I avhandlingen studeras statsministrarnas agerande inom den centrala nivån, d.v.s. regeringen och Regeringskansliet.7 Sverige skiljer sig på flera sätt från
många andra länder. En viktig aspekt är att regeringen är kollektivt ansvarig för beslut. I flera andra parlamentariska system är regeringen kollektivt an- svarig endast vid större beslut medan de enskilda ministrarna kan fatta beslut i mindre frågor (Bäck & Larsson, 2006: 176). Trots att den svenska reger- ingen fattar beslut kollektivt8 tas färre beslut av den än av andra länders re-
geringar. Det har att göra med ytterligare ett särdrag i den svenska statsför- valtningen, nämligen de centrala myndigheternas relativa oberoende från
7
För vidare läsning om den svenska förvaltningen se Bäck & Larsson, 2006; Larsson, 1986; Premfors & Sundström, 2007.
8
Undantag finns avseende vissa beslut som kan fattas av försvarsdepartementet och utrikes- departementet (Bäck & Larsson, 2006: 176).
regeringen. Flera beslut som i en ministerstyrd parlamentarism fattas av en minister kan i Sverige fattas av en myndighet (Bäck & Larsson, 2006: 177).
Det svenska Regeringskansliet och regeringens arbete är på ett övergri- pande plan reglerat i en rad lagar och det är långt ifrån alla ärenden som en statsminister behöver vara delaktig i. I Regeringskansliet arbetar ca 4 500 personer varav endast ca 200 av dem är politiskt anställda (Premfors & Sundström, 2007: 70).9 Trots att departementen ska fungera som ett stabsor-
gan för regeringen så framstår ofta departementen som enskilda kanslier som arbetar åt det ansvariga statsrådet (Möller & Erlandsson, 2009: 37. Se också Persson, intervju: 2010). Härvidlag uppstår en stor samordningskarusell för att få samtliga dessa enheter att enas om beslut.
Tjänstemännen har en avgörande roll i hanteringen av ärenden fram till regeringsbeslut. Efter det att ett ärende initierats bereds det inom ansvarigt departement och enhet. I beredningsfasen har den politiska ledningen inom ett departement möjlighet att ge synpunkter på ärendet. Därefter följer en gemensam beredning om ärendet berör fler departement. Vid frågor av stor dignitet såsom propositioner eller förordningar kan övriga departement ock- så ge synpunkter på ärendet när det lämnas på delning, vilket innebär att andra departement får fem dagar på sig att lämna synpunkter på utkastet av ärendet. Alla parter måste här vara överens. I annat fall ”hissas” frågan till den politiska nivån - först till statssekreteraren, sedan statsrådet och i sista instans statsministern (Premfors & Sundström, 2007: 54-55).
Statsministern deltar i den sista av beslutsinstanserna, nämligen reger- ingssammanträdet. Det är det formella beslutsforum där regeringen fattar beslut. I regeringsformen anges endast kort att fem statsråd ska vara närva- rande, att statsministern ska vara ordförande vid sammanträdet och att proto- koll ska föras (RF, kap 7). Regeringssammanträdet hålls i regel varje tors- dagsmorgon. Då fattas över etthundra beslut och sammanträdet är således inte ett diskussionsforum. Den föregående beredningen i Regeringskansliet ska ha löst ut sådana diskussioner (Premfors & Sundström, 2007: 52). Efter regeringssammanträdet följer allmän beredning. Vid detta möte diskuteras däremot principiellt viktiga eller omfattande frågor. Det är vid detta forum som ärenden kan tas upp för en gemensam diskussion bland regeringens ledamöter. Allmän beredning beskrivs i litteraturen om Regeringskansliet som det främsta forumet för att kollektivt diskutera politiska frågor (Prem- fors & Sundström, 2007: 52). Under allmän beredning (som statsministern leder och kallar till) kan ärenden som inte gått att lösa tidigare hanteras. Det kan röra sig om konflikter eller strategiska överläggningar. Här fattas inga beslut och protokoll förs inte (Premfors & Sundström, 2007: 53). Medan regeringssammanträdet är öppet endast för regeringens ledamöter är allmän beredning också öppen för andra medarbetare till statsråden. Allmän bered-
9
För en historisk tillbakablick över utvecklingen av de politiskt tillsatta tjänsterna se Bäck och Larsson, 2006: 182-185.
ning genomförs med en ärendelista vilket inte är fallet med den så kallade lunchberedningen. Varje dag har regerings- ledamöter möjlighet att äta lunch ihop och här kan också diskussioner föras om utnämningar. Regeringen kan, om minst fem statsråd är närvarande, fatta regeringsbeslut (Premfors & Sundström, 2007: 53).
Sammanfattningsvis är statsministern inte aktivt inblandad i alla steg i be- redningsgången i Regeringskansliet. Regeringssammanträdet är inte heller ett forum där statsministern för diskussion om ärenden eftersom endast be- slut av de facto redan avgjorda ärenden sker här. Den allmänna beredningen är däremot ett forum där statsministern kan påverka vad som diskuteras, hur det diskuteras och hur konflikter löses.
Ledarskapsforskare (Kaarbo, 1997; Norton, 1987) har i tidigare studier visat att politiska ledare närmar sig beslutsprocessen på olika sätt. Skillnader rör dels vilka beslut en ledare engagerar sig i och dels hur ledaren agerar som beslutsfattare. Den frihet som står de svenska statsministrarna till förfo- gande kan skapa variation inom olika aspekter av beslutsfattandet. En stats- minister har till uppgift att ena regeringen för att denna ska kunna fatta be- slut överhuvudtaget. Ett kollektiv som inte är enat kan inte heller fungera. Enandet kan emellertid ske på olika sätt. Framför allt kan statsministrars agerande skilja sig åt i det forum där svåra frågor av tradition diskuteras, nämligen den allmänna beredningen. En statsminister kan arbeta för att un- derlätta för diskussion och försöka främja konsensusbeslut (rent av genom omröstningsprocedurer), eller agera dominant och kraftfullt förespråka vissa handlingsalternativ (Blondel & Müller-Rommel, 1993; Kaarbo, 1997; Prem- fors & Sundström, 2007: 39; Thiébault, 1993).
Hur beslut fattas torde skilja sig mellan statsministrar beroende på om formella eller informella vägar utnyttjas. Frågan är om det har funnits en tendens att en statsminister fördragit en särskild konstellation av medarbetare för att fatta och förbereda beslut och om informella möten hålls för att disku- tera och göra upp frågor för att på så sätt kunna gå förbi det formella maski- neriet (Seymour-Ure, 2003: 28).
Delegering och frihet att agera för statsråden är en viktig dimension som statministern påverkar. En statsminister kan delegera flertalet frågor eller söka styra frågor som tydligt går in på andra fackministrars ansvarsområden, vilket kan innebära en begränsning i det kollegiala styre som den svenska regeringens beslutsprocess är. Beslutsfattandet kan ibland ske inom ”inre kabinett”. Ofta finns en sådan nära relation mellan stats- och finansminist- rarna, men även andra ministrar kan delta i detta (Andeweg, 1993: 38). Statsministrar kan också skilja sig åt i hur de själva når fram till beslut. Me- dan vissa personer snabbt förstår ett ärende och känner sig redo att fatta be- slut i en fråga kan andra personer vara i behov av mer information för att kunna sätta frågan i ett sammanhang. Individuella skillnader är således högst tänkbara avseende den personliga beslutsprocessen.
Statsministerns utövande av funktionen som beslutsfattare undersöks i huvudsak genom tre aspekter av beslutsfattande. Dels hur statsministern agerade för att få igenom beslut i det kollektiv som regeringen är, d.v.s. hur statsministern försökte ena regeringen. I detta avseende undersöks främst hur statsministrarna agerade vid allmän beredning men också om statsministrar- na vidtog åtgärder innan ärenden kom till allmän beredning. Dels undersöks hur den faktiska beslutsstrukturen såg ut, d.v.s. om det skedde diskussioner i allmän beredning eller om det fanns andra konstellationer där statsministern de facto fattade beslut. Slutligen undersöks hur beslutsprocessen såg ut. Vil- ka instanser var delaktiga i beslutsfattandet och hur nådde statsministrarna fram till beslut?