Som en del i arbetet med att följa upp och utvärdera tillsynen enligt miljöbalken besökte Naturvårdsverket under hösten 2001 fyra länsstyrelser.
Syftet med besöken var främst att diskutera förutsättningarna för den operativa tillsy- nen enligt miljöbalken. Naturvårdsverket har valt att lyfta fram länsstyrelsens egna vär- deringar i de olika frågor som diskuterades och lämnar slutligen några sammanfattande kommentarer.
Ett viktigt underlag för besöken var resultatet av Tillsyns- och föreskriftsrådets enkät om tillsyn. Enkäten avsåg operativ tillsyn under år 2000. Vid besöken har vi även disku- terat erfarenheter när det gäller tillsyn under år 2001.
I denna bilaga används begreppet ”naturvård” vilket är synonymt med tillsyn rörande skydd av naturen enligt 7:e, 8:e och 12:e kapitlena i miljöbalken.
Besök i Jämtlands län
Behovsutredning
Länsstyrelsen anser att behovsutredningen är ett bra underlag som tydliggör behoven för de områden där behovsutredningen verkligen utförts. Utredningen har använts som ett underlag för prioriteringar. För miljöfarlig verksamhet grundar sig behovsutredningen till stor del på gamla erfarenheter. Länsstyrelsen har inte gjort någon behovsutredning för na- turvården eftersom tillsyn inom detta område inte i tillräcklig grad är definierat. För vat- tenverksamheter finns det ett stort behov av tillsyn. Här har länsstyrelsen brist på kompe- tens.
Miljökvalitetsmålen har ännu inte påverkat behovsutredningarna och behoven är alltså inte bedömda utifrån målen. Krav i befintliga beslut (kontrollprogram, besiktning m.m.) påverkar bedömningen i högre grad än målen.
Länsstyrelsen har för närvarande ett rätt dåligt underlag för tillsyn inom naturvård och av vattenverksamhet. Länsstyrelsen anser att inventeringar behöver genomföras och att register behöver utvecklas. Behovsutredningen inom naturvården kan utvecklas genom att länsstyrelsen deltar i en arbetsgrupp där man diskuterar/definierar tillsynsbegreppet på den gröna sidan.
Naturvårdsverket bör ta fram riktlinjer för hur en behovsutredning för naturvården ska göras.
Tillsynsplan
Länsstyrelsen anser att tillsynsplanen är ett bra sätt att kommunicera verksamheten och att den fungerar som ett stöd för prioriteringar. Den är också ett stöd i dialogen med led- ningen vilket givit resultat i form av mer resurser.
48
Genom att definiera tillsynsbegreppet inom naturvård och vattenverksamheter kan till- synsplanen utvidgas. Det är viktigt att öka handläggarnas delaktighet i arbetet med till- synsplanen.
Naturvårdsverket bör definiera vad tillsyn är och visa på goda exempel där tillsynspla- nerna kan bli ett levande instrument. Kommunerna efterfrågar tillsynsvägledning när det gäller tillsynsplanering och därför bör Naturvårdsverket utbilda länsstyrelserna inom detta område.
Uppföljning och utvärdering
Uppföljning och utvärdering skapar en grund och förståelse för förbättringar. Länsstyrel- sen har dock inte hunnit hit ännu. När det gäller t.ex. naturvård finns det ännu inga tankar om hur uppföljning och utvärdering ska gå till.
Länsstyrelsen har påbörjat ett försök där man försöker koppla tillsynsplanen till hand- läggarnas egna löpande tidsuppskattningar.
Länsstyrelsen anser att det är viktigt att skapa förståelse hos alla vad uppföljning och utvärdering innebär och varför det är viktigt.
Det behövs en breddad och regionaliserad utbildning på det här området. Det behövs också mer utbildning i själva metodiken.
Kompetens
Länsstyrelsen har utgått från sakkompetensen och det tillsynsansvar man har. Länsstyrel- sen saknar kompetens inom ett flertal områden. Mest akut är behovet inom området vattenverksamheter. Länsstyrelsen har svårt att behålla kompetens och att rekrytera per- sonal. Kontaktnät kompenserar till viss del, men ersätter inte de egna behoven. Brister täcks även upp genom samverkan med andra länsstyrelser.
Naturvårdsverket bör föra fram kompetensbristen avseende vattenverksamheter. Till- synsvägledningen inom detta område måste öka och Naturvårdsverket skulle kunna hjäl- pa till med att hitta central expertis inom området.
Miljökvalitetsmålen
Länsstyrelsen anser att målen kan ge tillsynen en större mening och leda till en förståelse för inriktningen i planeringen. Inom naturvården ser man inte samma koppling mellan miljökvalitetsmålen och tillsynsfrågorna som inom miljöskyddet.
”Måstena” styr undan målens inflytande på tillsynen. Även verksamhetsutövarnas behov av vägledning avseende förändring i lagstiftning m.m. genererar oplanerat arbete för länsstyrelsen.
Länsstyrelsen tänker eventuellt försöka kartlägga tillsynens relation till miljökvalitets- målen genom att synliggöra vilka miljökvalitetsmål som det enskilda objektet påverkar.
Naturvårdsverket bör ge goda exempel på tillsynsplanering som utgått från miljökvali- tetsmålen.
49
Överträdelser
Länsstyrelsen har rutiner som innebär att besluten tas på handläggarnivå. Länsledningen informeras innan anmälan till åklagare görs eller miljösanktionsavgift påförs.
Naturvårdsverket bör verka för en landsomfattande kampanj, riktad främst mot politi- ker men även mot verksamhetsutövare och allmänheten, där syftet med åtalsanmälan och miljösanktionsavgifter klargörs. Det bör också framgå varför tillsynsmyndigheterna ska arbeta aktivt med frågorna.
Länsstyrelsens tillsynsvägledning
Länsstyrelsen kommer att besöka kommunerna under hösten 2001 för att följa upp miljö- skyddstillsynen. Länsstyrelsen ordnar även gemensamma utbildningar, samverkansträffar, branschträffar m.m.
Naturvårdsverket bör utbilda länsstyrelserna i tillsynsvägledning (arbetsformer och gränser). Naturvårdsverket bör även stödja samordningen mellan tillsynsvägledningsarbe- tet inom naturvård och miljöskydd. Kommunerna bör utbildas i operativ tillsyn tillsam- mans med länsstyrelserna för att få en ökad samhörighet.
Naturvårdsverkets tillsynsvägledning
Naturvårdsverket bör tydligare definiera begreppen tillsyn, miljöövervakning, förvaltning osv. Tillsynsdagar bör ordnas årligen. Även på övriga länsstyrelsedagar som Naturvårds- verket ordnar bör det finnas tillsynsblock.
Det är bra att Naturvårdsverket ordnar träffar eftersom det är i mötet mellan människor som saker händer. Handböcker är en positiv vägledningsform liksom checklistor och lat- hundar som ger struktur utan att detaljstyra.
Naturvårdsverkets tillsynsvägledning när det gäller vattenverksamhet behöver utveck- las. Svenska kraftnät och Naturvårdsverket bör samverka och fokusera på egenkontroll. Naturvårdsverket skulle kunna ordna samordnade träffar och konferenser inom vissa till- synsområden så att det blev mer effektivt avseende tidsåtgång och kostnader. Det behövs checklistor för tillsynsvägledning, särskilt när det gäller uppföljning och utvärdering. Ett ökat utbyte av tjänster mellan Naturvårdsverket och länsstyrelserna är också önskvärt.
Besök i Värmlands län
Behovsutredning
Enligt länsstyrelsen återstår en del svårigheter och mycket gissningar görs fortfarande. För miljöskyddet fungerar det bra eftersom det gjorts utredningar under lång tid inom detta område. För vattenverksamheterna börjar man närma sig sanningen medan natur- vården fortfarande saknar underlag för att kunna göra en fullständig behovsutredning. Att göra en behovsutredning varje år med samma ambitionsnivå kan vara för ofta anser läns- styrelsen.
50
Länsstyrelsen behöver definiera tillsynsbegreppet inom t.ex. naturvården. Det är också viktigt att miljökvalitetsmålen kommer in på ett tydligare sätt.
Naturvårdsverket bör ta reda på hur andra länsstyrelser gör och verka för en samsyn. Det behövs en diskussion kring kvalitetsbegreppet inom tillsynen. Naturvårdsverket bör även ta fram exempel på bra behovsutredningar.
Tillsynsplan
Planen tas fram av handläggarna själva och beslutas av enhetschefen. Tillsynsplanen ger struktur åt verksamheten och tydliggör vad enheten arbetar med. Det är en fördel att kun- na visa vad som är prioriterad verksamhet. Alla tillsynsområden finns med men inkom- mande ärenden styr prioriteringen till stor del. Nya områden arbetas in i mån av utrymme. Länsstyrelsen gör en noggrann uppföljning av verksamheten 2 ggr/år och då är tillsyns- planen ett viktigt underlag.
Länsstyrelsen anser att det vore bra att ha mål direkt knutna till tillsynsplanen. Genom att ta fram rutinbeskrivningar kopplade till planen skulle det vara möjligt att arbeta mer systematiskt.
Naturvårdsverket bör i sin tillsynsvägledning särskilt inrikta sig mot eftersatta områ- den, som t.ex. naturvård och vattenverksamheter. När det gäller t.ex. utbildningen av tillsynsmän bör även reservatstillsyn ingå som ett moment.
Uppföljning och utvärdering
Länsstyrelsen gör en uppföljning av verksamheten två gånger per år. Planen revideras inte men uppföljningen är en hjälp för att kunna styra verksamheten. I länsstyrelsens verksam- hetsplan finns moment som rör utvärdering och kvalitetssäkring av verksamheten.
Inom miljöskyddet låg länsstyrelsen dåligt till i förhållande till planen. Detta diskute- rades med länsledningen och ledde till ett beslut om att lägga mer tid på tillsyn.
För att kunna sätta upp mål för tillsynen måste länsstyrelsen först definiera vad som är rätt kvalitet inom tillsynen. Miljöenheten har därför startat ett pilotprojekt som rör kvali- tet. Rutinbeskrivningar har utarbetats för några arbetsuppgifter där personalbyten har skett.
Naturvårdsverket bör samla erfarenheter av hur andra arbetar med dessa frågor. Kva- litetsbegreppet är viktigt i detta sammanhang.
Kompetens
Länsstyrelsen diskuterar kompetens i samband med medarbetarsamtalen, som ständigt förbättras, och i samband med nyrekrytering.
Det finns vissa svårigheter att rekrytera den kompetens man behöver och då måste länsstyrelsen överväga att köpa konsulter i stället. Det finns också funderingar på att försöka samverka mer med andra län.
Eftersom Naturvårdsverket arbetar allt mindre på objektsnivå måste verket måste se till att kompetensförsörjningen är tillgodosedd.
51
Miljökvalitetsmålen
När det gäller ny tillståndsprövning och fastställande av nya föreskrifter har miljökvali- tetsmålen en viss betydelse för länsstyrelsens tillsynsarbete.
I tillsynsarbetet utgår länsstyrelsen i första hand från gällande föreskrifter och villkor i tillståndsbeslut som kanske inte har förankring i miljökvalitetsmålen.
Länsstyrelsen funderar på att genomföra kampanjer där man fokuserar på ett par miljö- kvalitetsmål eller delmål åt gången.
Naturvårdsverket bör stimulera diskussion och erfarenhetsutbyte t.ex. inom TVL- nätverket.
Överträdelser
Länsstyrelsen har klara rutiner för hur dessa ärenden ska hanteras. Man har tagit fram en mall som gör det enklare att hantera åtalsanmälningar. Det är alltid enhetschefen eller bi- trädande enhetschef som skriver under beslutet. Gäller det t.ex. större bolag och det finns risk för uppståndelse informeras alltid landshövdingen innan beslutet går iväg. I tveksam- ma fall (t.ex. mätosäkerhet) tas en diskussion med åklagaren. Om länsstyrelsen bestäm- mer sig för att inte åtalsanmäla dokumenteras detta. Antalet miljösanktionsavgifter har varit väldigt få men hanteras på samma sätt.
Länsstyrelsens handläggare är ovana i rollen som vittne. Naturvårdsverket bör därför ordna utbildningar när det gäller bevissäkring.
Länsstyrelsens tillsynsvägledning
Länsstyrelsen har varit aktiv inom området förorenad mark och ordnat träffar och utbild- ning. Kommunbesök har genomförts vilket gett en bra överblick av hur miljöarbetet fun- gerar i kommunerna. Länsstyrelsen håller också i en samrådsgrupp om miljöbrott. Naturvårdsverkets tillsynsvägledning
Naturvårdsverket har en viktig roll att se till att kompetensförsörjningen fungerar till de operativa tillsynsmyndigheterna.
Besök i Östergötlands län
Behovsutredning
Behovsutredningen är gjord för miljöskyddet och är därför anläggningsinriktad. Inom na- turvården styrs tillsynen av slumpvisa upptäckter som allmänhet och reservatsförvaltare gör och rapporterar in. En aktiv tillsyn som täcker hela länet går aldrig att få. Det är vikti- gare med kunskapsspridning. Tillsynsbehovet för vattenverksamheter känner länsstyrel- sen inte till eftersom det inte finns resurser för tillsyn eller inventering. Inkommande ärenden tar alla resurser som finns inom detta område.
52
Enligt länsstyrelsen behövs mer inventering, särskilt när det gäller vattenverksamheter. Det är också viktigt att styra om från anläggningsinriktad och utifrånstyrd värdering av behov till framåtsyftande och målstyrd värdering.
Naturvårdsverket bör ta fram vägledning om hur behovsutredning ska göras och hur utredningarna kan följas upp. Inspiration behövs särskilt inom naturvården och vatten- verksamheter.
Tillsynsplan
Länsstyrelsen saknar tillsynsplaner för naturvård, täkter och vattenverksamhet. Inom miljöskyddet fungerar planen till viss del som ett stöd. Länsstyrelsen anser att för lite har tagits med och att tiderna förmodligen underskattats. Berörda handläggare har bidragit med underlag så planen är väl förankrad nedåt.
Länsstyrelsen skulle fortlöpande behöva bokföra den tid som läggs ner på tillsyn för att senare kunna följa upp planen. Idag handlar planen om vad som görs och hur. Framöver måste länsstyrelsen arbeta mer med prioriteringar.
Naturvårdsverket behöver vägleda om vad som ska vara med i planen, hur man följer upp planen och hur man knyter planen till miljökvalitetsmålen.
Uppföljning och utvärdering
Detta är nytt för länsstyrelsen, därför behövs hjälp med metodutveckling. Länsstyrelsen måste även våga utnyttja externa utvärderare.
Länsstyrelsen anser att det bör underlätta om det inrättas ämnesgrupper inom miljöen- heten.
Naturvårdsverket bör fånga upp och sprida metodkunnande och goda exempel. Verket bör även ta fram nyckeltal för att förenkla uppföljningen
Kompetens
Länsstyrelsen har inte gjort någon strukturerad genomgång av tillgången på kompetens. Rättslig kompetens finns inom länsstyrelsen men är svårtillgänglig pga. hög arbetsbörda.
Inom miljöskyddet ersätts vanligen den kompetens som försvinner, men länsstyrelsen har tappat på VA-sidan. Länsstyrelsen försöker även kompensera brist på kompetens med länsövergripande kontakter.
Naturvårdsverket kan stödja och medverka i tolkningsfrågor kring principer av natio- nell betydelse. Verket kan även ordna handläggarträffar där man bjuder in personer med sakkompetens.
Miljökvalitetsmålen
Länsstyrelsen anser att miljökvalitetsmålen är ett bra hjälpmedel för att kunna kanalisera och rikta tillsynen bättre.
53
Tillsynen är fortfarande mer händelsestyrd än målstyrd. I miljöbalken finns detaljre- gleringar som skapar måsten som inte alltid känns meningsfulla anser länsstyrelsen. Reg- ler i EU-direktiv tvingar länsstyrelserna att nyttja resurserna till fel saker. Villkoren styr tillsynen och borde styra mot miljökvalitetsmålen. Så är det dock inte alltid, särskilt när det gäller gamla tillståndsbeslut.
Länsstyrelsen vill ta tillbaka initiativet över tillsynen. Annars är det svårt att få den målstyrd. Miljökvalitetsmålen kan komma in mer genom att prioriteringar görs i tillsyns- planerna. Även vid villkorsskrivningar kan man tänka i systemtankar. Länsstyrelsen ser fram emot att miljökvalitetsmålen har brutits ner. Sedan kan tillsynskampanjer kopplas till de regionala miljömålen.
Naturvårdsverket bör vägleda i stora frågor, t.ex. vad hållbar utveckling innebär och i avfallsfrågor.
Överträdelser
Länsstyrelsen har rutiner vid handläggning av åtal eller miljösanktionsavgifter. I de fall när brott inte anmäls eller miljösanktionsavgift inte påförs anser länsstyrelsen att doku- mentationen kan förbättras.
Naturvårdsverket bör utvärdera förordningen om miljösanktionsavgifter. Naturvårds- verket bör även ta reda på varför tillsynsmyndigheter avstår från att anmäla brott eller påföra miljösanktionsavgift och informera om konsekvenserna av detta.
Länsstyrelsens tillsynsvägledning
Ett tiotal delprojekt har genomförts inom ”kemikalier i Östergötland”. Nu startar läns- styrelsen även ett pilotprojekt som rör egenkontroll och systemtillsyn. Miljöskyddet genomför handläggarträffar 1-2 ggr. per år och naturvårdsträffar ordnas årligen. Läns- styrelsen ordnar även träffar mellan tillsynsmyndigheter och åklagarmyndigheten.
Naturvårdsverket kan vara med på handläggarträffar. Naturvårdsverket bör även klara ut frågan om länsstyrelsens vägledningsansvar i relation till att vara överklagningsinstans. Naturvårdsverkets tillsynsvägledning
Naturvårdsverket bör ge vägledning i principiella sakfrågor och branscher. Det är viktigt att likartade frågor får samma bedömning i hela landet.
Inom naturvården bör handläggarträffar ordnas för att stimulera arbetet och höja sta- tusen. För arbetet med vattenverksamheter behöver nätverk byggas, träffar ordnas, hand- bok tas fram m.m.
54
Besök i Västra Götalands län
Behovsutredning
Länsstyrelsen gjorde behovsutredningen för hela miljöbalkens område vilket gett en bra helhetsbild. För de gröna frågorna har det varit viktigt att diskutera vad tillsyn är. De ge- mensamma diskussionerna har varit värdefulla för samarbetet och för att få ett gemen- samt synsätt. Det är tveksamt hur väl behovsutredningen stämmer med verkligheten. Länsstyrelsen kan i alla fall konstatera att tilldelningen av resurser för tillsyn är betydligt mindre är behovet.
När länsstyrelsen gjorde behovsutredningen skulle alla berörda vara med och göra egna bedömningar. Därför blev underlaget något spretigt. Länsstyrelsen tror att det är möjligt att göra bättre bedömningar nu när det är dags att revidera behovsutredningen.
Naturvårdsverket bör ta fram övergripande riktlinjer för hur man bedömer behovet av tillsyn.
Tillsynsplan
Tillsynsplanen innebär en hård styrning av verksamheten. En stor del av tillsynen i be- hovsutredningen måste prioriteras bort. Länsstyrelsen tycker det är bra att kunna visa svart på vitt vilka avvägningar och prioriteringar som har gjorts.
Årets tillsynsplan gick ner på objektsnivå inom miljöskyddet. Nästa år funderar läns- styrelsen på att göra en mer övergripande plan där man t.ex. lägger större tyngd vid miljö- balkens regler om egenkontroll. Det är viktigt att styra tillsynen dit den är mest effektiv. På sikt måste miljökvalitetsmålen komma in mer i tillsynsplanen. Det är viktigt att till- synsplanen är realistisk och att den följs upp.
Uppföljning och utvärdering
Uppföljning och utvärdering är två skilda saker. Hittills har länsstyrelsen inte så stor er- farenhet av att arbeta med utvärderingar.
Länsstyrelsen kommer att börja med tidsredovisning för att följa upp tillsynsplanen. Verksamhetsplanen följs upp centralt 3 ggr/år och det skulle vara möjligt att även följa upp tillsynsplanen vid dessa tillfällen.
Naturvårdsverket bör samla erfarenheter och sprida kunskaper om hur andra län arbetar med uppföljning och utvärdering.
Kompetens
Länsstyrelsen gjorde en systematisk genomgång av kompetens i samband med behovsut- redningen. Det pågår också ett projekt där sakkompetensen både inom och utom läns- styrelsen ses över.
55
Länet är stort och ofta finns den kompetens man behöver. När det gäller Sevesofrågor lånades tidigare kompetens från Värmlands län och när det gäller dammsäkerhet kan det bli aktuellt att knyta till sig kompetens. En tillsynsgrupp har tillsatts med personer från flera enheter inom länsstyrelsen. Gruppen driver ett pilotprojekt där man tittar på tillsyns- begreppet och myndighets/tillsynsrollen.
Naturvårdsverket bör ta fram vägledning om tillsynsmetodik.
Miljökvalitetsmålen
Länsstyrelsens verksamhet är till stor del händelsestyrd. För den tillsyn som inte är hän- delsestyrd är miljökvalitetsmålen viktiga anser länsstyrelsen. En stor del av tillsynen är också av administrativ karaktär och kan inte prioriteras bort. Det gäller t.ex. handläggning av miljösanktionsavgifter och åtalsanmälningar.
Länsstyrelsen har påbörjat en diskussion när det gäller att verksamhetsplanera utifrån miljökvalitetsmålen. Det pågår ett arbete med att ta fram delmål som under våren ska re- mitteras. Det är viktigt att länsstyrelsen i de åtgärdsprogram som tas fram för de olika miljökvalitetsmålen pekar ut viktiga tillsynsinsatser.
Naturvårdsverket bör ge goda exempel och ge vägledning om hur de operativa till- synsmyndigheterna ska prioritera.
Överträdelser
Länsstyrelsen har fungerande rutiner som innebär att beslut tas på chefsnivå och att läns- ledningen informeras vid åtalsanmälan.
Naturvårdsverket bör föra fram länsstyrelsens synpunkter på lagstiftningen kring över- trädelser till miljöbalkskommittén.
Länsstyrelsens tillsynsvägledning
Miljöskyddsenheten ordnar tillsynsdagar varje år på tre olika platser. Dessutom ordnas träffar med olika teman inom olika sakområden varje år. Länsstyrelsen genomför även kommunbesök. Det blir ungefär 10 st. per år samt en del återbesök. Länsstyrelsen är dessutom aktiv inom miljösamverkan Västra Götaland.
Naturvårdsverkets tillsynsvägledning
Naturvårdsverkets hemsida och branschexpertsystemet är bra. En del allmänna råd är all- deles för gamla, t.ex. allmänna råd om enskilda avlopp och om industribuller. Vägled- ningen om miljörapporter är inte bra liksom klassningslistan. Naturvårdsverket är dålig på att ta vara på de synpunkter som kommer in till verket.
Det behövs mer vägledning när det gäller sakfrågor i balken. Särskilt gäller detta för nya områden som t.ex. energi och transporter. Naturvårdsverket behöver även arbeta mer med vägledning när det gäller vattenverksamheter.
56
Naturvårdsverkets sammanfattande kommentarer
Ett av syftena med Naturvårdsverkets utvärdering av tillsynen är att främja och utveckla tillsynen. Vi har därför valt att inte värdera de enskilda länsstyrelsernas tillsyn utan lyfter i stället fram deras egna bedömningar. Vi vill dock peka på några problem eller hinder i tillsynsarbetet som vi stött på vid alla eller flera av de besökta länsstyrelserna. Samtidigt har det vid våra besök redogjorts för flera planerade eller påbörjade projekt avseende nya arbetsformer och metoder med syfte att utveckla tillsynsarbetet. Vi ger exempel på några