ning från central myndighet, dels från regional myndighet.
Naturvårdsverkets genomgång visar att en stor andel av kommunerna, ca 70 procent, har behov av mer tillsynsvägledning från både central och regional myndighet. Ca 20 pro- cent av kommunerna anser sig ha behov av mer vägledning från centralt håll, men däre- mot inte från de regionala myndigheterna. Slutligen anser ca 5 procent att de bara har be- hov av mer vägledning från den regionala nivån.
6.1 Central myndighet
De flesta tillsynsmyndigheter har svarat Ja på frågan om de har behov av mer tillsynsväg- ledning från central myndighet inom några tillsynsområden.
Tabell 8. Känner ni behov av mer tillsynsvägledning från central myndighet inom några tillsynsområden enligt förordningen om tillsyn enligt miljöbalken?
Ja Nej Ej svarat
Totalt antal
myndigheter Antal % Antal % Antal %
Svarsfrekvens %
Länsstyrelser 21 20 90 1 5 1 5 95
Kommuner 289 204 71 27 9 58 20 80
Inom kommunerna är det framför allt glesbygdskommuner och förortskommuner som svarat Nej på frågan. Ett Nej kan antingen betyda att man är nöjd med den tillsynsvägled- ning man får, och alltså inte behöver mer av detta, eller att man tycker att vägledningen generellt sett är dålig och inte till någon hjälp.
Av kommentarerna i enkätsvaren framgår att behovet av vägledning i sakfrågor är stort. Inom Naturvårdsverkets vägledningsområde har kommunerna störst behov av väg- ledning i frågor som rör avfall, systemtillsyn, tillsynsmetodik och egenkontroll. Läns- styrelserna vill främst ha vägledning avseende tillsyn rörande skydd av naturen enligt 7:e, 8:e och 12:e kapitlena miljöbalken (se fotnot 3 sid 14) och tillsyn över vattenverksamhet. Vidare framgår att tillsynsmyndigheterna anser att Naturvårdsverket har en viktig roll att se till att kompetensförsörjningen till de operativa tillsynsmyndigheterna fungerar.
Svaren på enkätfrågorna om tillsynsvägledning tyder på att kommunerna fortfarande efterfrågar mer tillsynsvägledning från de centrala myndigheterna.
Myndigheterna anser att det fungerar bra att Naturvårdsverket i första hand vägleder länsstyrelserna i frågor som rör uppföljning och utvärdering av den operativa tillsynen och att länsstyrelserna i sin tur vägleder kommunerna (den s.k. ”tvåstegsraketen”).
I samband med Naturvårdsverkets länsstyrelsebesök har särskilt framförts att verket behöver lyfta frågan om hur länsstyrelserna ska kunna prioritera tillsynen gentemot övrig obligatorisk verksamhet som rör exempelvis miljöfarlig verksamhet.
38
6.2 Regional myndighet
På frågan om man har behov av mer tillsynsvägledning från regional myndighet har ca 60 procent av kommunerna svarat Ja. Samtidigt har drygt 20 procent svarat Nej.
Även här kan ett Nej betyda att man antingen är nöjd med den tillsynsvägledning man får, och därför inte behöver mer vägledning, eller att man tycker att vägledningen gene- rellt sett är dålig och inte till någon hjälp.
Tabell 9. Känner ni behov av mer tillsynsvägledning från regional myndighet inom några tillsynsområden enligt förordningen om tillsyn enligt miljöbalken?
Ja Nej Ej svarat
Totalt antal
kommuner Antal % Antal % Antal %
Svarsfrekvens, %
289 170 59 63 22 56 19 81
Många kommuner har kommenterat i enkätsvaren att de har behov av mer regional samordning och samsyn i tillsynsfrågor. Behov av regional vägledning för miljömålsarbe- tet tas upp av flera kommuner. Många är positiva till att arbeta i gemensamma projekt och tillsynskampanjer. Projektet Miljösamverkan i Västra Götaland lyfts fram som ett gott exempel av flera kommuner, även utanför länet.
I enkätsvaren kommenterar flera kommuner att det är ett problem att länsstyrelserna inte vill ge någon vägledning till kommunerna i enskilda ärenden, eftersom länsstyrelsen samtidigt är överklagningsmyndighet i första instans enligt miljöbalken.
Bland annat av verkets länsstyrelsebesök framgår att det är vanligt att länen är aktiva inom regionala projekt som t.ex. Miljösamverkan Västra Götaland eller Kemikalieprojek- tet i Östergötland. Länsstyrelserna besöker sina kommuner eller planerar att göra det, ordnar utbildningar och handläggarträffar. Länsstyrelserna håller också i samordnings- grupper med åklagare, polis m.fl. För närvarande saknas det incitament för kommunerna att ta över tillsyn rörande skydd av naturen enligt 7:e, 8:e och 12:e kapitlet miljöbalken (se fotnot 3 sid 14), men en del länsstyrelser försöker stimulera detta bland annat genom att ordna s.k. naturvårdsträffar.
39
7 Några särskilda frågor om
operativ tillsyn
7.1 Åtalsanmälan och miljösanktionsavgifter
I ToFR:s enkät ställdes en fråga om antalet åtalsanmälningar som myndigheterna lämnat in till polis eller åklagare under år 2000. Någon motsvarande fråga om miljösanktionsav- gifter ställdes inte eftersom dessa beslut sänds till och uppgifterna således redan finns hos Naturvårdsverket. Besluten kan dock senare ha upphävts av den myndighet som beslutat att påföra avgiften eller av miljödomstol, vilket inte alltid meddelats Naturvårdsverket.
Antalet åtalsanmälningar var i genomsnitt ca 13 stycken per länsstyrelse och ca 6 styc- ken per kommun.
Tabell 10. Ange antalet åtalsanmälningar som ni lämnat in till polis eller åklagare under år 2000.
Antal åtalsanmälningar som inlämnats
Totalt antal
myndigheter Summa Genomsnitt per svarande myndighet
Svarsfrekvens %
Länsstyrelser 21 271 12,9 95
Kommuner 289 1 380 5,9 81
För kommunerna varierade antalet åtalsanmälningar mellan 0 och 50 stycken under år 2000. Cirka 85 kommuner gjorde en till tre anmälningar, medan 40 kommuner inte gjorde någon åtalsanmälning alls. Storstäder och större städer hade genomsnittligt flest antal an- mälningar.
För länsstyrelsernas del, som alla gjorde någon åtalsanmälan, varierade antalet mellan två och 41 stycken.
Av kommentarerna till svaren på ToFR:s enkät framgår att flera åtalsanmälningar gäl- ler utebliven kontroll och rapport enligt köldmediekungörelsen. Nedskräpning är en an- nan vanlig åtalspunkt i kommunerna.
Tabell 11. Genomsnittligt antal påförda miljösanktionsavgifter per myndighet år 2000 (ingen enkätfråga, statistik från Naturvårdsverket).
Antal påförda miljösanktionsavgifter
Totalt antal
myndigheter Summa Genomsnitt per myndighet
Länsstyrelser 21 105 5,0
Kommuner 289 2 089 7,2
Antalet påförda miljösanktionsavgifter var i genomsnitt fem stycken per länsstyrelse och ca sju stycken per kommun. Utebliven miljörapport, punkt 1.5 i förordningen om mil- jösanktionsavgifter, stod för nästan 65 procent av de beslut om miljösanktionsavgifter som länsstyrelserna påförde. För kommunernas del var utebliven köldmedierapport, punkt
40
5.6 i förordningen om miljösanktionsavgifter, den vanligaste orsaken. Storstäder och stör- re städer påförde i genomsnitt flest antal miljösanktionsavgifter.
Länsstyrelserna påförde mellan 0 och 25 miljösanktionsavgifter var. Det totala antalet miljösanktionsavgifter var ungefär 30 % färre år 2001 än år 2000. Miljösanktionsavgifter som gällde utebliven rapport om köldmedia, punkt 5.6 i förordningen om miljösanktions- avgifter, stod för den största minskningen.
Hur länsstyrelserna hanterar åtalsanmälan och miljösanktionsavgifter har framgått vid Naturvårdsverkets länsstyrelsebesök och vid arbetsmötet. Länsstyrelserna har rutiner för arbete med åtalsanmälan och miljösanktionsavgifter. Beslut tas på enhetsnivå och länsled- ningen informeras. En dokumentering görs vanligen i de fall när myndigheten avstår från att göra någon åtalsanmälan. Ofta har beslut i dessa fall föregåtts av en kontakt med åk- lagarmyndigheten. Trots rutiner förekommer det även på länsstyrelserna att straffbara överträdelser inte anmäls till polis eller åklagare. Länsledningens prioriteringar kan kom- ma i konflikt med sanktionsfrågan och gällande attityder från ledningen i dessa frågor lik- som det interna arbetsklimatet på arbetsplatsen i övrigt, påverkar benägenheten att göra det som fordras. Underlåtelse att åtalsanmäla eller att ta ut miljösanktionsavgift dokumen- teras då inte och bristen uppmärksammas följaktligen inte heller. Företeelsen förekommer även i kommunerna, vilket i flera fall har uppmärksammats.
Både av kommentarerna i enkätsvaren och av Naturvårdsverkets länsstyrelsebesök framgår att många tillsynsmyndigheter anser att arbete med miljösanktionsavgifter och åtalsanmälningar är en betungande uppgift som tar mycket tid. Tillsynsmyndigheterna tycker att det är frustrerande att så många åtal läggs ned, varvid miljönyttan med arbetet ifrågasätts. Ofta upplevs frågorna som onödigt dramatiska, eftersom dessa ärenden får mycket uppmärksamhet i media. En länsstyrelse har dock gjort iakttagelsen att intresset från media verkar avta ju fler anmälningar som myndigheten gör.
7.2 Samverkan mellan kommuner
I ToFR:s enkät ställdes en fråga till kommunerna om de har avtal eller överenskommelse om samverkan med annan kommun i tillsynsarbetet. Frågan avsåg att ta reda på i vad mån kommunerna utnyttjat möjligheter enligt 26 kap. 7 § miljöbalken för detta. Endast 14 pro- cent av kommunerna svarade Ja på frågan. Storstäder och större städer är de som samver- kar i minst omfattning på detta sätt, medan medelstora städer gör det i störst omfattning.
41
Tabell 12. Hade ni under år 2000 avtal eller överenskommelse om samverkan med i tillsynsarbetet enligt miljöbalken med annan kommun?
Ja Nej Ej svarat
Totalt antal
kommuner Antal % Antal % Antal %
Svarsfrekvens % Alla kommuner 289 41 14 200 69 48 17 83 Storstäder 3 3 100 100 Förortskommuner 36 2 6 25 69 9 25 75 Större städer 26 2 8 23 88 1 4 96 Medelstora städer 40 9 23 26 65 5 13 88 Industrikommuner 53 10 19 33 62 10 19 81 Landsbygdskommuner 30 4 13 23 77 3 10 90 Glesbygdskommuner 29 3 10 22 76 4 14 86 Övriga större kommuner 31 4 13 21 68 6 19 81 Övriga mindre kommuner 41 7 17 24 59 10 24 76
Avtal enligt MB 26 kap. 7 § är således inte så vanligt. Mer informell samverkan, bland annat inom olika sakfrågor och vid gemensamma tillsynskampanjer, förekommer däremot ganska ofta. Enligt kommentarerna i enkätsvaren är samverkan kring miljöskyddsfrågor för jordbruket, ofta i kombination med djurskyddstillsyn, mycket vanligt.
Av Naturvårdsverkets länsstyrelsebesök framgår att länsstyrelserna tar upp samverkan mellan kommuner vid sina kommunbesök för att öka intresset för detta, vilket verkar ha en viss effekt.
7.3 Kommunernas organisation för tillsyn
I ToFR:s enkät ställdes ingen fråga om kommunernas organisation för tillsyn. Frågan dis- kuterades däremot vid Naturvårdsverkets länsstyrelsebesök.
Merparten av kommunerna har en organisation som följer reglerna i kommunallagen. I ”Kommunernas organisation för tillsyn över miljöfarlig verksamhet” rapport 5127 kunde Naturvårdsverket dock i oktober år 2000 konstatera att ansvaret för drift och tillsyn av kommunal miljöfarlig verksamhet sammanföll i 53 av landets kommuner (18 procent av alla kommuner).
Organisationsfrågan ses oftast som en naturlig fråga att diskutera när länsstyrelsen be- söker sina kommuner. Flera länsstyrelser påtalar dock att det inte finns några riktlinjer för hur länsstyrelsen ska agera i de fall som kommunerna har en olämplig organisation. Än mindre finns det några styrmedel, vilket enligt länsstyrelserna behövs.
Någon länsstyrelse ser gärna att kravet på särskild miljönämnd återinfördes i kommu- nallagen, vilket skulle kunna vara ett enklare alternativ än att t.ex. inrätta en ny statlig till- synsmyndighet.
42
7.4 Delegation av beslutsrätt inom kommunerna
I ToFR:s enkät ställdes ingen fråga om delegation av beslutsrätt inom kommunerna. Frå- gan diskuterades däremot vid Naturvårdsverkets länsstyrelsebesök.
De länsstyrelser som Naturvårdsverket besökt diskuterar frågan om delegation vid sina kommunbesök eller avser att göra det. Länsstyrelsen framför ofta till kommunerna att det är lämpligt att delegera beslut om åtalsanmälan och miljösanktionsavgifter, vilket har gett visst resultat.
Det är vanligt med en långt gående delegation inom kommunerna och utvecklingen går än mer åt detta håll. Generellt delegeras fler frågor i de större kommunerna. Det är dock fortfarande vanligt att åtalsfrågor beslutas i miljönämnderna och ses som politiska beslut. En insikt att dessa frågor, i enlighet med lagstiftarens intentioner, bör skötas på tjänste- mannanivå börjar däremot enligt länsstyrelserna vinna insteg i landet.
43