Uppdraget
Enligt direktiven skall utredning,en mot bakgrund av den kritik som riktats mot Sverige för bristande uppfyllelse av FN-konventionen för avskaffande av alla former av rasdiskriminering utreda behov och utformning av lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet samt se över lagen mot etnisk diskri-minering, DO-lagen. Förslaget skall innebära en civilrättslig reglering.
Bakgrund
Internationella åtaganden
Sverige har ratificerat tre konventioner som direkt är inriktade på frågan om etnisk diskriminering i arbetslivet, nämligen FN:s rasdiskrimineringskonven-tion, FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och
!LO-konventionen nr 111 om diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning. Sverige har dessutom ratificerat flera konventioner som rör invandrad arbetskraft.
I den konunitte som har att övervaka efterlevnaden av rasdiskriminerings-konventionen har några ledamöter ifrågasatt huruvida Sverige uppfyller sina åtaganden enligt konventionen på arbetslivets område. Den komrnitte som övervakar efterföljden av !LO-konventionen nr 111 riktade år 1990 en be-gäran till den svenska regeringen att i nästa rapport redogöra för vilka åtgär-der i form av (överenskommelse mellan arbetsmarknadens parter och/eller lagstiftning som vidtagits eller planerats för att förbjuda etnisk diskrimine-ring. Regeringen ombads också att i lag införa rätt till ersättning för den som drabbats av diskriminering i anställning eller sysselsättning.
Gällande rätt
Grundlagen bygger på uppfattningen om alla människors lika värde och inne-håller förbud mot diskriminerande lagstiftning och krav på att allas likhet inför lagen samt saklighet och opartiskhet skall iakttas inom den offentliga förvaltningen.
Lagen mot etnisk diskriminering uttrycker ett totalt fördömande av etnisk diskriminering dock utan att innehålla något förbud. Lagen reglerar diskrimi-neringsombudsmannens och nämndens mot etnisk diskriminering verksam-het. DO:s verksamhetsområde omfattar hela samhällslivet men särskild upp-märksamhet skall ägnas etnisk diskriminering i arbetslivet.
Bestämmelsen i brottsbalken 16:9 om olaga diskriminering omfattar inte förhållandet mellan arbetsgivare cch arbetstagare.
Prop. 1993/94: 101 Bilaga 4
112
Den svenska arbetsrätten gäller lika för alla. Något generellt förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet finns emellertid inte. I princip finns i den fria anställningsrätten kvar för privata arbetsgivare. Det finns inte någon rättslig möjlighet att ingripa ens mot uttrycklig etnisk diskriminering i en anställningssituation. Statliga arbetsgivare är däremot bundna av grundlags-regeln att vid tillsättning av statlig tjänst skall avseende fästas endast vid sak-liga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Den som anser sig felaktigt för-bigången vid ett statligt tillsättningsbeslut har möjlighet att överklaga i admi-nistrativ ordning. På den kommunala sidan gäller utöver objektivitetsregeln i I kap. 9 § regeringsformen som innebär diskrimineringsförbud, inga generella regler för anställning av personal.
Skydd mot diskriminerande avskedanden och uppsägningar finns för de flesta arbetstagare genom lagen om anställningsskydd (LAS). Diskrimine-rande turordning vid uppsägning anses strida mot god sed på arbetsmarkna-den. Rättsläget vad gäller möjligheterna att under åberopande av etnisk diskriminering angripa en arbetsgivares beslut att avbryta en provanställning eller att inte låta den övergå i tillsvidareanställning får betecknas som oklart.
Uppsägning i strid mot LAS kan i vissa fall förklaras ogiltig. Alla kränk-ningar av reglerna i LAS är vidare skadeståndsgrundande.
Genom AD:s praxis har utvecklats en allmän rättsgrundsats av innebörd att arbetsgivarnas fria arbetsledningsrätt inte får utnyttjas på ett otillbörligt eller godtyckligt sätt. För omplaceringsbeslut med långtgående verkningar för den enskilde krävs enligt praxis att det skall föreligga godtagbara skäl. På det kollektivavtalsreglerade området anses ett krav på att arbetsgivaren skall utöva sin arbetsledningsrätt på ett sätt som inte står i strid med lag eller goda seder ingå som en dold klausul i kollektivavtalen. Brott grundar därmed rätt till all-mänt skadestånd .
Avtalslagens generalklausul (36 §)om ogiltighet eller jämkning av oskä-liga avtalsvillkor ger möjlighet att i undantagsfall angripa t.ex. diskrimine-rande lönevillkor.
Tidigare överväganden och förslag
Utredningen angående förbud mot rasdiskriminering fann år I 968 att ras-diskrimineringskonventionens artikel 5 vad avsåg arbetsförhållanden inte var täckt av svensk rätt. Kommitten ansåg emellertid att det saknades belägg för att etnisk diskriminering förekom på arbetsmarknaden och hyste principiella betänkligheter mot att ingripa med lagbestämmelser på förhållandet mellan arbetsmarknadens parter. Parterna borde själva genom överenskommelse eller på annat sätt skapa en reglering mot diskriminering. Enligt kommitten borde emellertid frågan om lagstiftning övervägas på nytt om diskrimineringen i framtiden blev mer utbredd. Motsvarande uttalande gjordes i den efterföljande propositionen.
Diskrimineringsutredningen fann år 1983 att rasdiskrimineringskonventio-nen ålade Sverige en ovillkorlig skyldighet att lagstifta mot etnisk
diskrimine-Prop. 1993/94: 101 Bilaga 4
113
ring i arbetslivet. Utredningen far,n vidare att en omfattande etnisk diskrimi-nering förekom på den svenska arbetsmarknaden. Utredningen lade fram förslag till en arbetsrättslig lag mot sådan diskriminering efter modell av då-varande jämställdhetslagen. Förslaget innehöll skadeståndssanktionerat för-bud för en arbetsgivare att göra ;;ig skyldig till diskriminering mot arbets-sökande och arbetstagare på grund av etnisk tillhörighet. Lagen angav ett antal typfall där diskriminering skulle anses föreligga och innehöll en bevis-börderegel med presumtionsansvar. Vidare stadgades om vissa aktiva åtgär-der och möjlighet till positiv särbehandling. JärnO föreslogs bli övervakande myndighet.
Diskrimineringsutredningens lagförslag möttes av kritik. Regeringen ansåg att ett ställningstagande till behovet av ett förbud mot etnisk diskrimi-nering i arbetslivet förenat med straff eller skadestånd behövde skjutas på framtiden. Istället lades förslaget till den nuvarande lagen mot etnisk diskri-minering fram. Lagen trädde i kraft år 1986.
År 1989 uttalade Kommissionen mot rasism och främlingsfientlighet att Sverige för att uppfylla rasdiskrimineringskonventionen behövde vidta ytter-ligare åtgärder eftersom invandrar1! även efter inrättandet av DO upplevde sig som negativt särbehandlade på arbetsmarknaden. Kommissionen ifrågasatte om inte en civilrättslig lagstiftning skulle kunna motiveras redan av det skälet att invandrarna otvivelaktigt utgjorde en utsatt grupp på arbetsmarknaden.
DO:s möjligheter att agera kraftfullt bedömdes kunna främjas om effektiva rättsmedel gjordes tillgängliga. Kommissionen sade sig inte vilja föregripa den då aktuella utvärderingen av DO:s arbete men betonade att "en uppstram-ning på lagstiftuppstram-ningssidan" borde övervägas. Flertalet remissinstanser som kommenterade kommissionens förslag att en lagreglering mot etnisk diskri-minering i arbetslivet på nytt borde övervägas antingen tillstyrkte eller för-klarade sig inte ha någon erinran mot det.
En utvärdering år 1989 av DO:s verksamhet ansågs inte i sig ha bekräftat behovet av ett lagreglerat förbud mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Ut-redaren uttalade att 00 redan med de arbetsinstrument som lagen mot etnisk diskriminering anvisade och de arbetsmetoder som myndigheten hittills an-vänt kunde åstadkomma goda resultat både i enskilda ärenden och i den opinionsbildande verksamheten.
I december 1989 överlämnade DO till regeringen ett förslag till lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet. Förslaget innebar att såväl direkt som indirekt uppsåtlig diskriminering av arbetssökande och arbetstagare skulle förbjudas. Vad gällde arbetssökande omfattade skyddet enligt förslaget inte endast det slutliga anställningsbeslutet utan även missgynnande av någon under rekryteringsförfarandet. Me'd diskriminering menades enligt förslaget att på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung särbehandla någon på ett sätt som var till skada eller nackdel för honom. Någon precise-ring av vilka handlingar som avsågs gjordes inte i lagtexten. Diskrimineprecise-ring skulle inte anses föreligga om hänsynstagande till ideella eller andra särskilda intressen legat bakom arbetsgivarens handlande. Förslaget upptog en bevis-regel som syftade till att åstadkomma en uppdelad bevisbörda. Sanktionerna
Prop. 1993/94: 101 Bilaga 4
114
var ogiltighet och skadestånd. Förslaget innehöll inte krav på aktiva åtgärder.
Tanken på att DO skulle ha en processförande roll avvisades.
Utländska förhållanden
I avsnittet lämnas en kortfattad redogörelse för situationen vad gäller lagstift-ning mot etnisk diskriminering i arbetslivet i de länder som främst kan antas vara av intresse som jämförelse, nämligen Danmark, Finland, Norge, Frank-rike, Kanada, Nederländerna Storbritanien, Tyskland, USA och Österrike samt inom EG.
Behovet av lagstiftning
I avsnittet gör utredningen en bedömning av behovet av lagstiftning mot etnisk diskriminering i arbetslivet mot bakgrund av såväl Sveriges internatio-nella överenskommelser och gällande rätt som de faktiska förhållandena på arbetsmarknaden och risken för diskriminering.
Utredningen konstaterar att de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till inte innebär någon absolut skyldighet att lagstifta mot etnisk diskriminering i arbetslivet men att det måste anses mest förenligt med kon-ventionernas syfte att införa lagstiftning.
Nuvarande rättsregler ger inte ett tillräckligt gott skydd mot etnisk diskri-minering för arbetssökande och arbetstagare.
Utredningen anser sig inte kunna bedöma omfattningen av etnisk diskri-minering i arbetslivet men anser det klarlagt att sådan diskridiskri-minering före-kommer. Dessutom föreligger risk för ökad förekomst av diskriminering i framtiden.