Behov och utformning av fortsatt handläggningsstöd

41 Det är av detta skäl vi givit variabeln ett lägre viktat värde, se vidare i kapitel 4.

Tjänsteanteckningar och

tillsynsprotokoll ^{Föreläggan-}den

Beteckningsmet-oden (tidsperiod 2: år 2015/16) Indexvärde för genom-snittlig efterlevnad är 1,065 av max 3. Indexvärde för genomsnitt-lig efterlevnad är 5,045 av max 6. De facto-metoden (tidsperiod 2: år 2015/16) Indexvärde för genom-snittlig efterlevnad är 1,571 av max 3. Indexvärde för genomsnitt-lig efterlevnad är 4,148 av max 6.

beräkningar – som bekant, felrubricering av tillsynsdokument. När samtliga tjänsteanteckningar och tillsynsprotokoll som innehöll ”ska-krav” omkodats till förelägganden, gav indexberäkningarna en an-norlunda bild av räddningstjänsternas efterlevnad. Det lägre index-värdet 4,148 för de facto-förelägganden talar för att vissa problem kring rättssäker handläggning och ärendedokumentation i praktiken kvar-står, oavsett om det jämförs med riktvärdet 5 eller 6 (eller någonstans däremellan).

5.2.2 Behov och utformning av fortsatt

handläggningsstöd

Ovanstående jämförelser tyder på att det finns ett behov av fortsatt stöd för att säkerställa att förelägganden får en korrekt rättslig rubri-cering. För att konkretisera diskussionen kring stödets utformning be-höver vi känna till vilka av GFL:s krav som är förenade med större respektive mindre efterlevnadsproblem. Nedan ges en översikt över hur god efterlevnaden var för våra variabler, uppdelat per doku-menttyp och beräknat enligt de facto-metoden. Här har vi bortsett från krav på åtgärd, eftersom den variabeln används som vattendelare för dokumentrubriceringen enligt de facto-metoden. Utöver detta har vi enbart beskrivit hur efterlevnaden ser ut för de variabler som varit operativa i indexberäkningarna, enligt de motiveringar som angivits i avsnitt 4.3.

Tabell 5.3. Jämförelse mellan indexvärden för tidsperiod 2 enligt beteckningsmetoden och de facto-metoden

För tidsperiod 2 var efterlevnaden lite bättre enligt de facto-metoden (1,571). Vid en uppskattning av huruvida detta indexvärde är högt eller lågt måste man dock hålla i åtanke att frånvaron av exempelvis kommunicering inte nödvändigtvis talar för en bristfällig efterlevnad, med tanke på att kommunicering kan ha skett muntligen eller i annat dokument än det som inkluderats i dokumentstudien.41 Därmed finns det inte skäl att utgå från att alla indexvärden under 3 tyder på bristfällig efterlevnad, utan indexvärde 2 är i vissa fall tillräckligt för att motsvara en fullgod efterlevnad av förvaltningsrättsliga krav.

Vid tillämpning av beteckningsmetoden påvisar dokumentstudien att efterlevnaden hos förelägganden är tillfredsställande för period 2. Medelvärdet 5,045 av 6 kan exemplifieras av ett föreläggande där det inte framgår om kommunicering skett, men där GFL:s krav i övrigt är uppfyllda. Med andra ord måste vi, med hänsyn till problematiken kring dokumentering av kommuniceringen, utgå från att riktvärdet för en tillfredsställande efterlevnad ligger någonstans mellan 5 och 6. Betyder då detta medelvärde att föreläggandens efterlevnad av re-gelverket är helt tillfredsställande? Inte nödvändigtvis. I Tillsyns-handboken uppmärksammades ett problem som representerade en inneboende felkälla i beteckningsmetoden som utgångspunkt för våra

41 Det är av detta skäl vi givit variabeln ett lägre viktat värde, se vidare i kapitel 4.

Tjänsteanteckningar och

tillsynsprotokoll ^{Föreläggan-}den

Beteckningsmet-oden (tidsperiod 2: år 2015/16) Indexvärde för genom-snittlig efterlevnad är 1,065 av max 3. Indexvärde för genomsnitt-lig efterlevnad är 5,045 av max 6. De facto-metoden (tidsperiod 2: år 2015/16) Indexvärde för genom-snittlig efterlevnad är 1,571 av max 3. Indexvärde för genomsnitt-lig efterlevnad är 4,148 av max 6.

beräkningar – som bekant, felrubricering av tillsynsdokument. När samtliga tjänsteanteckningar och tillsynsprotokoll som innehöll ”ska-krav” omkodats till förelägganden, gav indexberäkningarna en an-norlunda bild av räddningstjänsternas efterlevnad. Det lägre index-värdet 4,148 för de facto-förelägganden talar för att vissa problem kring rättssäker handläggning och ärendedokumentation i praktiken kvar-står, oavsett om det jämförs med riktvärdet 5 eller 6 (eller någonstans däremellan).

5.2.2 Behov och utformning av fortsatt

handläggningsstöd

Ovanstående jämförelser tyder på att det finns ett behov av fortsatt stöd för att säkerställa att förelägganden får en korrekt rättslig rubri-cering. För att konkretisera diskussionen kring stödets utformning be-höver vi känna till vilka av GFL:s krav som är förenade med större respektive mindre efterlevnadsproblem. Nedan ges en översikt över hur god efterlevnaden var för våra variabler, uppdelat per doku-menttyp och beräknat enligt de facto-metoden. Här har vi bortsett från krav på åtgärd, eftersom den variabeln används som vattendelare för dokumentrubriceringen enligt de facto-metoden. Utöver detta har vi enbart beskrivit hur efterlevnaden ser ut för de variabler som varit operativa i indexberäkningarna, enligt de motiveringar som angivits i avsnitt 4.3.

Tabell 5.4. Sammanställning resultat per variabel enligt de facto-metoden

Tjänsteanteckningar och tillsynsprotokoll (värde på variabel anger tillfredsställande efter-levnad) Förelägganden med/utan vite/förbud (värde på variabel anger tillfredsstäl-lande efterlevnad) Beskrivning av observat-ioner ^{19/26 (73 %) 76/90 (84 %)} Kommunicering 0/26 (0 %) 11/90 (12 %)

Motivering Behövs ej. 69/90 (77 %)

Lagstöd Behövs ej. 60/90 (66 %)

Överklagandehänvis-ning ^{Behövs ej. 31/90 (34 %)}

Tidsangivelse för åtgärd Ej relevant. 78/90 (87 %)

Information om att kunna lämna syn-punkter

17/26 (65 %) Behövs ej

När det gäller tjänsteanteckningar och tillsynsprotokoll var efterlev-naden bäst vid beskrivning av observationer. Med andra ord efterlevs dokumentationskravet väl i undersökta räddningstjänsters handlägg-ning av tillsynsärenden.

Möjlighet att lämna synpunkter gavs även i stor utsträckning i denna typ av dokument, där 65 procents efterlevnad får anses vara tillfreds-ställande, särskilt med hänsyn till att kravet i GFL var lågt ställt samti-digt som det finns möjlighet att ha den typen av kommunikation med verksamhetsutövare på andra sätt än genom en explicit skrivning i tjänsteanteckningen. Eftersom även bristande dokumentation av kom-municering inte kan läggas räddningstjänsterna till last dras slutsatsen att inga ytterligare åtgärder från MSB:s sida är nödvändiga.

När det däremot gäller förelägganden påträffades större problem med enskilda variabler, och därmed efterlevnadsproblem i

förhål-lande till specifika förvaltningsrättsliga krav. Bortsett från kommunice-ring, synes de största efterlevnadsproblemen ha handlat om överkla-gandehänvisning, som enbart förekom i 34 procent av de facto-föreläg-gandena. Som tidigare nämnts hängde detta problem nära samman med felrubricering av tillsynsdokument. Bortsett från ytterligare in-formation om vikten av att inkludera överklagandehänvisningar, kan stöd och information kring dokumentrubricering avhjälpa denna brist inför framtiden.

Kraven på beskrivning av observationer, motivering av beslut, lagstöd och tidsangivelse efterlevdes i majoriteten av föreläggandena. Bland dessa finns störst behov av stöd till räddningstjänsterna beträf-fande lagstöd, där efterlevnaden var bristfällig i 44 procent av de un-dersökta dokumenten. Stöd kan tillhandahållas på tre nivåer för att av-hjälpa problem i detta avseende.

I vissa standardformuleringar har, för det första, lagstödet bedömts som bristfälligt eftersom tillsynsunderlaget hänvisade till hela lagar, istället för lagparagrafer. I Tillsynshandboken förekommer standard-formuleringar med exempel på hur lagstöd kan se ut i samband med förelägganden. Denna användbara vägledning riskerar dock att drunkna i den omfattande information som Tillsynshandboken tillhandahåller. För det andra kan efterlevnaden av samtliga relevanta variabler för förelägganden, inklusive lagstöd, avhjälpas genom ett förstärkt stöd kring dokumentrubricering. Om ett dokument rubriceras rätt så kom-mer räddningstjänsternas rutiner i stor utsträckning göra så att stan-dardformuleringen för lagstöd automatiskt tas in i förelägganden.

För det tredje bör uppmärksamhet riktas mot den förändring av legalitetskravet som nya förvaltningslagen fört med sig. Regleringen i dess 1 och 5 §§ innebär att kravet på lagstöd gäller vid alla åtgärder – inte enbart vid beslutsfattande verksamhet eller myndighetsutöv-ning. I doktrinen har detta tolkats såsom innebärande att lagstöd ska förekomma i större utsträckning än vad som tidigare krävts (Åhman 2018). Enligt vår bedömning innebär dock heller inte den förstärkta legalitetsprincipen enligt nya förvaltningslagen ett formellt krav på explicit lagstöd i exempelvis tjänsteanteckningar, förutsatt att

åtgär-Tabell 5.4. Sammanställning resultat per variabel enligt de facto-metoden

Tjänsteanteckningar och tillsynsprotokoll (värde på variabel anger tillfredsställande efter-levnad) Förelägganden med/utan vite/förbud (värde på variabel anger tillfredsstäl-lande efterlevnad) Beskrivning av observat-ioner ^{19/26 (73 %) 76/90 (84 %)} Kommunicering 0/26 (0 %) 11/90 (12 %)

Motivering Behövs ej. 69/90 (77 %)

Lagstöd Behövs ej. 60/90 (66 %)

Överklagandehänvis-ning ^{Behövs ej. 31/90 (34 %)}

Tidsangivelse för åtgärd Ej relevant. 78/90 (87 %)

Information om att kunna lämna syn-punkter

17/26 (65 %) Behövs ej

När det gäller tjänsteanteckningar och tillsynsprotokoll var efterlev-naden bäst vid beskrivning av observationer. Med andra ord efterlevs dokumentationskravet väl i undersökta räddningstjänsters handlägg-ning av tillsynsärenden.

Möjlighet att lämna synpunkter gavs även i stor utsträckning i denna typ av dokument, där 65 procents efterlevnad får anses vara tillfreds-ställande, särskilt med hänsyn till att kravet i GFL var lågt ställt samti-digt som det finns möjlighet att ha den typen av kommunikation med verksamhetsutövare på andra sätt än genom en explicit skrivning i tjänsteanteckningen. Eftersom även bristande dokumentation av kom-municering inte kan läggas räddningstjänsterna till last dras slutsatsen att inga ytterligare åtgärder från MSB:s sida är nödvändiga.

När det däremot gäller förelägganden påträffades större problem med enskilda variabler, och därmed efterlevnadsproblem i

förhål-lande till specifika förvaltningsrättsliga krav. Bortsett från kommunice-ring, synes de största efterlevnadsproblemen ha handlat om överkla-gandehänvisning, som enbart förekom i 34 procent av de facto-föreläg-gandena. Som tidigare nämnts hängde detta problem nära samman med felrubricering av tillsynsdokument. Bortsett från ytterligare in-formation om vikten av att inkludera överklagandehänvisningar, kan stöd och information kring dokumentrubricering avhjälpa denna brist inför framtiden.

Kraven på beskrivning av observationer, motivering av beslut, lagstöd och tidsangivelse efterlevdes i majoriteten av föreläggandena. Bland dessa finns störst behov av stöd till räddningstjänsterna beträf-fande lagstöd, där efterlevnaden var bristfällig i 44 procent av de un-dersökta dokumenten. Stöd kan tillhandahållas på tre nivåer för att av-hjälpa problem i detta avseende.

I vissa standardformuleringar har, för det första, lagstödet bedömts som bristfälligt eftersom tillsynsunderlaget hänvisade till hela lagar, istället för lagparagrafer. I Tillsynshandboken förekommer standard-formuleringar med exempel på hur lagstöd kan se ut i samband med förelägganden. Denna användbara vägledning riskerar dock att drunkna i den omfattande information som Tillsynshandboken tillhandahåller. För det andra kan efterlevnaden av samtliga relevanta variabler för förelägganden, inklusive lagstöd, avhjälpas genom ett förstärkt stöd kring dokumentrubricering. Om ett dokument rubriceras rätt så kom-mer räddningstjänsternas rutiner i stor utsträckning göra så att stan-dardformuleringen för lagstöd automatiskt tas in i förelägganden.

För det tredje bör uppmärksamhet riktas mot den förändring av legalitetskravet som nya förvaltningslagen fört med sig. Regleringen i dess 1 och 5 §§ innebär att kravet på lagstöd gäller vid alla åtgärder – inte enbart vid beslutsfattande verksamhet eller myndighetsutöv-ning. I doktrinen har detta tolkats såsom innebärande att lagstöd ska förekomma i större utsträckning än vad som tidigare krävts (Åhman 2018). Enligt vår bedömning innebär dock heller inte den förstärkta legalitetsprincipen enligt nya förvaltningslagen ett formellt krav på explicit lagstöd i exempelvis tjänsteanteckningar, förutsatt att

åtgär-den i sig är lagenlig. En annan sak är att det sistnämnda kan vara önsk-värt för att åstadkomma en intern kontroll av legalitetsprincipens ef-terlevnad. Det behöver följas upp hur det förändrade synsättet på le-galitetprincipen kan anammas i framtida riktlinjer gällande utform-ningen av tjänsteanteckningar. Redan nu kan understrykas att om lagstöd inkluderas i alla dokumenttyper, så kommer felaktiga doku-mentrubriceringar förväntas ge upphov till färre efterlevnadsproblem i förhållande till legalitetskravet.