganderegler. Samtidigt har myndigheten preciserat problematiken i ett antal dokument.
Ett belysande exempel är en överklagandeskrift som Kriminalvården ingivit till HFD.
146 Jfr Cameron s 190-201 och där angivna rättsfall.
147 Jfr SOU 2005:54 s 863.
148 JO-beslut 2010-11-26 (dnr 6645-2009) jfr Ds 2010:47 s 574.
Målet i kammarrätten berörde bl.a. frågan om storleken på en TV-skärm kunde prövas i domstol. I sitt överklagande anförde Kriminalvården följande:
”I linje med kammarrättens beslut torde t.ex. även frågor om vilka tidningar och TV-kanaler som Kriminalvården tillhandahåller kunna prövas i domstol, liksom frågor kring vilken mat som serve-ras och vilken utrustning som tillhandahålls i intagnas bostadsrum och i gemensamhetsutrymmen, vilka varor som säljs i kiosken etc. […] I sammanhanget ska särskilt framhållas att det inom Kri-minalvården, med hänsyn till arten av den verksamhet som myndigheten bedriver, är mycket van-ligt att intagna har omfattande önskemål om hur de närmare förhållandena i anstalten ska utformas och att myndighetens ställningstaganden i dessa frågor kan upplevas som ett betydande ingrepp i deras rättssfär.”149
Ett annat exempel är den överklagandeskrift som Kriminalvården ingivit till Kammarrät-ten i Stockholm. Målet gällde bl.a. frågan om huruvida Kriminalvårdens beslut att endast medge 30 minuters besökstid kunde överklagas.150 I sitt överklagande till kammarrätten framhåller myndigheten:
”Om den typ av praktiska frågor som det nu är fråga om ska anses vara en fråga som Kriminalvår-den ska fatta särskilda beslut om kan det leda till att domstol efter överklagande kan komma att få pröva bl.a. frågor om exempelvis hur många besöksrum en anstalt ska ha, i vilket rum ett besök ska ske eller vilket antal personal en anstalt måste ha möjlighet att avsätta som besöksvakter. Detta kan enligt Kriminalvårdens uppfattning inte ha varit avsett av lagstiftaren.”151
De båda uttalandena speglar givetvis ett partsperspektiv, men synliggör samtidigt två tyd-liga effekter av gällande rätt. För det första riskerar stora delar av Kriminalvårdens dag-liga rutiner (hur myndigheten väljer att använda sina resurser, lokaler och personal) att bli till frågor som kan överprövas i domstol. En sådan ordning påverkar givetvis verk-samhetens utformning och effektivitet.152 En andra konsekvens är att Kriminalvården måste lägga allt mer resurser på rättsprocesser (i frågor som bl.a. rör torktrasor, madrasser och TV-apparater). Myndighetens kärnverksamhet – uppdraget att förebygga återfall i brott och återanpassa den intagne i samhället (jfr FäL 1:5) – riskerar härav att bli lidande.
Ett andra argument hänför sig till att många av Kriminalvårdens beslut är av sådan ka-raktär att det framstår som tveksamt om domstolarna kan göra den bedömning som be-slutet förutsätter. I underrättspraxis tar sig detta uttryck genom att domarna ofta
tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän- tillerkän-
149 Kriminalvården 2009-11-19 (dnr 21-2009-790) jfr Kammarrätten i Stockholm (mål nr 3227-09).
150 Av vissa andra processuella skäl prövades aldrig denna fråga slutligt av Kammarrätten i Stockholm (mål nr 6319-14). Förvaltningsrätten i Stockholm (mål nr 18655-14) ansåg dock att Kriminalvårdens tidsbe-gränsning av besöket var att betrakta som ett överklagbart beslut.
151 Kriminalvården 2014-09-19 (dnr 2014-17306).
152 Ett domstolsavgörande sam rör frågan om vilken typ av material eller sysselsättning som myndigheten ska tillhandahålla en intagen kan exempelvis få effekter på hur Kriminalvården senare måste utforma en upphandling.
ner besluten överklagbarhet, men därefter (vid själva sakprövningen) kort anför att Kri-minalvården har ”haft fog” för sin bedömning (jfr de rättsfall som refererats i avsnitt 3.5.2 och 3.5.3). De dagliga rutinerna på anstalten regleras sällan i någon författning och det blir därför svårt att göra en rättslig prövning av ärendet. I dessa situationer får besvärsin-stitutet därmed en begränsad funktion (jfr avsnitt 2.1.2) och erbjuder den enskilde ett re-lativt svagt rättsskydd.
I sammanhanget bör uppmärksammas att det i SOU 2015:57 föreslagits att en ny statlig myndighet bör tillskapas i syfte att bedriva en extern granskning av Kriminalvården.153 Enlig min mening skulle det vara lämpligt om vissa av Kriminalvårdens mindre ingri-pande beslut granskades av en sådan myndighet. En granskningsmyndighet (med speci-alkompetens på området) har med stor sannolikhet bättre förutsättningar än domstolarna att sätta sig in i – och föreslå förändringar av – Kriminalvårdens dagliga rutiner. På så vis stärks den enskildes rättsskydd samtidigt som domstolarna slipper hantera frågor som är mindre lämpliga att pröva inom ramen för ett förvaltningsbesvär.
Ett tredje argument som synliggör det eventuella behovet av en ny lagstiftning är den skillnad som framträder när FäL:s överklaganderegler jämförs med annan liknande lag-stiftning. Kriminalvårdens fängelseverksamhet liknar till viss del den verksamhet som bedrivs inom ramen för olika typer av tvångsvård.154 Fängelsverksamheten syftar till att förebygga återfall i brott och att anpassa den intagne till ett liv efter det att fängelsestraffet har verkställts (FäL 1:5). LPT (2 §) och LVM (3 §) syftar till att förmå den som ställts under tvångsvård att frivilligt medverka till behandling och ta emot det stöd som han eller hon behöver. För att uppnå dessa mål ger samtliga tre regelverk den verkställande myn-digheten lågtgående befogenheter att styra över den enskildes förhållanden på vårdinrätt-ningen eller anstalten (jfr FäL kap. 5–8, LPT 18–26 a §§ samt LVM 31–36 b §§). Samti-digt är det endast LVM och LPT som innehåller regler som begränsar vilka beslut som får överklagas enligt respektive lag (jfr LPT 32–33 §§ samt LVM 44 §). I motiven till överklagandereglerna i LPT framhåller lagstiftaren att det ”inte är lämpligt att en rad olika frågor angående vårdens innehåll ska bli föremål för prövning i domstol”155 I motiven till LVM framgår vidare att det inte vore ”lämpligt om varje detaljfråga rörande vården skulle
153 Se särskilt SOU 2015:57 s 22-24.
154 Jämförelsen mellan FäL, LPT och LVM avser endast lagstiftningens utformning. Texten får därför inte läsas som att en intagen i anstalt jämförs med någon som drabbats av psykisk ohälsa eller ett allvarligt missbruk.
155 Prop. 1990/91:58 s 274.
kunna göras till en domstolssak. Rättens medverkan bör […] begränsas till sådana frågor där rättssäkerhetsaspekten gör sig gällande och där det är möjligt att göra en juridisk le-galitetsprövning.”156 Frågan är om inte dessa argument har samma tyngd även inom Kri-minalvårdens fängelseverksamhet? Särskilt med beaktande av vad som har anförts i tidi-gare stycken.
En fjärde synpunkt är att allt för generösa överklaganderegler riskerar att få vissa oöns-kade effekter på myndigheternas verksamheter i stort. I en artikel som kommenterar rätts-läget framhåller Trygve Hellners bl.a. följande:
”En ökad möjlighet till överklagande av förvaltningsbeslut kan få konsekvenser för myndigheter i allmänhet. Det kan medföra extra svårigheter och arbete för myndigheterna att i det enskilda fallet avgöra, om exempelvis ett förhandsbesked kan överklagas. Det kan leda till att myndigheterna undviker att meddela sådana besked. Detta kan i sin tur medföra att underlaget för det slutliga beslutet blir sämre än det annars skulle ha kunnat bli. Det finns med andra ord också ett ”samhälls-intresse” att gränserna för ett besluts överklagbarhet inte blir för vida.”157
Uttalandet pekar på att Kriminalvårdens kritik av rättsläget bör tas på allvar (jfr ovan).
Om lagstiftare inte överväger att införa överklaganderegler som på ett bättre sätt tar hän-syn till Kriminalvårdens intresse av att kunna bedriva en effektiv fängelsverksamhet finns det en risk för att allt fler frågor kommer att hanteras formlöst av myndigheten (i syfte av att möjliggöra en praktisk genomförbar handläggning). Enligt JO finns det redan indikat-ioner på att detta sker. Kriminalvården tenderar nämligen – som ovan nämnt – att göra en extensiv tolkning av begreppet faktisk verksamhet (jfr avsnitt 4.2.1).158 I slutändan för-svagar en sådan ordning inte bara myndighetens beslutsunderlag utan även den enskildes rättsskydd, eftersom odokumenterade ställningstaganden inte kan överklagas (jfr avsnitt 3.3.3). ”Samhällsintresset” av att precisera vilka beslut från Kriminalvården som ska kunna överklagas framstår därmed som stort.
Sammanfattningsvis finns alltså fyra tungt vägande skäl som talar för att det bör införas regler som preciserar och begränsar möjligheten att överklaga vissa av Kriminalvårdens beslut.
Den kritik som möjligen kan riktas mot en sådan slutsats är att den enskildes behov av rättsskydd riskerar att begränsas i allt för stor utsträckning, inte minst med hänsyn till det
156 Prop. 1981/82:8 s 63.
157 Hellners s 32.
158 JO-beslut 2010-02-15 (dnr 196-2009) se särskilt sidan 15.
faktum att fängelsverksamheten utgör en långtgående begräsnings av den intagnes grund-läggande fri- och rättigheter (jfr FäL 1:4 samt 1:6). I ett försvar för de vidsträckta över-klaganderegler som gäller idag (jfr avsnitt 2.4) anför exempelvis Hans Ragnemalm:159
”Sammanfattningsvis har sålunda vår högsta förvaltningsdomstol i de berörda rättsfallen [RÅ 2004 ref. 8 och RÅ 2003 ref. 87] närmat sig problemen på ett pragmatiskt sätt och tagit avstånd från användningen av oklara begrepp och äldre konstruktioner med ringa förankring i verkligheten.
Rättsskydd skall erbjudas där det behövs, och behovet framkommer om man gör klart för sig vilka de praktiska konsekvenserna av ett beslut är. Någon mera sofistikerad juridisk analys erfordras oftast inte för att i överklagbarhetshänseende komma till rätta med mindre lyckade inslag i modern förvaltning.”160
Samtidigt bör det uppmärksammas att den lagstiftning som kommer att föreslås i denna uppsats endast begränsar möjligheten att överklaga vissa mindre ingripande beslut vars faktiska verkningarna är små (se nedan). I dessa situationer är den enskildes behov av rättsskydd begränsat och väger mindre tungt än vissa motstående intressen. Enligt min mening framstår därför uppsatsens lagförslag som mer välbalanserat än den gällande ord-ning som försvaras av Ragnemalm – en ordord-ning där i princip ”allt” kan överklagas oavsett vad det får för konsekvenser i den praktiska verksamheten hos såväl myndigheter som domstolar.
4.3.2 Lagförslag
I den senaste översynen av överklagandereglerna i FäL (dåvarande KvaL) föreslog en statlig utredning (Kriminalvårdskommittén) vissa begräsningar av möjligheten att över-klaga Kriminalvårdens beslut. Utredningens utgångspunkt var att beslut som framstod som särskilt ingripande eller begränsande, utöver vad som normalt kan anses följa av den kriminalvårdspåföljd som verkställs, skulle kunna överklagas.161 Det lagförslag som ut-redningen därmed presenterade innebar att endast vissa beslut som räknades upp i lagtex-ten fick överklagas. Övriga beslut som fattades av Kriminalvården kunde därmed inte bli föremål för överprövning i domstol.162
Lagstiftaren valde att inte använda sig av utredningens lagförslag utan införde istället de överklaganderegler i 14 kap. FäL som har återgivits i avsnitt 3.1. Huvudregeln blev alltså – i motsats till vad utredningen föreslog – att samtliga beslut från Kriminalvården kunde
159 Författaren var ett av de justitieråd som dömde i RÅ 2004 ref. 8.
160 Ragnemalm (2005) s 457.
161 SOU 2005:54 s 880-885 jfr Prop. 2009/10:135 s 232.
162 SOU 2005:54 s 95-98 samt 1018 ff.
överklagas förutsatt att de hade faktiska verkningar av tillräcklig nivå eller styrka (jfr avsnitt 2.4). 163 I propositionen uttalas inte varför lagstiftaren valde att frångå utredning-ens förslag.164 Samtidigt hade remissinstanserna inte några större invändningar mot ut-redningens förslag till överklaganderegler.165
Jag är emellertid benägen att ansluta mig till propositionernas val av lagstiftningsteknik.
En lagstiftning som – likt utredningens – endast räknar upp ett antal beslut som får klagas har nämligen vissa tydliga nackdelar. För det första reduceras gränsen för över-klagbarhet till en fråga om beslutstyper istället för att det sker en individuell bedömning i varje enskilt fall. Överklaganderegler med strikta förbud mot att överklaga vissa besluts-typer riskerar också att hamna i konflikt med EKMR (jfr avsnitt 2.1.2 och 3.6.2). Det är därför mer lämpligt att införa en lagtext som uppställer ett krav på att beslutet måste ha uppnått en viss högre nivå av faktiska verkningar för att vara överklagbart. Frågan om överklagbarhet kopplas på så vis till den enskildes behov av rättsskydd.166 Detta under-lättar sin tur även för EKMR:s genomslag. Jag anser därför att en lagtext med följande lydelse förslagsvis bör införas i 14 kap. FäL:
1 § Kriminalvårdens beslut som riktar sig mot en intagen eller som fattas med stöd av denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, om inte annat följer av 5 §.167
Ett beslut enligt första stycket kan överklagas endast om det har påtagliga faktiska verkningar för den det berör.
Ett beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets den anstalt, det häkte eller det frivårdskontor är beläget där den klagande var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten.
2 § Ett beslut får inte överklagas enligt 1 § första stycket innan beslutet har omprövats av Krimi-nalvården. En sådan omprövning får begäras av den beslutet angår om det har gått honom eller henne emot. Ett överklagande av ett beslut som inte har omprövats ska anses som en begäran om omprövning.
Vid omprövning enligt första stycket får beslutet inte ändras till den klagandes nackdel. Ett över-klagande av Kriminalvårdens beslut förfaller om myndigheten själv ändrar beslutet så som klagan-den begär.
Om Kriminalvården finner att ställningstagandet inte kan omprövas enligt första stycket ska myn-digheten överlämna skrivelsen och övriga handlingar till den förvaltningsrätt som avses i 1 § tredje stycket. Finner förvaltningsrätten att Kriminalvården försummat sin skyldighet att ompröva ett be-slut enligt första stycket ska domstolen återförvisa ärendet till Kriminalvården för erforderlig hand-läggning.
Dessa två paragrafer bör ersätta nuvarande FäL14:1–2. Rekvisitet ”beslut som riktar sig
163 Prop. 2009/10:135 s 175-177.
164 Prop. 2009/10:135 s 59 ff.
165 Justitiedepartementet Ju2005/5429/KRIM vari de 71 remissyttrandena återfinns. Visserligen uttryckte bl.a. JO och Kammarrätten i Jönköping – i sina remissvar – att det fanns en risk för att utredningens förslag till överklaganderegler skulle hamna i konflikt med EKMR, främst artikel 6.1 (jfr avsnitt 3.6.2).
166 Jfr Ragnemalm (1970) s 232-259, 382 ff samt Ragnemalm (2005) s 457.
167 Undantaget i 5 § rör beslut av regeringen i vissa fall och berörs inte i denna uppsats (jfr avsnitt 1.3.1)
mot en intagen” i 1 § första stycket har införts i syfte att markera att FäL alltid är tillämp-lig när Kriminalvården fattar ett beslut som rör förhållandena på en anstalt. Härmed blir regelverket enklare att tillämpa eftersom FL:s överklaganderegler aldrig aktualiseras (jfr avsnitt 3.2). Detta innebär också att samtliga beslut från Kriminalvården måste omprövas enligt FäL 14:2 innan de kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol.
Rekvisitet ”påtagliga faktiska verkningar” i 1 § st. 2 innebär att Kriminalvårdens beslut måste ha faktiska verkningar av en vissa högre nivå för att kunna tillerkännas överklag-barhet. Som utgångspunkt medför detta rekvisit att endast beslut som framstår som sär-skilt ingripande eller begränsande utöver vad som normalt kan anses följa av verkställig-heten av ett fängelsestraff ska kunna överklagas. Många av de beslut som rör de dagliga rutinerna på en anstalt bör därmed – som huvudregel – inte kunna tillerkännas överklag-barhet eftersom de inte har faktiska verkningar av tillräcklig nivå eller styrka. I vissa un-dantagsfall kan dock även sådana beslut påverka en intagens situation i sådan väsentlig mån att beslutet ska kunna överklagas. En bedömning får göras i varje enskilt fall.168 Beslut som måste tillerkännas överklagbarhet med hänsyn till EKMR artikel 13 och arti-kel 6.1 presumeras ha påtagliga faktiska verkningar. Detta följer av principen om kon-ventionskonform tolkning samt RF 2:19.169 Vid denna bedömning ska de två riskområden som beskrivits i avsnitt 3.6.2 uppmärksammas särskilt.
Den andra meningen i 2 § st. 2 har införts i syfte att förtydliga vad som redan följer av FL 28 §. Första meningen i 2 § st. 3 är en kodifiering av rättspraxis på området och innebär även att stadgandet i FL 25 § framgår direkt av lagtexten i FäL. Även andra meningen i 2 § st. 3 är en kodifiering och förtydligande av rättspraxis (jfr avsnitt 3.2). Övriga delar av lagförslaget innehåller endast vissa mindre redaktionella förändringar i förhållande till nuvarande lagstiftning. I dessa delar hänvisas därför till vad som har anförts i proposit-ionen till gällande lagstiftning.170
168 Jfr SOU 2010:29 s 630 ff och 641 för ett lagförslag där frågan om överklagbarhet har reglerats på ett liknande sätt. Se även formuleringar i SOU 2005:54 s 880-885.
169 Se Cameron s 190-201 och där angivna rättsfall.
170 Se särskilt Prop. 2009/10:135 s 175 ff.