I denna del av rapporten redovisas de rutiner som socialkontoret har vad gäller mottagandet av sökande av ekonomiskt bistånd, hänvisningar och remitteringar till arbetsmarknadsinsatser samt bedömningar och beslut gällande ekonomiskt bistånd.
Ansökan och kartläggning
En person som avser att söka ekonomiskt bistånd ska först ta kontakt kommunens
kontaktcenter (KC). KC förser den sökande med information om ekonomiskt bistånd och vad som krävs av den sökande (se kraven på s. 5-6) samt ansökningsblankett. KC gör därefter, utifrån en manual, en förhållandevis omfattande intervju med den sökande. En
sammanställning av materialet överlämnas till mottagningen på EEB och en nybesökstid bokas för den sökande. En genomförandeplan upprättas, i vilken det ska framgå vad personen behöver göra för att få ekonomiskt bistånd, t.ex. aktivt söka jobb och delta i anvisade
arbetsmarknadsåtgärder. Enligt uppgift från mottagningen kommer cirka 85 procent av klienterna från KC. Resterande andel är anvisade från andra enheter inom kommunen.
Från det att en sökande har haft sin första kontakt med KC tar det mellan någon vecka upp till en månad innan personen har kontakt med AME. Som tidigare beskrivits remitterar
socialsekreterarna till AC eller hänvisar till MK.
Parallellt med påbörjad aktivitet inom AME genomför socialsekreterarna en utredning tillsammans med den sökande och inleder framtidsinriktad planering. Utredningsfasen kan pågå under fyra månander, under vilka många möten äger rum. Om klienten är kvar efter denna period går den över från mottagningen till s.k. team – en annan grupp inom EEB.
Mottagningen och team leds av arbetsledare och som stöd i arbetet och bedömningar finns riktlinjer för bedömning. Under gruppmöten diskuteras ärenden av principiell mening, i syfte att nå samsyn och rättsäkerhet Av dessa skäl tror socialkontorets förvaltningschef att
bedömningarna som socialsekreterarna gör är tämligen likvärdiga. Varje fall är emellertid unikt och en individuell prövning ska göras vid varje ansökan om bistånd.
Hänvisningar och remitteringar
I EEB:s riktlinjer gällande arbetslösa finns, förutom krav på att vara inskriven på AF och följa den uppgjorda planeringen med AF, också att klienten ska söka relevanta arbeten inom
pendlingsavstånd samt kunna styrka sökta arbeten. Arbetslösa ska vid behov anvisas till kommunens arbetsmarknadsåtgärder, enligt riktlinjerna. Om det saknas en planering med AF ska den som ansöker om försörjningsstöd och bedöms arbetsför, anvisas till kommunens arbetsmarknadsåtgärder.
Om arbetsförmågan inte kan fastställas ska den anvisas till kommunens
arbetsmarknadsåtgärder för utredning. Riktlinjerna säger också att den som erbjuds
arbetsmarknadsåtgärd eller arbetsträning ska delta i dessa. Om inte, finns risk för avslag på ansökan om ekonomiskt bistånd. Personer som uppbär arbetslöshetsersättning från A-kassa eller Alfa-kassa omfattas dock inte av kraven på praktik eller annan kompetenshöjande insats, enligt EEB:s riktlinjer.101
Personalen på EEB uppger att den som söker bistånd och är arbetssökande och arbetsför rekommenderas kontakt med MK. Det finns således inget remissförfarande till MK.
101 Enheten för ekonomiskt bistånd 2014.
45
Bedömningen från socialsekreterare är att klienterna ibland tar kontakt med MK, andra gånger inte. Det är värt att notera att, enligt AME:s statistik, kom endast 9 procent på begäran av socialkontoret till MK år 2015. En förklaring till den förhållandevis låga andelen kan vara att socialkontoret först hänvisar en individ till AF, som sedan i sin tur hänvisar till MK. En annan förklaring kan vara att EEB enbart hänvisar de personer som står till arbetsmarknadens
förfogande till MK. Den gruppen utgör 2015 ungefär en tredjedel av EEB:s klienter som uppbär ekonomiskt bistånd.
I SON:s verksamhetsuppföljning 2015 noteras att gruppen som står längre från
arbetsmarknaden har blivit större: De som står långt ifrån arbetsmarknaden har under senare åren ständigt ökat medan de som står närmare arbetsmarknaden snabbt kommer ut i arbete.
Ett arbete har påbörjats för att ta fram metoder och samarbetsytor för de olika målgrupperna.
Till AC remitterar socialsekreterarna klienter på 25, 50 eller 100 procent. Det finns inga fastställda riktlinjer för hur en handläggare ska göra i varje enskilt fall. Utredningen och individens behov och förutsättningar avgör vilken åtgärd som lämpar sig. Olika handläggare kan således hantera remiteringar på olika sätt. En dokumentation om varje individ följer med till personalen på AC, som i sin tur avgör vilken av deras aktiviter som lämpar sig bäst. EEB framför en önskan om att AC:s kartläggningar av individerna vore mer djupgående så att mer precist anpassade insatser kan sättas in.
EEB uppger att de flesta av de klienter som uppbär bistånd, och enligt socialtjänstlagen kan anvisas en åtgärd, är i någon form av aktivitet. En grundförutsättning för de arbetslösa är ju (som noterats ovan) att de ska vara inskrivna på Arbetsförmedlingen. En del av dessa har en åtgärd genom Arbetsförmedlingen. Bland de andra har i princip samtliga fått hänvisning till någon av AME:s verksamheter, enligt uppgift från EEB.
Det saknas dock en systematisk redovisning av de åtgärder som riktar sig direkt mot arbetsmarknaden och som vidtas för individerna. Det innebär att det är oklart vilka kommunala (eller statliga) aktiviteter personer som uppbär bistånd, befinner sig i. Det är också därför svårt att peka på vilka grupper av biståndstagare som inte genomgår en arbetsmarknadspolitisk åtgärd och vilka anledningarna är därtill.
Att få en tydlig bild av vilka remisser, hänvisningar och typer av åtgärder som sätts in förvåras av att de två förvaltningarnas statistik inte alltid matchar. EEB säger sig sakna vissa uppgifter (t.ex. om närvaro) i återkopplingen från AME om de klienter de remitterar och hänvisar. AME menar, å sin sida, att de har överfört olika typer av uppföljningsresultat. Det finns således ett behov att se över vilken information som behöver överföras – ett sådant arbete är pågående.
Tabellen nedan visar statistik över pågående insatser och nya remisser från EEB 2015.
Jämfört med AME:s statistik (Tabell 2.3) över hur många (73) som remitterades från EEB (inklusive Intro och BoU) till AC 2015 finns en diskrepans. Enligt EEB:s statistik
remitterades endast 54 personer (inklusive AIB). Skillnaden kan enligt AME bero på att en del personer börjar på AC fler gånger än en, men att handläggaren på SOK inte skickar mer än en anvisning.102
102 Antalet remisser till MK som redovisats i tabellen stämmer inte heller, enligt EEB. Det beror på att man från EEB:s sida under en period inte kunnat remittera till MK och därför har heller inte alla registrerats när de hänvisats dit.
46
Tabell 3.1. Pågående deltagande och nya remisser till AC från EEB 2015
Klientgrupper med större utmaningar
När personal på EEB beskriver vilka klientgrupper som är svåra att planera
arbetsmarknadsaktiviteter eller andra typer av relevanta insatser för, återkommer ett antal grupper i beskrivningarna. Den ena är missbrukare som kan gå mellan rehabinsatser, arbetsmarknadsinsatser och återfall i missbruk. En annan grupp är personer med dåligt utvecklade kunskaper i svenska. Individer med funktionshinder anses också vara svårare än många andra klinter. Ytterligare en grupp som nämns är långtidsjukskrivna.
Sjukskrivna
Det finns olika anledningar till att sjukskrivna upplevs som svåra att hitta lämpliga lösningar för. En sådan är att de inte hur som helst går att remittera till en aktivitet utifrån lydelserna i socialtjänstlagen. Att sjukskrivna ibland motsätter sig arbetslivsinriktad rehabilitering och hänvisar till sjukskrivningen kan bero på sviktande självförtroende utifrån passiviteten som kan uppkomma i samband med längre sjukskrivningar, menar personal på EEB. I många fall skulle t.o.m. heltidssjukskrivna kunna delta i den viss åtgärd, så länge den är anpassad och ändamålsenlig för individen, säger personalen. Sällan är det mer fruktbart för dessa individer att istället gå hemma.
Arbetet med att granska sjukintyg har dock blivit betydligt bättre, medger personalen på EEB, och en bidragande orsak till det är tillgången till ”rådgivande läkare” sedan årsskiftet 2015/16.
Läkaren granskar intyg och andra underlag mer noggrant och begär kompletteringar om sådana behövs. Läkaren arbetar också med att ge rådgivning till socialsekreterarna om hur de kan jobba vidare tillsammans med klienterna. Läkaren träffar också klienter tillsammans med socialsekreterare samt skriver underlag i form av t.ex. läkarutlåtande som kan komplettera t.ex. en ansökan om sjukersättning/aktivitetsersättning. Det händer att klienter får en
sjukskrivning beviljad av sin husläkare, men när vi tar kontakt med samma läkare, uppges att klienten visst kan arbeta, berättar personalen på EEB.
Både EEB och AME menar också att det i viss utsträckning saknas aktiviteter för de som har en deltidsjukskrivning. AME misstänker att EEB inte remitterar den typen av klienter till AC på grund av en föreställning om att det saknas relevanta rehabiliterade insatser för de som har reducerad arbetsförmåga. AME menar att de kan erbjuda arbete med lego, textil och
köksverksamhet för dessa individer. En annan anledning tror AC är att EEB anser att AC saknar tillräcklig kompetens för att arbeta med gruppen.
2015 pågående
2015 nya remisser
Remiss till AC - utredning 45 29
Remiss till AC - arbetssökarverksamhet 18 11
Remiss till AC - rehabilitering 17 7
Remiss till AC - arbete i stället för bistånd 15 7 Hänvisning till Möjligheternas kontor 38 12
Totalt 103 66
47
För det tredje framför personal på AME att det finns en missuppfattning om att AC är stelbenta och inte kan anpassa verksamheten i tid och omfattning efter individuella behov.
AME pekar på att de skulle kunna arbeta mer med personer som är deltidssjukskrivna och en chef på AF säger att de har många idéer vad gäller nollplacerade för att undvika att de hamnar i långvarigt ekonomiskt bistånd.
EEB, å sin sida, efterlyser tydligare arbetsbeskrivningar och planeringar med mål och delmål för hur AC kan och ska arbeta med de sjukskrivna. Det finns personal inom EEB som anser att AME inte har ställt om sin verksamhet tillräckligt mot rehabilitering. För att EEB ska kunna remittera krävs att sjukskrivande läkare ger sitt samtycke till rehabilitering och då krävs planer med tydliga program för rehabiliteringen, poängterar personalen på EEB.
EEB tycker också att AC behöver hitta nya arbetsmetoder för långtidssjukskrivna. Sådana skulle också kunna innehålla en blandning mellan ner formell träning (jobbsökeri), social samvaro och fysisk aktivitet. EEB uppger att de inte vill remittera sina klienter till AC endast för att de ska vara i sysselsättning, utan insatsen måste vara genomtänkt och leda till faktiska resultat.
Översyn av långvarigt bistånd
För att få en bättre bild av de hur långtidsjukskrivna hanteras av EEB och vilka behov de har, har enheten därför ett initierat ett projekt för att se över de klienter som har långvarigt
ekonomiskt bistånd (minst tio månader). I uppdraget ingår att omvärldsbevaka för att hitta goda exempel på hur andra framgångsrikt har jobbat med personer som uppbär långvarigt ekonomiskt bistånd, samt att arbeta fram metoder och samarbetsytor för de olika
målgrupperna. Syftet är att fler fortare ska kunna komma ut i en egen försörjning.103 En kartläggning av vilka insatser som beviljats för de 316 klienter som har ett långvarigt ekonomiskt bistånd presenteras under hösten 2016. Följande baseras därför på ett utkast av rapporten. Många av de slutsatser och reflektioner som framkommer i utkastet står i samklang med den bild som tecknas på olika håll i denna rapport.104
Kartläggningen visar att mer än hälften haft bistånd längre än tre år. Merparten som haft långvarigt bistånd är äldre. Nästan häften är över 50 år och cirka 75 procent är över 40 år.
Ungefär en tredjedel är kodade som arbetslösa och ungefär lika stor andel som sjukskrivna utan sjukpenning. Cirka 15 procent har koden ”rehabinsats”, vilket oftast innebär att de finns ett missbruk och/eller sociala problem i botten.
Gruppen arbetslösa har ofta svag koppling till arbetsmarknaden och har inte sällan annan problematik såsom språksvårigheter och svag hälsa. Det vanligaste hindret för egen
försörjning är ingen eller otillräcklig ersättning från AF, A-kassa eller Alfa-kassa. I gruppen sjukskrivna utan sjukpenning är psykiatriska diagnoser den vanligaste orsaken och långvariga sjukskrivningar är vanliga. En stor del av personerna med långvarigt bistånd har utländsk bakgrund – minst 40 procent av de 316 klienterna har någon gång läst sfi. Av de som har pågående sfi-studier är det inte någon som kombinerar studierna med språkpraktik.
Kartläggningen pekar ut ett antal områden som centrala att arbeta vidare med:
- Samverkan med AF och AME gällande arbetslösa samt skapa insatser som möter gruppens komplexa behov. Bland klienterna med långvarigt bistånd har 23 procent haft kontakt med AF, men blivit avslutade. Samtliga i denna grupp har haft långvarigt bistånd i minst tre år. 34 procent av de 316 klienterna har varit på AME under den
103 Enheten för ekonomiskt bistånd 2016.
104 Socialkontoret 2016.
48 aktuella perioden (merparten av 2015).
I kartläggningen betonas att den befintliga och välfungerande samverkan med AF gällande unga vuxna, borde kunna etableras även för de med långvarigt bistånd. Några insatser som nämns är anpassade praktikplatser med förstärkt handledarstöd och att arbeta mer med sådant som stärker klienternas självtillit. Det poängteras också att många klienter upplever att de varit för länge i AC:s verksamheter utan att komma vidare i en extern praktik eller anställning.
- Samverkan med Försäkringskassan, Landstinget, AF och AME gällande insatser för gruppen nollplacerade sjukskrivna. Särskilt Försäkringskassan bedöms som en nyckelaktör. En arbetsgrupp har nyligen tillsatts för att utifrån framgångsrika projekt arbeta med målgruppen inom ramen för samordningsförbundet. Dialog förs med AME om målgruppens behov. Ofta krävs insatser innan arbetsträning kan komma till stånd.
Ett gott exempel är Upplands Väsby som har ett fyra veckor långt
rehabiliteringsprogram och anpassade praktikplaster för sjukskrivna på sociala företag och i kyrkan.
Därtill bedöms intern metodutveckling behöva komma till stånd. Även en förstärkning av kompetensen och arbete med förhållningssätt till sjukskrivna behövs komma till stånd, enligt kartläggningen.
- Bostadslösa och personer med hög hyra. Tillfälliga boenden har blivit vanligare och kostnaderna ökar. Arbetet med den initiala bedömningen när bostadslöshet uppstår och ha en tätare uppföljning av dessa boenden, bedöms kunna utvecklas. För det krävs dock ytterligare resurser. I Upplands Väsby finns en tjänst som endast arbetar med tillfälliga boenden, vilket kraftigt reducerat kostnaderna för kommunen.
- Sfi-studerande behöver komma ut i praktik i större utsträckning och därför behövs närmare samverkan med sfi-skolorna. Samverkan med AME skrivs fram som viktig, i syfte att utveckla insatser för personer som har bristfälliga kunskaper i svenska språket trots fullbordad sfi. En del personer är analfabeter, lider av PTSD och har läst flera år inom sfi. De skulle behöva anpassad undervisning.
Att många är äldre, har varit ifrån arbetsmarknaden en lång tid är sjukskriva samt ofta har annan problematik medför att gruppen kräver stora resurser för arbeta med. Därtill behövs stora arbetsinsatser för att etablera den samverkan med myndigheter och andra instanser, såsom sjukvården, som krävs för att lyckas med målgrupperna. Mot bakgrund av att socialsekreterarna har en hög belastning, jämfört med t.ex. Solna och Sigtuna bedöms ytterligare resurser krävas, men också nya former av insatser för att få ut personer med mångfacetterad problematik, i arbetslivet.
Finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet
Som noterats har många av EEB:s klienter och AME:s deltagare kontakt med flera
myndigheter. Försäkringskassan har idag ett samordningsansvar för rehabiliteringsinsatser, och Landstinget ett ansvar för medicinska insatser. När individerna har genomgått
rehabilitering tar kommunen över ansvaret för övriga frågor, såsom den sociala situationen och boendesituationen, beskriver personal på EEB. Det händer dock att människor faller mellan stolarna. Därför har initiativ tagits till ett samordningsförbund – Finsam.
I fokus för samordningsförbundets åtgärder är individer som har behov av insatser från minst två myndigheter för sin rehabilitering till att återgå till arbete eller studier. Det handlar
49
samtidigt om individer som hamnar eller riskerar att hamna mellan stolarna. Arbetsgruppen konstaterar även att när samordningsförbundet väl startar så bör ett första steg vara att
genomföra en kartläggning av målgruppen för samordningsförbundet för att identifiera vilken grupp myndigheterna ska samverka kring i första läget.
En grupp som kan komma att prioriteras för samordningsförbundet är sjukskrivna: I de
befintliga samordningsförbundens arbete har gruppen nollplacerade, dvs. sjukskrivna personer som saknar sjukpenninggrundande inkomst, blivit en viktig grupp att satsa på för att de ska bli självförsörjande och stärka sin förankring på arbetsmarknaden. Långvarigt ekonomiskt
bistånd förstärker utanförskap och försämrar individens möjlighet att få en förankring i arbetslivet.
En förbundsordning och avsiktsförklaring har arbetats fram för finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet mellan Sigtuna, Sollentuna och Upplands Väsby kommun tillsammans med Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Stockholms läns landsting. Sollentuna kommuns fullmäktige fattade beslut om deltagande i samordningsförbundet i juni 2016. Den initiala planen var att Finsam skulle komma i gång i september 2016. Sigtuna kommuns fullmäktige fattade emellertid 21 juni beslutet att inte ingå i ett finansiellt
samordningsförbund, utan istället att satsa på att stärka den egna kommunen befintliga verksamheter.105 Av den anledningen kommer den planerade starten av Finsam att senareläggas.
Ny modell för intern samverkan
Många av medarbetarna på AME och EEB hoppas och tror att samordningsförbundet kan komma att bli en organisation som utvecklar samverkan kring individer som är i kontakt med flera myndigheter, med speciellt fokus på rehabiliteringsbehov. Samverkan behöver
emellertid också utvecklas internt inom den kommunala organisationen.
Som noterats råder viss oklarhet över vilka som ska och bör hänvisas från mottagningen på EEB till de kommunala arbetsmarknadsverksamheterna. Informationen från AME om vad de kan erbjuda EEB:s olika klientgrupper behöver därtill utvecklas, enligt personal på EEB. EEB upplever att den resultatåterkoppling på deltagana i MK:s verksamheter inte är av sådant slag att informationen har fungerat som underlag för bedömning av ekonomiskt bistånd. AME anser, å sin sida, att EEB är emellanåt inte förstår att en deltagare ibland behöver god tid på sig i AC:s verksamheter. Det är ytterligare några exempel på faktorer som gör att formerna för samverkan behöver ses över.
I EEB:s verksamhetsplan för 2016 står att enheten tillsammans med AME, i den
samverkansgrupp som bildats, ska arbeta fram rutiner och strukturer, samt se över om de insatser som erbjuds personer med bistånd överensstämmer med klienternas behov.106 I Stratsys finns också en handlingsplan som specifikt pekar ut personer i etableringsuppdraget som målgrupp och då kommunens arbetsmarknadsinsatser finns inom utbildning- och arbetsmarknadskontoret behöver samverkan mellan nämnderna fortsätta utvecklas. 107 På enhetsnivå träffas cheferna månadsvis, sedan ett tag tillbaka, för att diskutera aktuellt läge.108 Personalen på båda enheterna upplever att samverkan har blivit bättre, men att det återstår en del att göra.
105 Sigtuna kommun 2016-06-21.
106 Enheten för ekonomiskt bistånd och integration 2016.
107 Stratsys.
108 Arbetsmarknadsenheten 2015.
50
Uppdragen i verksamhetsplanerna i syfte att stärka samverkan har delvis påbörjats mellan de olika parterna. Beslut har fattats om att personer som ansöker om ekonomiskt bistånd
snabbare ska slussas vidare till AME. Redan efter den initiala kontakten med KC ska klienter som står till arbetsmarknadens förfogande och inte har särskild problematik, hänvisas till AME. Där ska en kartläggning av framförallt arbetsförmågan påbörjas, förslag till insatser tas fram. Det diskuteras sedan i ett trepartsamtal, där också EEB ingår. Rutinen ska tillämpas från 1 september 2016 och om allt faller ut väl ska klientelet som direkthänvisas, kunna utökas från 1 november, enligt personal på EEB.
Modellen är efterfrågad av personal på EEB. Den innebär att båda parter kan fokusera på ett arbete som ligger inom deras kompetensområde. Modellen skapar också tidsvinster för klienten. Den ligger också i linje med det förslag som presenterades i utredningen ”En väg in”, dvs. att MK/AME skulle utgöra ingången till kommunen genom att resurser, som rör
Modellen är efterfrågad av personal på EEB. Den innebär att båda parter kan fokusera på ett arbete som ligger inom deras kompetensområde. Modellen skapar också tidsvinster för klienten. Den ligger också i linje med det förslag som presenterades i utredningen ”En väg in”, dvs. att MK/AME skulle utgöra ingången till kommunen genom att resurser, som rör