I detta inledande empiriska kapitel beskrivs hur statsministrarna har utövat funktionen som regeringsbildare (rekryteringsprocessen) och organisatör av Regeringskansliet och sin stab – statsrådsberedningen. Regeringsbildning och organisation av regeringsarbetet torde gå hand i hand och är i viss mån en återkommande funktion under regeringsarbetet. Löpande analyseras hu- ruvida fallens utövande av funktionerna är att betrakta som aktivt/passivt och formalistiskt/ad hoc. Deltagande studeras utifrån aktivitet i ledningen av rekryteringsprocessen och organisationens struktur, vilka poster statsminist- rarna har utsett och hur aktiva de varit när det gäller att påverka Regerings- kansliets struktur och samordningsprocesser. Förhållningssätt studeras ut- ifrån mått av planering, systematik och hierarki i arbetet.
Den potentiella variationen är stor. Statsministrarna kan rekrytera samtli- ga statsråd utan att diskutera det med någon annan och även påverka val av statssekreterare. Det kan ske oberoende av andra eller i samråd. Statsminist- rarna kan vidare omstrukturera hela Regeringskansliet. Det är inte fastslaget i regeringsformen vad statsministrarna får göra i detta avseende. Antalet departement har under denna period varierat mellan nio och fjorton vilket tyder på att det finns skäl för statsministrarna att göra sådana förändringar (Bäck & Larsson, 2006: 180). Sådana förändringar kräver emellertid intresse och engagemang.
Kapitlet visar att det finns betydande variationer i hur funktionen har ut- övats. En huvudsaklig slutsats från kapitlet är att tre av fyra statsministrar har varit måna om att behålla ensamrätten att utse regeringen. Det finns dock tydliga variationer i vilka poster de kunnat och velat göra anspråk på att utse och här uppstår en skillnad i aktivitet. Vidare skiljer sig graden av formalism på så sätt att de har tillfrågat olika många om råd, strukturerat utnämnings- processen på olika sätt och framför allt haft skilda synsätt på behovet av att tänka igenom strukturerna inom Regeringskansliet. Empirin pekar på att variationerna kan förklaras av en interaktion mellan framför allt typ av reger- ing, kompetens och lämplighet samt inställning till politisk konflikt.
Thorbjörn Fälldin
Thorbjörn Fälldins ledarskapsstil i funktionen som regeringsbildare och or- ganisatör är motstridig. Å ena sidan var han aktiv/formalistisk i rekryteringen av medarbetare å andra sidan passiv/ad hoc avseende organiseringen av de strukturer som regeringen skulle arbeta i. En beskrivning av Fälldins ledar- skap i funktionen måste därför delas upp i dessa två kategoriseringar. Fäll- dins ledarskapsstil förstås i mångt och mycket mot bakgrund av den politiska kontext som rådde när han klev in i Regeringskansliet samt den typ av reger- ing som han ledde. Fälldins brist på erfarenhet av regeringskansliet och hans negativa erfarenheter från valet 1973 tillskrivs också stor betydelse.
Bemanning av regeringen och Regeringskansliet
År 1976 bildade Thorbjörn Fälldin den första borgerliga regeringen sedan Bondeförbundets ledare, Axel Pehrsson i Bramstorp, var statsminister 1936. Fälldin ställdes i det inledande skedet av regeringsförhandlingarna inför betydande utmaningar. I riksdagen fanns det underlag för att bilda en koali- tionsregering, men med partier med tydliga ideologiska meningsskiljaktighe- ter. Folkpartiet och centern hade 1973 gjort ett misslyckat försök till parti- sammanslagning men mittendimensionen i regeringen var alltjämt påtaglig. I koalitionen skulle emellertid också moderaterna ingå och därvidlag uppstod konflikter. Skiljelinjerna mellan partierna var stora: ”Högern var höger och centern hade fortfarande lite av bondeförbundet över sig”, säger Fälldins statssekreterare, Göran Johansson (Johansson, intervju: 2009). Bengt Wes- terberg, dåvarande statssekreterare med samordningsansvar, säger:
Man ska komma ihåg att när den första Fälldinregeringen bildades så hade Sverige inte haft en borgerlig regering så långt någon kunde minnas. Ingen av de inblandade hade någon egen erfarenhet av regerande utan det var en helt ny situation. Alla partierna hade tidigare kört sitt eget race och så skulle man plötsligt samarbeta i regering (Westerberg, intervju: 2010).
Den typ av problem som Westerberg beskriver ovan utgör i det närmaste ett skolboksexempel på de besvärliga situationer som en koalitionsregering kan ställas inför. Dessutom saknade samtliga partier erfarenhet från Regerings- kansliet. Mot denna bakgrund hade det varit rimligt att förvänta sig någon typ av överenskommelse mellan koalitionspartierna om hur konflikter skulle hanteras och organisationen struktureras. Fälldin ville emellertid inte göra några sådana åtaganden vilket är förvånande med tanke på koalitionsreger- ingars behov av struktur. Fälldins kompetens och lämplighet, främst känne- tecknad av hans erfarenheter, tycks ha varit av stor betydelse. Riksdagsvalet 1973 var centerpartiets genom tiderna främsta valframgång men det resulte-
rade i den så kallade lotteririksdagen.19 Besvikelsen över att komma så nära
regeringsmakten och gå miste om den präglade efter valet 1976 Fälldins inställning till det inledande arbetet med rekryteringar och organisation. Han var motståndare till att inleda förberedelser förrän han var helt klar över att han skulle kunna bilda en regering. Inga förberedelser gjordes för att lägga grunden till ett regeringsalternativ. Gentemot den egna kretsen ansåg Fälldin att det inte gick att ”skissa på ett scenario som kommer att gälla” (Fälldin, intervju: 2009). Det var därför bättre att låta bli. Funktionen som regerings- bildare och organisatör blev därför ad hoc betonat:
Min grundinställning är att man får försöka sköta det jobb man har så bra som möjligt och det får väl bilda den bas, den plattform som jag står på om jag skulle komma i den situationen. Men att konkret gå in på det där, det brydde jag mig aldrig om. Och det fanns inget intresse hos mina närmaste i partiledningen heller. Ett uttryck som alla använde var – man ska inte sälja skinnet förrän björnen är skjuten (Fälldin, intervju: 2009).
Fälldins grundläggande inställning var att personfrågor fick anstå tills koali- tionspartierna hade rett ut sakfrågorna och departementsstrukturen (Fälldin i Lagercrantz, 1998: 145). Det var en inställning som han delade med folkpar- tiledaren Per Ahlmark (Ahlmark, 2011: 198). De tre tilltänka regeringsparti- erna – centerpartiet, moderaterna och folkpartiet – förhandlade om reger- ingsmakten under ett antal intensiva dagar. Folkpartiledaren Per Ahlmark ville bilda en mittenregering utan moderaterna, en idé som Fälldin till slut lyckades övertala Ahlmark att släppa: ”Per Ahlmark och jag, vi hade en väl- digt bra relation, efter några varv så sa han att ’jag har inga mer argument’, så det fick ju bli så. Gösta Bohman, han begrep det också” (Fälldin, intervju: 2009). Trots att moderaterna fick fler röster än folkpartiet gavs båda fem platser var i regeringen. Målsättningen för Fälldin var att bilda en regering med bredast möjliga mandat genom en trepartiregering tillsammans med folkpartiet och moderaterna (Fälldin, intervju: 2009; Ullsten, intervju: 2010).20
Centerpartiet fick åtta statsråd och därtill utnämndes Sven Romanus till opolitiskt statsråd på posten som justitieminister på centerpartiets kvot (Fäll- din, intervju: 2009). Fälldins inställning att samtliga partier skulle behandlas lika var ett återkommande drag i Fälldins ledarskapsstil vilket beskrivs som naturligt för en medlande koalitionsledare. Men Fälldins inställning till poli-
19
Riksdagen bestod av 350 platser. Socialdemokraterna fick tillsammans med vänsterpartiet kommunisterna 175 mandat, lika många som centerpartiet, moderaterna och folkpartiet fick tillsammans. Socialdemokraterna kunde fortsätta regera men genom lottdragning avgjordes beslut i riksdagen där partierna inte kunde komma fram till en kompromiss.
20
Regeringsbildningen 1976 har i stor detalj beskrivits i Kai Hammerich Kompromis- sernas koalition från 1977 och även bearbetats i Hans Bergströms avhandling, Riv- start: Från opposition till regering, från 1987. I dessa stycken behandlas inte hela den process som regeringsbildningen i sig innebär utan fokus är på Fälldins agerande.
tisk konflikt är också central för förståelsen av detta drag. Han var mån om att ”inte särbehandla illa” (Fälldin, intervju: 2009. Se även Ullsten, intervju: 2010). Det är ett drag som också återkommer i funktionen som beslutsfatta- re.
Övriga partiledare hade en betydande grad av autonomi i utnämningen av de egna partiernas statsråd (Gunnarsson, intervju: 2009) och Fälldin krävde endast att han själv skulle godkänna de förslag som lämnades av folkpartiet och moderaterna:
Jag sa, ni får tala om vilka ni vill sätta dit, jag vill åtminstone veta det i för- väg för det är ju jag som ska läsa upp det (Fälldin, intervju: 2009).
Det framgår av citatet att det alltså inte förekommit tidiga diskussioner om hur hela regeringen skulle sättas samman. Fälldins passivitet i detta avseende är tydligt kopplat till att det var en koalitionsregering han ledde. Fälldin var inte heller noga med att slå vakt om profilfrågor gentemot de övriga partier- na. Undantaget var utrikesdepartementet där han var mycket bestämd om att moderaterna inte skulle ha utrikesministerposten (Johansson, intervju: 2009). I ett övergripande perspektiv uppvisar Fälldin som koalitionsledare ett för- väntat passivt agerande. Det är därför förvånande att det vid intervjuer med kolleger och medarbetare framgår att Fälldin vid ett antal tillfällen bestämde vilka poster de olika partierna skulle ha tillträde till och även vilka personer som skulle bemanna dem. Ett sådant agerande pekar snarare på ett aktivt utövande av funktionen.
Folkpartiledaren, Per Ahlmark, presenterade tidigt en lista med förslag på folkpartistiska statsråd där endast män var representerade. När Fälldin fått listan drog han den för sin statssekreterare Gösta Gunnarsson: ”Nu har jag fått reda på vilka folkpartiet tänker ha med i regeringen och det är Ahlmark, Ullsten, Mundebo, Wikström och Tham” (Gunnarsson, intervju, 2009). Lis- tan stämde inte överens med Fälldins bild av regeringssammansättningen. Regeringsförklaringen var vid tillfället färdigskriven och folkpartiet hade varit månt om att betona jämställdhetsfrågor. I diskussioner med sin statssek- reterare Gunnarsson konstaterade Fälldin att det inte var ”nyttigt” och att det påverkade hela regeringen om ett parti endast hade män med i uppställning- en (Gunnarsson, intervju: 2009). Skulle Fälldin nu låta folkpartiet utse sina valda statsråd trots att det bara var män på listan eller skulle han själv ingri- pa? Han valde det senare alternativet och tog därmed mer aktivt del i rekry- teringarna. Efter diskussion med sin statssekreterare kom Fälldin fram till att fler kvinnor skulle beredas plats i uppställningen (Gunnarsson, intervju: 2009. Se också Fälldin i Lagercrantz, 1998: 158). Detta resulterade i att Carl Tham plockades bort från statsrådslistan och ersattes av Birgit Friggebo som
biträdande bostadsminister (Gunnarsson, intervju: 2009). 21 Fälldins reaktion
mot att folkpartiet bröt mot egna utfästelser stämmer väl överens med hans inställning att agera i enlighet med överenskommelser. Citatet från Gunnars- son pekar emellertid också på att jämställdhet som norm tagit fäste. Olof Palme hade 1976 endast haft tre kvinnliga statsråd i regeringen (Elmbrant, 1989: 267). De fem som Fälldin nu utsåg var i det avseendet ett nytt rekord. Denna normativa aspekt av rekryteringar där jämställdhet i högre utsträck- ning kommit att vara viktigt beaktas inte i ramverket men tycks ha en central betydelse.
Fälldin avrådde 1976 också från två namn till posterna som justitieminis- ter (moderaten Astrid Kristensson) och industriminister (moderaten Staffan Burenstam Linder) (Fälldin i Lagercrantz, 1998: 154, 161-162).
Liknande, aktiva ingripanden gjorde också Fälldin under pågående man- datperiod. Folkpartisten Ingemar Mundebo lämnade 1979 posten som bud- getminister och en folkpartistisk efterträdare skulle utses. Ola Ullsten, som nu hade efterträtt Per Ahlmark som partiledare, valde vid tillfället mellan dåvarande arbetsmarknadsministern, Rolf Wirtén, och statssekreteraren i samordningskansliet, Ingemar Eliasson. Ullsten framförde till slut Eliasson som budgetminister. Fälldin valde återigen att ingripa mot vad han ansåg vara fel val, och tog direktkontakt med Eliasson. Han förklarade att det inte gick an att Eliasson, som den yngste i regeringen, skulle få den tyngsta pos- ten och vara tvungen att ofta säga nej till äldre fackministrar. Eliasson fick därför överta arbetsmarknadsministerposten och Wirtén flyttades till bud- getministerposten (Eliasson, intervju: 2009).
Det var upp till statsråden att själva utse statssekreterare och politiskt sak- kunniga (Gunnarsson, intervju: 2009; Johansson, intervju: 2009). Den enda åtgärden som Fälldin vidtog avseende dessa poster gällde egentligen mode- raternas man i samordningskansliet, Carl Bildt. Bildt fick inte titeln statssek- reterare som hans motsvarigheter Carl Tham och Gösta Gunnarsson hade. Fälldin ansåg att Carl Bildt var för ung och för oerfaren för en sådan tung post (Johansson, intervju: 2009; Ullsten, intervju: 2010).22 Detta var en mar-
kering mot Bildt från Fälldins sida, men i övrigt var statssekreterare och politiskt sakkunniga något som helt hanterades av respektive statsråd (Jo- hansson, intervju: 2009). Fälldin kände att han kunde lita helt och fullt på att Gösta Gunnarsson och Göran Johansson i statsrådsberedningen kunde hante- ra den typen av frågor (Fälldin, intervju: 2009).
21
Per Ahlmark har tidigare uppgett att Friggebo var folkpartiets förstahandsval då hon var mest kompetent och därtill var kvinna, något som alltså inte överensstämmer med de intervju- er som gjorts för avhandlingen (Bergström, 1987: 226). Här finns en tydlig tendensproblema- tik. Även om Ahlmarks uttalande ligger närmare i tid är det troligt att folkpartiet inte ville berätta att deras ursprungliga lista ratades av statsministern. Avhandlingens källor bedöms därför som mer trovärdiga trots tidsutdräkten.
22
I Carl Bildts biografi framgår också att han mellan 1976-1979 hade titeln ”Sakkunnig för samordningsuppgifter i regeringen” (Bildt, biografi: 2012).
Fälldin hade en personlig inställning till hur profilen skulle se ut hos stats- råden och statssekreterare. De skulle ha tillräckligt med erfarenhet och rätt ålder för att inte sticka ut i övriga kretsen av medarbetare, och vikten av att kvinnor skulle beredas plats skulle inte bara vara ett vallöfte. I dessa avseen- den spelade Fälldins egen inställning en betydande roll. Genomgående präg- lades regeringsförhandlingarna av Fälldins inställning att alla partier skulle känna sig likvärdiga, men att det alltjämt blev en tydlig mittendimension i regeringen. Fälldins inställning kan till viss del förklaras av typen av reger- ing. I koalitionsregeringar förväntas ingångna överenskommelser fungera som färdkarta för samarbete. Men agerandet ligger också i linje med inställ- ningen till politiskt konflikt på så sätt att löften skulle hållas och att det inte gick att bryta mot vad man sagt i regeringsförklaringen. Den inställningen är återkommande i Fälldins ledarskapsstil.23 Fälldins övergripande förhållnings-
sätt tycks ha varit formalistiskt mot bakgrund av den tydliga systematik han hade när det gällde statsrådens bakgrund och förhållningssätt till regerings- förklaringen och riksdagsgruppen (se nedan). Emedan inga förberedelser gjordes är det dock en beskrivning av förhållningssättet som ges med visst förbehåll.
Inom centerpartiet kunde Fälldin agera ännu friare med rekryteringarna. Detta är att vänta då det otvetydigt är statsministern som utser regeringen. Fälldin valde dock att söka en förankrad autonomi och gick därför till riks- dagsgruppen och bad om att få dess fullmakt när det gällde att skriva minis- terlistan (Hammerich, 1977: 96). Fälldins agerande gentemot riksdagsgrup- pen tyder på ett behov av att förankra beslutet att han på egen hand skulle få fullfölja regeringsbildningen. Efter samrådet med riksdagsgruppen var det dock en mycket liten krets som kände till vilka statsråd som skulle utses. Anledningen till att Fälldin ville hålla utnämningarna i en begränsad krets var risken att det skulle läcka ut namn. Till och med i partiets valberedning läckte det så mycket att Fälldin ansåg den olämplig att rådgöra med (Fälldin, intervju: 2009). Den krets i vilken Fälldin diskuterade utnämningarna bestod av nära förtrogna såsom Karin Söder, Anders Dahlgren och i viss mån Gösta Gunnarsson (Gunnarsson, intervju: 2009; Johansson, intervju: 2009). De åtta statsråd som utsågs var inga överraskningar utan var de förväntade (Gun- narsson, intervju: 2009). Fälldin uppger i intervjun för Hans Bergströms avhandling att han före valet hade tänkt igenom ministerlistan för egen del men medvetet inte talat med någon annan om det (Bergström, 1987: 69). Anledningen står att finna i samma resonemang som nämns ovan, nämligen att inte ta ut segern i förskott. Fälldin ville minimera risken att behöva gå med ”bakbud” till en person och valde därför att ta kontakter först när allt var klart (Fälldin, intervju: 2009):
23
Se dock problematisering om den s.k. ”svekdebatten” i kapitlet om Fälldin som beslutsfatta- re.
[H]an var ju inte sådan att han gick och lovade bort någonting i förväg […] alla riksdagsmän som drällde kring i korridorerna där uppe och förväntades bli attackerade och bli ombedda att bli statsråd, de fick ju inga förfrågningar förrän det var klart (Gunnarsson, intervju: 2009).
Omsättning och motiv till val av statsråd
Som framgått av Fälldins ingripande i rekryteringsprocessen var ålder och kön viktiga faktorer vid de val som gjordes till statsrådsposterna. I rekryte- ringen av statsråd eftersträvade han också att de skulle kunna det rikspolitis- ka spelet. Statsråd som kom från riksdagen, resonerade han, kunde han följa i det politiska arbetet och därigenom se vad de gick för innan de togs in i kretsen av statsråd. Fälldins logik var att eftersom uppdraget som statsråd är politiskt bör också innehavaren gynnas av att ha politisk erfarenhet (Fälldin i Lagercrantz, 1998: 160). Dessa tankar omformades också i handling. Under Fälldin I var 95 procent av statsråden hämtade från riksdagen, under Fälldin II 86 procent och under Fälldin III 94 procent (Bergstrand m.fl., 2006: 45- 46).24 Moderatledaren Gösta Bohman resonerade på liknande sätt: ”Ett stats-
råd måste känna och vara känt av riksdagsgruppen och åtnjuta dess respekt” (Bohman, 1984: 157). Avdömningen bestod i, vilket senare upprepas av fler statsministrar, att man inte ville utarma riksdagen på kompetent folk men samtidigt ha kompetenta statsråd.
Statsråden skulle enligt Fälldin vara engagerade i sitt arbete och ha vida referensramar men skulle också kunna föra sig väl i möten med journalister (Fälldin i Lagercrantz, 1998: 160-162; Fälldin, intervju: 2009). Ullsten beto- nar också att man gärna ville ha statsråd som var kända av allmänheten och som var goda kommunikatörer (Ullsten, intervju: 2010). Här märks således vilken betydelse den ökande graden av massmedialisering hade på så sätt att medievana explicit diskuterades av Fälldin. Det tycks emellertid ha varit en faktor som påverkat urvalet av statsråd men inte den process i vilken de ut- sågs.
Avsaknaden av kompetens från en politisk administrativ miljö gällde främst statssekreterarna. Statsråden var av den orsaken tvungna att göra ett val mellan politisk eller administrativ kunskap, och de flesta valde den ad- ministrativa. Blott hälften av statssekreterarna som ingick i Fälldin I var medlemmar i något av partierna (Bergström, 2001: 24-25; Gunnarsson, 2001: 225). Genom de tre regeringarna som Fälldin ledde satt huvuddelen av statsråden kvar under mandatperioden. Endast under Fälldin I och II skedde ett fåtal omplaceringar – under Fälldin III satt hela regeringarna ämbetstiden ut (Bäck m.fl., 2007: 32-34). I detta avseende tycks institutioner vara den
24
Bäck m.fl. (2007: 21) gör en något annorlunda uträkning och utgår från hur många av mi- nistrarna som har suttit i Riksdagen: Fälldin I: 90 procent, Fälldin II: 75 procent, Fälldin III: 82 procent. I avhandlingen används siffrorna i Bergstrand m.fl. då de är mer exakta. Trenden är dock den samma.
överhängande faktorn för vilka val som gjorts till statsråd. Fälldins regering- ar präglades inte av hög omsättning varför det är svårt att säga något om hans sätt att resonera om behovet av ett intakt lag. Sammanhållningen inom regeringen var, vilket diskuteras mer utförligt nedan, troligen ett utslag av den korta tidshorisont som Fälldin hade. Att ombilda regeringar skulle ta tid från det uppdrag han hade och skulle ta bort fokus från det politiska arbetet.
Organisationen
Diskussionen om vilka statsråd som skulle tillsättas föregicks av en uppdel- ning av departementen mellan partierna (Fälldin i Lagercrantz, 1998: 161- 162). Organisationen var för många inblandade en central komponent när nu en borgerlig regering fick tillträde till Regeringskansliet. Den nyvalda reger- ingen hade inte några svenska förlagor att följa vilket helt uppenbart försvå- rade arbetet. Partimedarbetare i moderaterna reflekterade rent av över den historiska position de befann sig i. Deras olika vägval kunde komma att bli förebilder för framtida regeringar (Tobisson, 2009: 211). Men för Fälldin handlade arbetet som statsminister inte om att organisera Regeringskansliet. Han var på det klara med hur strukturerna skulle se ut när regeringen till- trädde i Regeringskansliet; de skulle inte förändras. I Fälldins närmaste grupp av medarbetare fanns uppfattningen att Regeringskansliet var en ”komplicerad, känslig och av olika intressen pressad organisation” (Gun- narsson, 2001: 220). Det fanns också en aspekt av misstro till organisations- förändringar som präglade detta ställningstagande: ”[D]et här med att ändra på departementsgränser och flytta det är mycket väsen för lite ull, det ger inte mycket” (Gunnarsson, intervju: 2009). Det var tillräckligt mycket som var nytt för den tillträdande regeringen för att också ge sig i kast med att ändra departementsorganisationen (Gunnarsson, intervju: 2009). Det fanns således politiska skäl men som tidigare nämnts också en försiktighet när det gällde att planera förändringar för något som var osäkert.