6 Förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet .1 Internationella åtaganden
6.4 Behovet av lagstiftning
Regeringens bedömning: Lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet bör införas. Mycket tyder på att etnisk diskriminering före-kommer på den svenska arbetsmarknaden och nuvarande rättsregler ger inte ett tillräckligt gott skydd. Sveriges internationella åtaganden inne-bär visserligen inte någon absolut skyldighet att införa en sådan lagstiftning men att göra det vore mest förenligt med konventionernas syfte.
Utredningens för åtgärder mot etnisk diskriminering (EDU) bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning.
Remissinstanserna: Praktiskt taget alla remissinstanser har ställt sig bakom EDU:s bedömning att det finns behov av att införa en lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet i Sverige. Svenska kommunförbundet och Svenska arbetsgivareföreningen (SAF) har instämt i att viss diskriminering förekommer på den svenska arbetsmarknaden och att denna är oacceptabel och måste bekämpas. Enligt deras uppfattning bör dock lagstiftning inte komma i fråga förrän andra mer positivt inriktade åtgärder, som t.ex. för-bättrad svenskundervisning först prövats. Liknande synpunkter har också framförts från Landstingsförbundet. Svea hovrätt och Svenska flyktingrådet har kritiserat EDU:s slutsats att Sveriges internationella åtaganden inte innebär någon absolut skyldighet att införa lagstiftning. Enligt dessa remissinstanser föreligger en sådan skyldighet på grund av Sveriges anslutning till FN:s ras-diskrimineringskonvention. Föreningen Fri Information om Invandringen har avstyrkt att en lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet införs och har därvid bl.a. hävdat att den nuvarande svåra situationen på arbetsmark-naden i Sverige innebär att det inte finns utrymme för en lagstiftning av detta slag.
Skälen för regeringens bedömning: Diskrimineringsutredningen fann redan år 1983 att etnisk diskriminering förekom på den svenska arbets-marknaden. Även Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet konsta-terade att det trots DO-myndighetens tillkomst fortfarande var vanligt att invandrare kände sig diskriminerade på arbetsmarknaden och förordade en uppstramning på lagstiftningssidan. I samma riktning talar även DO:s erfaren-heter under årens lopp.
För snart fyra år sedan gjordes en utvärdering av DO:s verksamhet under de tre första åren. Den visade att DO under den tiden inte hade handlagt något ärende som bedömdes kunna ha varit framgångsrikt i en domstolsprocess om
33
en sådan talan varit möjlig att föra. Detta kan dock inte utan vidare tas till Prop. 1993/94: 101 intäkt för ställningstagandet att det inte finns något behov av en lagstiftning.
Det är ju bl.a. möjligt att just avsaknaden av lagregler avhållit personer som känt sig diskriminerade från att anmäla saken.
I EDU:s slutbetänkande finns en sammanställning av viss statistik och forskningsresultat som kan sägas ha anknytning till frågan om etnisk diskri-minering i arbetslivet. Sammanfattningsvis visar den att det förekommer skill-nader mellan den inhemska och den invandrade befolkningen. Fördelningen på yrken är t.ex. ojämn och arbetsmiljön är sämre för personer av utländsk härkomst. Invandrare är dessutom arbetslösa i en betydligt större utsträckning än svenskar. I likhet med utredni:agen anser regeringen dock att försiktighet är påkallad när det gäller att dra slutsatser i frågan om förekomst av etnisk diskriminering på basis av detta underlag. Det finns självfallet en rad andra faktorer som kan förklara skillnaderna. Dit hör t.ex. som EDU påpekar -bristande svenskkunskaper, svårbedömbara utländska utbildningar av olika slag och kortare arbetslivserfarenhet.
EDU har inte ansett sig riktigt kunna bedöma omfattningen av etnisk diskriminering på den svenska a~betsmarknaden men anser det klarlagt att sådan diskriminering förekommf:r. En majoritet av remissinstanserna, där-ibland DO, har instämt i den bedömningen. Det skall också särskilt anmärkas att inte heller de remissinstanser som företräder arbetsgivarintressen har redovisat någon annan uppfattning, låt vara att majoriteten av dem i första hand förordar andra åtgärder än lagstiftning för att komma till rätta med fenomenet.
På grund av de senaste årens relativt omfattande invandring finns det i Sverige idag ett stort antal olika etniska grupper. Trots att relationerna mellan majoritetsbefolkningen och invandrarna oftast är goda finns det dock en fara för att personer med annan etnisk bakgrund än den svenska utsätts för diskri-minering. Även personer tillhöriga nationella minoriteter och andra här i landet sedan länge etablerade grupper kan löpa sådana risker. Det mesta talar för att det förekommer viss etnisk diskri.mi.nering på den svenska arbets-marknaden. Det finns också en uppenbar risk för att problemen kan komma att öka. Den risken får inte negligf:ras. Regeringen anser att Sverige skall vara ett land där människor från skilda kulturer och med skilda livsåskådningar skall kunna leva sida vid sida i god samverkan. Alla tendenser till främlings-fientlighet och rasism skall bekämpas.
Diskriminering i arbetslivet kan uppkomma i många olika situationer.
Personer med t.ex. annan hudfärg eller annan etnisk bakgrund än majoritets-befolkningen kan exempelvis förbigås vid anställningsbeslut eller utan fog vägras befordran eller internutbildning. En annan risk är en etnisk uppdelning av den svenska arbetsmarknaden med en än större överrepresentation av invandrare i låglöneyrken. En sådm1 utveckling är inte önskvärd.
Frågan är då om det går att komma till rätta med den här typen av problem enbart genom sådana åtgärder somt.ex. information, utbildning och frivilliga överenskommelser mellan arbetsmarknadens parter. Den typen av åtgärder är självfallet såväl grundläggande som nödvändiga för att bekämpa
diskrimi-nering och rasfördomar. Detta förhållande utesluter dock inte på något sätt att Prop. 1993/94: 101 också en lagstiftning kan behövas. Det kan dessutom med fog ställas under
debatt om åtgärder av nyssnämnt slag verkligen i tillräckligt hänseende skapar det skydd mot diskriminering som bl.a. invandrare bör vara berättigade till på arbetsmarknaden.
Den enskilde arbetsgivaren har det avgörande inflytandet när det gäller frågan att bereda personer med utländsk härkomst möjligheter till anställning.
Inom den privata sektorn tillåter nuvarande lagreglering att en arbetsgivare vägrar att anställa en person med hänvisning till t.ex. hans eller hennes hud-färg utan att det finns möjlighet att ingripa med rättsliga åtgärder. Även om ett sådant förfarande torde vara sällsynt är det ändock mycket otillfredsställande att den typen av diskriminering inte går att angripa med stöd av lag.
På den offentliga sidan och för de personer som redan har en anställning är det betydligt lättare att förhindra olika typer av diskriminerande förfaranden.
Inte heller här är emellertid skyddet heltäckande. LAS omfattar t.ex. inte alla arbetstagare och det är osäkert hur omfattande skydd principen om god sed på arbetsmarknaden ger. Som EDU påpekar utgör också de olika lagbestänunel-serna mot diskriminerande förfaranden ett svåröverskådligt regelkomplex.
Detta förhållande kan medföra att möjligheterna att tillgripa rättsliga medel inte alltid används.
Ett skäl för att införa en lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet är således den diskrepans som finns mellan situationen för de arbetssökande och situationen för de redan anställda på framförallt den privata delen av arbetsmarknaden, när det gäller möjligheten att ingripa mot diskriminerande förfaranden. Som påpekats ovan finns det inga möjligheter för en arbets-sökande att rättsligt komma tillrätta med att han eller hon inte anställts på grund av t.ex. sin hudfärg. Om samma inställning från arbetsgivarens sida skulle föranleda uppsägning av en arbetstagare erbjuder däremot LAS möjlig-heter till ett rättsligt förfarande som kan leda till att uppsägningen förklaras vara ogiltig och att arbetstagaren kan tillerkännas skadestånd. Denna skilda behandling av arbetssökande och redan anställda kan endast delvis berättigas med att det givetvis är viktigare att förfara riktigt inom ett avtalsförhållande än i situationen innan ett sådant förhållande har uppkommit. Enligt regeringens uppfattning är denna förklaring dock inte tillräcklig för att förhållandet skall lämnas oförändrat.
Såväl den faktiska situationen i Sverige som vår brist på en heltäckande lagstiftning för att komma åt diskrimineringsförfaranden talar alltså för att det nu införs en lagstiftning som innebär ett grundläggande skydd som kan åberopas av alla arbetssökande och alla arbetstagare på hela arbetsmarknaden.
I samma riktning talar med styrka också att Sverige bör vara lyhört för inter-nationell kritik beträffande vårt sätt att efterkomma olika interinter-nationella kon-ventioner. Regeringen kan visserligen inte dela Svea hovrätts och Svenska flyktingrådets uppfattning att FN:s rasdiskrimineringskonvention innebär en absolut skyldighet att införa en lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet men, som EDU framhåller, är det mest i linje med konventionens intentioner att göra detta. Införandet av en sådan lagstiftning är också i högsta
grad förenligt med den anda som ILO-konventionen nr 111 och dess re- Prop. 1993/94: 101 kommendation med sanuna nummer anger.
I EDU:s uppgifter ingick också bl.a. att utröna möjligheterna att åstad-komma en reglering mot etnisk diskriminering i arbetslivet genom kollektiv-avtal antingen som ett alternativ till eller som komplement till lagstiftning.
Utredningen har därvid klart förordat att det grundläggande skyddet bör ges i Jagform. Regeringen instämmer i denna uppfattning.
När det gäller etnisk diskrimi:1ering ligger det nära till hands att järnföra med hur frågan om jämställdhet mellan män och kvinnor har behandlats i detta hänseende. Det kan då konsi:ateras att i fråga om könsdiskriminering har det ansetts lämpligt att lagstifta som stöd för och komplement till arbets-marknadspartemas gemensanuna arbete.
Ett viktigt skäl för att välja lagstiftning i stället för att lita på att saken reg-leras i kollektivavtal är att skyddet mot diskriminering bör gälla för alla och inte bara för dem som är fackligt anslutna. Såvitt angår arbetsgivarsidan vore det också orättvist om endast de som är anslutna till en arbetsgivarorganisa-tion eller annars bundna av kollektivavtal skulle riskera att drabbas av sank-tioner, vilket skulle bli fallet vid brott mot ett diskrimineringsförbud uppställt i kollektivavtal.
Det främsta skälet för att välja lagstiftningsvägen är dock de långsiktigt normbildande effekter som införandet av en lagstiftning har. En lagstiftning visar tydligt samhällets värderingar och ger ökad tyngd åt argument och prak-tiska åtgärder vad gäller organirntionemas arbete mot diskriminering. Er-farenheterna från järnställdhetsom.rådet har visat att lagstiftning kan påskynda utvecklingen i önskad riktning genom sin opinionsbildande verkan. En lag-stiftning kan dock rimligen inte reglera annat än vissa huvudsakliga frågor.
Det kommer därför även framdeles att finnas stort utrymme för kom-pletterande avtal på arbetsmarknaden.
Mot den nu angivna bakgrunden anser regeringen således att tiden nu är mogen för att införa en lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet
Självklart måste diskrimineringslagstiftningen ses som en del av den sam-hällspolitik som syftar till att und·~rlätta invandrares integrering i det svenska samhället. Regeringen vill erinra om att Kommitten (Ku 1993:02) om över-syn av invandrarpolitiken samt invandrings- och flyktingpolitiken (dir.
1993: l) enligt direktiven har som en huvuduppgift att lägga fram förslag om hur invandrarpolitiken bör vara utformad för att ge bättre förutsättningar för invandrare att integreras i det svenska samhället. Särskilt intresse bör ägnas invandra.mas situation på arbetsmarknaden liksom svenskkunskapernas betydelse för integrationen.
Den lagstiftning som behandlas i denna proposition är av rent arbetsrättslig karaktär. Det finns därför anledning att nämna att Arbetsrättskommitten avgett ett delbetänkande Ny anställningslag (SOU 1993:32). Regeringen har lagt förslag om vissa förändringar i LAS. I övrigt bereds frågan inom regerings-kansliet.