krishanterare

Funktionen som krishanterare skiljer sig i upplägg då en enskild krisepisod undersöks för respektive statsminister. Under den period som avhandlingen omfattar står fyra kriser ut som varandes av samma dignitet och som också har studerats med samma metod. Det finns således liknande och jämförbart material att tillgå.10

Kriserna som studeras är Thorbjörn Fälldin och U137 (1981), Ingvar Carlsson och Tjernobylolyckan (1986), Carl Bildt och valutakrisen (1992), och slutligen Göran Persson och flodvågskatastrofen (2004/2005). Den kri- tiska läsaren frågar sig kanske på vilket sätt enskilda händelser kan berika en analys av statsministrars ledarskapsstil. Krishantering utgör en central del av studiet av ledarskapsforskning - det är rent av svårt att finna litteratur om ledare som inte lägger stor vikt vid enskilda kriser. Det beror på att kriser är uppseendeväckande händelser som sätter samhällets trygghet i gungning. Hur de hanteras kan också sätta sin prägel på hur samtiden och historien ser på politiska ledare.11 _{Under kriser sätts ofta ordinarie rutiner ur spel och ska-}

par på så sätt en funktion för statsministrarna som bör studeras i sin egen rätt.

Redogörelsen av kriserna visar att de ställde regeringarna inför olika di- lemman men har gemensamt att de var av sådan art att de utsatte ledarna för liknande stressfyllda situationer som hotade centrala värden. Kriser definie- ras här som

a serious threat to the basic structures or the fundamental values and norms of a system, which under time pressure and highly uncertain circumstances ne- cessitates making critical decisions (Rosenthal m.fl., 2001: 6-7).

10

Nationellt centrum för krishanteringsstudier, CRISMART, vid Försvarshögskolan har stude- rat samliga dessa kriser med hjälp av processpårning. För en genomgång av CRISMARTs metodologiska ansats se George & Bennett, 2005: 301; Stern & Sundelius, 2002. För relevan- ta fallstudier se även Brändström m.fl, 2008; Daléus, 2005; Daléus & Hansén, 2011; Hansen, 2005; Lindgren, 2003; Stern, 1999; Stern & Sundelius 1997; Sundelius m.fl, 1997.

11

Charles de Gaulles agerande under andra världskriget, John F. Kennedys hantering av Kubakrisen eller Sebastian Piñeras hantering av de instängda gruvarbetarna i Chile 2010 kan anges som exempel på sådana ledare och händelser.

Kriserna har valts då de inträffat vid en tid då statsministrarna hade installe- rat sig i Regeringskansliet. En statsminister som helt nytillträdd får hantera en kris av ovan nämnda dignitet ställs inför helt andra utmaningar, och kan- ske delas rent av hanteringen med företrädaren. Exempel på sådana kriser, som valts bort, är Estoniakatastrofen den 28 september 1994 och Palmemor- det den 28 februari 1986. När statsminister Olof Palme mördades ställdes Ingvar Carlsson inför uppgiften att vara statsminister i och med krisens in- träffande. Förlisningen av M/S Estonia skedde vid tiden för tillträdet av re- geringen Carlsson 1994.

Göran Persson var statsminister under tio års tid och utgör på sätt och vis ett undantagsfall i sammanhanget. Persson hanterade fler större kriser än de övriga statsministrarna, bland andra Göteborgsbranden 1998, attentaten i New York och Washington den 11 september 2001 och mordet på utrikes- minister Anna Lindh 2003. Medan hanteringen av dessa kriser ofta lyfts fram som framgångsrik så omnämns hanteringen av flodvågskatastrofen som ett misslyckande. Valet av flodvågskatastrofen i denna avhandling motiveras av flera skäl: så många som 30 000 svenskar befann sig i katastrofområdet och 550 svenskar miste livet vilket gör det till en av de värsta kriserna i mo- dern svensk historia. Krisens allvar ledde till efterföljande undersökningar av bl.a. 2005 års Katastrofkommissionen och Konstitutionsutskottet och de efterföljande undersökningarna var grunden till förändringar i det svenska krishanteringssystemet (se bl.a. Ds 2006: 1; Salomonsson, 2007). Undersök- ningarna i sig gör också krisen till en av de bäst dokumenterade av dem som Persson hanterade vilket möjliggör forskning om statsministerns agerande. Krisen är av flera skäl relevant att studera, men ger det rättvisa åt Persson som krishanterare att undersöka endast en kris och därtill den som anses ha varit misslyckad? Nej. Det är därför viktigt att understryka att det inte är allmänhetens och medias uppfattning om statsministrarnas förmåga att han- tera krisen som undersöks utan - liksom i de övriga funktionerna - statsmi- nistrarnas agerande i processen.

I den svenska regeringsformen anges inga särskilda bestämmelser för re- geringens befogenheter vid kriser eller svåra påfrestningar på samhället i fred. Tre olika alternativ till den ordinarie konstitutionella ordningen anges: att grundlagen ändras, att regeringen handlar med konstitutionell nödrätt och därmed agerar utan grundlagsstöd, eller att regeringen beslutar om undan- tagsbestämmelser i proaktivt syfte med så kallad konstitutionell krisbered- skap (SOU, 2005: 104: 56).

Krishantering ur ett ledarskapsperspektiv handlar emellertid inte endast om att följa regelverket. Ledarskap under kris definieras ofta som att i sig innefatta en rad utmaningar för en ledare. Boin m.fl. (2005) sammanfattar fem utmaningar: att ställa diagnos, att fatta strategiska beslut, att tolka och förklara, att avsluta och att lära. I funktionen som krishanterare studeras statsministrarnas ledarskap i tre övergripande teman: 1) formulering av vad

problemet är (att ställa diagnos), 2) agerande i beslutsprocessen, 3) kommu- nikation av vad som hänt (tolka och förklara).

Att ställa en diagnos innebär att försöka förstå vad som händer (Weick, 2006a: 265). Detta innebär att individer, i det här fallet statsministrarna, är i en process där deras förståelse och agerande i sig skapar fortsättningen för krisen (Weick, 2006b: 209). Det sätt på vilket statsministern definierar en händelse kan ge den en inramning som hindrar olika fortsatta handlingsalter- nativ och kan få betydande konsekvenser för dess fortsatta hantering (Sunde- lius m.fl., 1997: 18). Statsministern kan i detta avseende själv definiera vad det är för händelse eller acceptera en sådan problemformulering från någon annan aktör.

Kriser beskrivs ofta som en uppsättning ”beslutstillfällen” (Rosenthal m.fl., 1989: 17). Att studera funktionen som krishanterare inkluderar med nödvändighet också att studera statsministern som beslutsfattare under kri- sen. Det är emellertid inte nödvändigtvis så att det är den högsta nationella ledaren som är den mest centrala beslutsfattaren (Boin m.fl., 2005: 43). Statsministern har dock god möjlighet att göra sig själv till en central be- slutsfattare. I grunden är emellertid ledare mer eller mindre bekväma med att fatta beslut under stressfyllda förhållanden där, som nämnts ovan, vissa ser det som en del av arbetsuppgiften medan andra hellre glider undan an- svaret (Boin m.fl., 2005: 42).

Vad som hänt och vilka beslut som fattats behöver också förklaras för allmänheten för att minska den osäkerhet som krisen orsakat i samhället. Ledare brukar därför ge en berättelse om vad det är som skett, d.v.s. en för- klaring till

what happened, why it had to be that way, what its repercussions are, how it can be resolved, who can be relied upon to do so, and who is to blame (Boin m.fl., 2006: 69-70).

Här finns en stor chans för ledare att ge en berättelse som passar dem. Be- greppet ”framing” brukar användas för att tydliggöra att det finns olika be- rättelser om krisens uppkomst och att ledare ofta vill kunna ge sin version (Boin, m.fl., 2005: 82-84). Chiles president, Sebastian Piñera, lyckades ta initiativet i berättelsen om de 13 instängda gruvarbetarna i Chile 2010. Fo- kus var på räddningsinsatsen och den chilenska teknik som användes för att rädda gruvarbetarna. Historien blev en regelrätt framgångssaga. Lika gärna hade det kunnat bli en berättelse om usla villkor i de chilenska gruvorna där många människoliv varje år går till spillo p.g.a. bristande säkerhet. Har man väl lyckats ta problemformuleringsinitiativet är det också lättare att peka på lösningar. I denna dimension undersöks hur statsministrarna var delaktiga i att berätta vad det var som hade hänt och hur lösningen skulle tillhandahål- las.

De fyra kriserna hotade olika värden så som säkerhet, ekonomi, männi- skoliv, förtroende, etcetera. Det är emellertid olika dynamiker i olika kriser där krisen kan utgöras av konfrontation med en fiende, exempelvis som i fallet U 137, eller vara orsakad av en naturkatastrof som exempelvis flod- vågskatastrofen (Isberg, 1993: 47). Valutakrisen kan sägas vara av en mer diffus karaktär med en oklar motpart i ”marknaden”, och Tjernobylolyckan skulle kunna sägas utgöra dels en katastrof och dels en fiende p.g.a. Sovjet- unionens ovilja till samarbete. U 137, Tjernobyl och flodvågskatastrofen hanterades dessutom under en relativt mycket kort tidsperiod. Valutakrisen var däremot utdragen och skulle kunna betraktas som en krypande kris (se Boin m.fl., 2005). Dessa skillnader gör att det är med stor försiktighet han- tering av de studerade kriserna ska ses som en definitiv beskrivning av hur respektive statsminister utövar funktionen som krishanterare. Oavsett dessa skillnader i kriserna är de tre dimensioner som studeras inom ramen för funktionen nödvändiga att hantera. I de fall som statsministrarna inte har hanterat dessa tre dimensioner av krishantering har andra kolleger eller rent av massmedia gjort det åt dem. Det finns emellertid inte en strikt och jämlik uppdelning mellan dem. Det beror på att en statsminister inte måste ta sig an dem - de är snarare vanligt förekommande mönster i krishantering. Variatio- ner kan således uppstå i hur statsministrarna tar sig an dem men också om de tar sig an dem överhuvudtaget.

Empirin i kapitlet om statsministrarna som krishanterare baseras i stor ut- sträckning på tidigare forskning som genomförts genom processpårning. Den tidigare forskning som finns tillgänglig har emellertid inte fokuserat på statsministrarna utan på flera aktörer. Här ges således ett bidrag till krishan- teringslitteraturen genom att specifikt studera statsministrarnas agerande.

Dikotomier av ledarskapsstil

Det empiriska syftet med avhandlingen är att beskriva och jämföra statsmi- nistrars ledarskapsstil. I ovanstående presentation av funktionerna framgår att det finns flera tänkbara variationer i hur de utövas. Variationerna kan i de flesta fall organiseras i två kategorier: i vilken utsträckning ledaren deltar i att utöva funktionen och hur ledaren förhåller sig till utövandet av den. För att tydliggöra dessa variationer och särdrag i fallen samlas observationerna i två dikotomier. Syftet med den empiriska berättelsen är att beskriva statsmi- nistrarnas deltagande i funktionen och förhållningssätt till funktionen.

Dikotomier förenklar alltid verkligheten, men de skapar också tydligare bilder av statsministrarnas ledarskapsstil vilket är centralt för att kunna för- klara likheter och skillnader. Vidare ger de möjlighet att vara nyanserad i analysen av hur en viss kombination har uppkommit och varför. Det finns många exempel på försök att sammanfatta ledarskapsstil i kategorier eller i dikotomier. Barber (1992) använder sig av dikotomierna positiv/negativ och aktiv/passiv. Barbers uppdelning i aktiv/passiv ger en beskrivning av graden

av deltagande i en funktion. Barbers andra dikotomi positiv/negativ är emel- lertid ett försök till förklaring av varför stilen är som den är. Genom att blan- da beskrivande och förklarande ambitioner i en samlad beskrivning uppfyller den här typen av dikotomier inte det syfte som avhandlingen ska uppnå. Kaarbo (1997) blandar till viss del också empiriska observationer och teore- tiska antaganden. Exempelvis ingår både motiv och intresse tillsammans med strategier för att hantera uppgifter i Kaarbos analys (Kaarbo, 1997: 570). De förra är snarast förklarande faktorer medan de senare är deskriptiva dimensioner. Ytterligare andra dikotomier står att finna i managementlittera- turen. ”The situational approach” är ett bra exempel på hur ledarskapsstil kan kopplas till relationen till medarbetare. Den beskriver ledarskapsstil utifrån två övergripande dimensioner: anvisande och stödjande. Ledarskaps- stil kan, beroende på placering i dessa dimensioner, delas in i fyra kategori- er: delegerande, stödjande, coachande och anvisande (Northouse, 2010: 89- 90). Beskrivningen är lämplig för att beskriva relationen till medarbetare men inte deltagandet i en funktion.

George har kategoriserat presidenters hantering av beslutsprocessen rö- rande utrikes-/säkerhetspolitik i tre modeller: formalistisk, konkurrerande och kollegial.12 _{I den formalistiska lägger presidenten vikt vid ett ordnat och}

hierarkiskt policysystem där medarbetare är strukturerade med tydliga upp- gifter. Presidenten eftersöker divergerande åsikter från medarbetare men försöker värja sig mot öppna konflikter och köpslående mellan olika medar- betare eller grupper. Den konkurrerande modellen uppmuntrar i högre grad ett fritt meningsutbyte mellan medarbetare och gör skäl för namnet då den tolererar och rent av uppmuntrar till tvetydighet genom att flera kanaler med råd till presidenten finns och olika grupper eller organisationer kan ges lik- nande uppdrag att utföra. Den kollegiala modellen söker det bästa ur de två föregående. Grupper uppmuntras till fritt meningsutbyte men här söks också en viss lojalitet med presidentens perspektiv och kollegialitet i gruppen för att undvika för mycket konflikter och kompromissande inom gruppen (Ge- orge & Stern, 1998: 203). I flera fall tydliggör George och Stern att presiden- ter ofta uppvisat hybrider av de olika modellerna. Trots att de kan sägas ut- göra idealtyper är det svår att fånga in presidenter i en modell.

Sätten att beskriva ledare ovan ger enskilt inte svar på de frågor som ef- tersöks, nämligen deltagande i och förhållningssätt till funktionen. I avhand- lingen sätts därför etablerade dikotomier samman i en dubbel dikotomi som ska fånga in de två deskriptiva elementen i avhandlingen. Aktiv och passiv används för att beskriva deltagande i funktionen och formalistisk och ad hoc används för att beskriva förhållningssätt till funktionen.

12

George beskrivning av kategorierna baseras på Johnson (1974). George har vidareutvecklat Johnsons modell och referens görs därför fortsättningsvis i löpande text till George (1974, 1980) och George & Stern (1998) samt George & Stern (opublicerat manus.).

Aktiv/passiv bygger på en grundläggande beskrivning av hur engagerade

statsministrarna är i utövandet av respektive funktion avseende förberedelse och genomförande. Aktiv är den statsminister som är engagerad i utövandet av funktionen och passiv den som åtar sig mindre ansvar (se Barber, 1992).

Formalistisk/ad hoc ger en beskrivning av det sätt på vilket statsminist-

rarna deltar i utövandet av funktionen. Formalistisk är den statsminister som är mån om att ha väldefinierade processer och ett strukturerat och hierarkiskt system (George & Stern, 1998: 203). I avhandlingen läggs även vikt vid att det finns en systematik i genomförandet av funktioner. I ledarskapslitteratu- ren återfinns inte en tydlig motsats till formalistisk och George & Stern (1998) använder formalistisk som en separat modell utan motsatsläge. Mot- satsen till formalistisk definieras här som ad hoc. Beskrivningen av ad hoc baseras på Mintzbergs och McHughs (1985) forskning om adhocracy. De använder begreppet som motsats till en Weberiansk idealtyp av organisering av byråkratier och definierar det som avsaknad av standardisering, hierarkier och regler (Mintzberg & McHugh, 1985: 161).

Dikotomiernas funktion är att tydliggöra de framträdande dragen i stats- ministrarnas ledarskapsstil i utövandet av samtliga fyra funktioner. En fördel är att de bygger på tidigare forskning och en förhoppning är att avhandlingen ska utveckla existerande forskning eftersom begreppens användning i det svenska systemet kan ge insikter om deras användning i andra politiska sy- stem. De respektive ytterligheterna i dikotomierna ska inte betraktas som direkt kopplade till endera typen av förklarande faktorer. Exempelvis kan en ledare som bedöms som formalistisk inte antas vara det för att han rättat sig efter de rådande institutionerna. Utgångspunkten är att samtliga dimensioner kan påverkas av både personlighet och institutioner. Dikotomierna är inte heller tänkta att ge en normativ bedömning av ledarskapsstil. Läsare kan kanske uppfatta det som mer positivt att vara aktiv och att förhålla sig ad hoc i motsats till att vara passiv och formalistisk. Utgångspunkten är dock att varje statsminister eller annan politisk ledare måste hitta sin egen stil och att framgång och/eller effektivitet i ledarskapsstil är beroende på kontext (se Greeenstein, 2009b; Kowert, 2002; Skowronek, 1997).

Figur 3. Dikotomier av ledarskapsstil

För att summera: grunden i avhandlingen är begreppet ledarskapsstil och i inledningskapitlet diskuterades distinktionen från det övergripande begrep- pet politiskt ledarskap. Ledarskapsstil systematiseras genom den specifika definition som används i avhandlingen (se kapitel 1) och begreppet tydlig- görs vidare genom att fyra funktioner studeras separat. Utövandet av de fyra funktionerna kan gemensamt bilda en sammansatt ledarskapsstil. Det är emellertid en empirisk fråga om fallen uppvisar en sådan enhetlighet. Diko- tomierna aktiv/passiv, formalistisk/ad hoc bidrar till att klassificera ledar- skapsstil och har operationaliserats i form av ett antal indikatorer. En sådan operationalisering av dikotomier framgår inte alltid i tidigare forskning. Nedan förtydligas hur deltagande i och förhållningssätt till funktionerna har operationaliserats.

Ad hoc Formalistisk

Aktiv

Tabell 2. Indikatorer på ledarskapsstil

Deltagande Förhållningssätt

Aktiv Passiv Formalistisk Ad hoc

R ege ri n g sb il - d ar e / o rgan is a - tör Rekryterar stats- råd, delaktig i att rekrytera statssek- reterare och pol.sak. Gör orga- nisationsföränd- ringar Rekryterar (ev. i samråd) statsråd, ej statssekreterare eller pol.sak. Gör ej organisa- tionsförändringar. Rekrytering och organisationsför- ändring sker utifrån systematik och planering. Rekrytering och organisa- tionsföränd- ring sker osystematiskt och utan planer. B es lu ts fa tt a re

Leder och tar tid vid diskussionsfo- rum. Beslutspro- cess centraliserad till statsministern. Löser konflikter. Leder diskus- sionsforum men delegerar ansvar till statsråd. Tar ej tid vid diskus- sionsforum. Är distanserad till konflikter. Ledning sker utifrån hierarkiskt perspektiv. Det finns en systema- tik i mötesproce- durer och hur beslutsärenden hanteras. Ledning sker utifrån vagt definierade processer. Avsaknad på systematik i mötesprocedu- rer och hur beslutsärenden hanteras. K o m m u n ik at ör Deltar aktivt själv i kommunikation och diskussion med media. Förli- tar sig ej på tal- skrivare. Deltar restriktivt i kommunikation, delegerar delta- gande. Svarar endast på ärenden som rör politik. Låter andra for- mulera tal.

Underlag tas fram och förmed- las utifrån en systematik och struktur. Håller sig till överens- komna uttalanden och underlag.

Underlag arbetas fram utan systema- tik och struk- tur och stats- ministern formulerar fritt uttalan- den. K ri sh an te ra re Leder hanteringen av krisen, formule- rar problem, fattar beslut och kom- municerar dem. Delegerar ledning av krisen, låter andra formulera problem, driver ej beslutsfattande eller kommunika- tion. Hantering sker utifrån etablerade rutiner och/eller en tydlig struktur och hierarki. Hantering sker utan etablera- de rutiner och/eller en tydlig struktur och hierarki.

Den interaktionistiska analysen

Ansatsens tillämpning i avhandlingen

Det första steget i framtagandet av det analytiska ramverket är att precisera genom vilka funktioner som fallen ska studeras. Nästa steg är att utifrån befintlig forskning ta fram det verktyg som ska användas för att etablera och finna orsaker till varför statsministrarna har utövat funktionerna på ett visst sätt. Målet är att i ett ramverk precisera vad som avses med institutioner och personlighet och hur dessa faktorer kan tänkas påverka hur statsministrarna

utövar funktionerna. Presentationen av ramverket sker i två steg. Nedan pre- senteras inledningsvis hur detta ramverk skiljer sig från andra interaktionis- tiska ramverk och därefter presenteras de två övergripande teoretiska inrikt- ningarna (institutioner och personlighet) och dess precisering i ramverket.

Forskare som genom en interaktionistisk analys studerat övergripande po- litiskt ledarskap inom exekutiva system har ofta dragit slutsatsen att person- lighet inte är lika viktigt som omgivning och institutioner (se bl.a. Cole, 1994; Elgie, 1995). En anledning tycks vara att studierna ofta är en kompara- tion mellan länder med olika exekutiva system. Det är då naturligt att fokus hamnar på divergerande institutionella arrangemang. I ovan nämnda studier tillägnas också beskrivningen av institutioner den övergripande delen av det empiriska materialet. Ett sådant tillvägagångssätt kan te sig naturligt om målet är att försöka kartlägga det övergripande exekutiva ledarskapet. Helms (2005) undersöker exempelvis det exekutiva ledarskapet i USA, Storbritan- nien och Tyskland. För varje land presenteras en genomgång av det interna arbetet och de strukturer som där är viktiga. Vidare studeras hur det externa utåtriktade exekutiva ledarskapet ter sig och påverkas av andra aktörer på systemnivå. I varje land behandlas en lång rad regeringschefer och korta beskrivningar av dem. Upplägget ger en utmärkt översikt av det exekutiva systemet i de undersökta länderna men samtidigt begränsar det möjligheten att gå på djupet i de interna och externa funktionerna. Samspelet, eller inter- aktionen, mellan strukturer och personlighet blir också svepande i den lö- pande texten.

Avhandlingen undersöker istället fyra fall i ett och samma land och därtill ledarskapsstil snarare än övergripande form av exekutivt ledarskap. En inte- raktionistisk studie med detta upplägg fordrar en annan typ av ramverk. I avhandlingen avgränsas studien till det interna arbetet (det vill säga Helms första studieobjekt) och två mer systematiserade teoretiska perspektiv an- läggs för att undersöka bakgrunden till statsministrarnas stil i utövandet av de fyra funktionerna.

I avhandlingen tillämpas ett interaktionistiskt synsätt, vilket tangerar den