Bestämmelserna i 2 och 8 kap. PBL

Av portalparagrafen till PBL framgår att syftet med lagen bland annat är att främja en långsiktigt hållbar samhällsutveckling ur eko-nomiskt, ekologiskt och socialt perspektiv och med hänsyn till den enskilda människans frihet. De krav som lagstiftaren satt upp för att detta syfte ska nås finns främst i 2 och 8 kap. PBL. Förhållandet mellan dessa regler kan något förenklat sägas vara att kraven enligt 8 kap.

blir tillämpliga när prövningen enligt 2 kap. är avklarad. Har ett om-råde enligt 2 kap. befunnits vara lämpligt för bebyggelse, avgörs där-efter med stöd av 8 kap. hur de enskilda byggnadsverken ska placeras och utformas i detalj.

Bestämmelserna i 2 kap. är allmänt hållna och anger en mängd olika intressen som ska beaktas vid bl.a. planläggning och lovprövning.

Bestämmelserna utgör ramen för det handlingsutrymme som kom-munen har vid olika prövningar. Även bestämmelserna i 8 kap. är all-mänt hållna, men preciseras i flera fall genom PBF och i Boverkets föreskrifter.

Ett tydligt exempel på samspelet mellan 2 och 8 kap. PBL utgörs av de bestämmelser som reglerar arkitektoniska och estetiska värden.

Genom 2 kap. 6 § första stycket 1 PBL ställs krav på att byggnader m.m. ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hän-syn till stads- eller landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan. Dessa bestämmelser handlar alltså om estetiska krav i förhållande till omgivningen.⁴ Kravet

4 Se bl.a. MÖD dom den 19 april 2018 i mål nr P 7633-17.

SOU 2018:86 Skyddet för natur- och kulturvärden

på god form-, färg- och materialverkan i 8 kap. 1 § 2 PBL handlar om vilka estetiska krav som ska ställas på en byggnad i sig. Kravet tar enbart sikte på byggnaden som sådan – dess egenvärde.⁵

I det följande redogör vi mer ingående för de allmänna intressen i 2 kap. och de bestämmelser i 8 kap. PBL som har betydelse för skyddet av natur- och kulturvärden.

Hushållningsbestämmelsen i PBL

Enligt den s.k. hushållningsbestämmelsen ska mark- och vatten-områden användas för det eller de ändamål som vatten-områdena är mest läm-pade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov (2 kap. 2 § PBL).

Med beskaffenhet avses både markens känslighet för påverkan, om-rådets kulturella förutsättningar, terrängens utseende, grundförhållan-den och andra liknande förhållangrundförhållan-den. Vidare ska företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushåll-ning. Natur- och kulturvärden utgör alltså en del av områdets be-skaffenhet. Därigenom ska dessa värden enligt bestämmelsen beaktas vid bedömningen av för vilket ändamål ett visst område ska användas.⁶ Kravet på lämplighet preciseras genom att paragrafen även anger att de s.k. hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–8 §§

miljöbalken ska tillämpas vid planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked.

Hushållningsbestämmelserna i miljöbalken

Bakgrunden till hushållningsbestämmelserna i miljöbalken är den riks-planering som började på 1960-talet. Riksriks-planeringen avsåg att ge ledning för de besvärliga avvägningarna mellan olika intressen vid konkurrens om väsentliga naturresurser. Planeringen har kommit till uttryck inte bara i geografiska riktlinjer utan också i vissa allmänna principer (se 3 och 4 kap. miljöbalken). De syftar till en mer allsidig prövning, där de långsiktiga följderna av en verksamhet, sociala hän-syn och ekologiska hän-synpunkter ska spela en större roll i förhållande

5 Se prop. 1997/98:117, s. 55, prop. 2009/10:170, Del 1, s. 460, prop. 1997/98:117, s. 20 och SOU 2015:88, s. 231.

6 Jfr prop. 1985/86:1, s. 470.

till de mer kortsiktiga ekonomiska intressena. Genom att de inarbe-tats i miljöbalken har man velat betona miljö- och hushållnings-frågornas särskilda betydelse i planeringen.

Bland annat ska mark, vatten och fysisk miljö i övrigt som är av betydelse med hänsyn till natur- och kulturvärden eller friluftslivet så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada natur- eller kulturmiljön. Områden av riksintresse ska skyddas mot sådana åtgärder som påtagligt kan skada dem, utan reservationer för vad som anses möjligt (se 3 kap. 6 § miljöbalken). Bevarandevärdet inom ett område av betydelse för naturvården kan ligga i t.ex. ett rikt fågelliv, en ovanlig flora eller en kombination av egenskaper som gör området värdefullt för förståelsen av naturen.⁷ För kulturmiljövårdens del kan värdet finns i ett område som har en äldre bebyggelse eller utgörs av ett odlingslandskap med kombination av brukningsformer inom jord- och skogsbruket eller inrymmer fornlämningar eller andra lämningar av äldre bosättningar.⁸

Av betydelse för skyddet av naturvärden är vidare miljöbalkens bestämmelser om stora opåverkade områden (3 kap. 2 §) respektive områden som är särskilt känsliga från ekologisk synpunkt (3 kap.

3 §). De förra ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som påtagligt kan påverka områdenas karaktär, medan de senare så långt möjligt ska skyddas mot åtgärder som kan skada naturmiljön. Det finns även bestämmelser som avser att skydda jord- och skogsbruk (3 kap. 4 §).

I miljöbalken finns vidare bestämmelser för hushållning med mark och vatten för vissa särskilt utpekade områden. De geografiska områden som räknas upp i 4 kap. 2–8 §§ är i sin helhet av riksintresse.

Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön får inom dessa om-råden komma till stånd endast om det kan ske på ett sätt som bl.a.

inte påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden (4 kap. 1 § miljöbalken).

Bestämmelserna får sin främsta betydelse vid översiktsplaneringen samt vid detaljplaneläggning och områdesbestämmelser. Men de ger även utgångspunkter för lokaliseringsprövningen vid prövningen av ansökningar om bygglov och förhandsbesked utanför detaljplane-lagda områden.

7 Se prop. 1985/86:3, s. 164, prop. 1994/95:230, s. 79 f. och prop. 1997/98, Del 2, s. 33.

8 I MÖD 2017:20 fann Mark- och miljööverdomstolen att en planerad vindkraftspark påtagligt skulle skada världsarvet och riksintresset Fågelsjö finnmarksby, varför miljöprövningsdelega-tionens förbud mot vindkraftverk, ledningar och vägar i den delen fastställdes.

SOU 2018:86 Skyddet för natur- och kulturvärden

Natur- och kulturvärden i den byggda miljön och i landskapet

Planläggning enligt PBL ska bl.a. främja en ändamålsenlig struktur av bebyggelse och grönområden, en från social synpunkt god livs-miljö och en långsiktigt god hushållning med mark och vatten samt goda miljöförhållanden i övrigt (2 kap. 3 §). Planläggning ska ske med hänsyn till bl.a. natur- och kulturvärden samt miljö- och klimat-aspekter. Hänsyn ska även tas till sådana intressen i andra PBL-ärenden. Regeln är i allmänhet svår att tillämpa i det konkreta fallet, men ger en ram för kommunens arbete med att utforma den byggda miljön.

I förarbetena nämns bl.a. att tätorternas grönområden ofta är bärare av såväl natur- som kulturvärden, dels kulturmiljön i ett mer allmänt perspektiv. Med grönområden i och i anslutning till tätorter avses all mark som inte är bebyggd eller hårdgjord, dvs. exempelvis skogs- och andra naturområden, parker, alléer, trädgårdar, gårdar till flerbostadshus, kyrkogårdar och vägimpediment. I fråga om kultur-miljövården kan den sägas representera intresset av att de kvaliteter som finns i den byggda miljön ska beaktas, när förändringar är aktu-ella i ett samhälle som hela tiden ställs inför avgörandet om den befintliga bebyggelsen ska bevaras, ändras eller ersättas. Bevarande-intresset omfattar vården och förvaltningen av det gemensamma kulturarvet, där kulturvärdena ses som en viktig resurs för människors välbefinnande som ger historisk identitet och djup.⁹

Anpassningskravet

Byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till bl.a. stads- och landskapsbilden samt till natur- och kulturvärdena på platsen (2 kap. 6 § första stycket 1 PBL). Kravet gäller även i bygglovsärenden, men det anses ligga i sakens natur att kommunens ståndpunkt i ett sådant ärende får en större tyngd, om detta har kommit till uttryck i en antagen plan eller i ett s.k. bevar-andeprogram.¹⁰

9 Se prop. 1994/95:230, s. 34–38.

10 Se RÅ 1992 ref. 59 och RÅ 1993 ref. 59 (I och II).

Förvanskningsförbudet

Förutom anpassningskravet i 2 kap. 6 § PBL finns ett särskilt skydd mot förvanskning av enskilda byggnader som representerar större värden från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Skyddet gäller även mot förvanskning av bygglovspliktiga anläggningar, tomter, allmänna platser och bebyggelseområden, som är skyddsvärda på motsvarande sätt som gäller för byggnader (8 kap.

13 § PBL). Att kommunen i en detaljplan kan bestämma om skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter, bebyggelse-områden och allmänna platser eller att sådana särskilt värdefulla bygg-nader inte får rivas framgår av 4 kap. 16 § 2 och 3 PBL. Att sådana plan-bestämmelser i vissa fall ger fastighetsägaren rätt till ersättning framgår av 14 kap. 7 och 10 §§ PBL. Förbudet kan emellertid åberopas i det enskilda bygglovsärendet och något krav på att det ska ha kommit till uttryck i detaljplan eller områdesbestämmelser finns alltså inte. Där-emot är det lämpligt att kommunen i förväg tar ställning till bevarande-frågorna och att detta kommer till uttryck i bestämmelser i detalj-planer eller på annat sätt.¹¹

Varsamhetskravet

Vid planläggning och i andra ärenden ska bebyggelseområdets sär-skilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas. Ändringar och tillägg i bebyggelsen ska dessutom göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvara-tas (2 kap. 6 § tredje stycket PBL). Därutöver ska ändring respektive flyttning av en byggnad utföras varsamt så att man tar hänsyn till byggnadens karaktärsdrag och tar till vara byggnadens tekniska, histo-riska, kulturhistohisto-riska, miljömässiga och konstnärliga värden (8 kap.

17 § PBL). Detsamma ska även tillämpas i fråga om lovpliktiga anlägg-ningar (8 kap. 18 § PBL).

Bestämmelsen i 2 kap. 6 § PBL tar sikte på inte bara de ur bevar-andesynpunkt särskilt kvalificerade bebyggelsemiljöerna utan även bebyggelse med helt ordinära värden.¹² Motsvarande varsamhetskrav för enskilda byggnader finns i 8 kap. 17 § PBL. Medan förvansknings-förbudet tar sikte på byggnader m.m. som är särskild värdefulla från

11 Se prop. 1985/86:1, s. 242.

12 Se bl.a. MÖD dom den 22 juli 2015 i mål nr P 10611-14.

SOU 2018:86 Skyddet för natur- och kulturvärden

historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt tar alltså varsamhetskravet sikte på alla byggnader och bebyggelse-områden.¹³

I en detaljplan får kommunen bestämma de preciserade krav som behövs för att följa kraven på varsamhet (4 kap. 16 § 2 PBL). Till skillnad från bestämmelser i en detaljplan som innebär skydd mot förvanskning och rivning ger varsamhetsbestämmelser ingen rätt till ersättning.

Miljökvalitetsnormer

Regeringen får meddela föreskrifter för vissa geografiska områden eller för hela landet om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt, om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön eller för att avhjälpa skador på eller olägenheter för människors hälsa eller miljön. Sådana föreskrifter benämns miljökvalitetsnormer.

I vissa fall kan rätten att besluta om föreskrifterna delegeras (5 kap. 1 § miljöbalken). Miljökvalitetsnormer kan alltså utfärdas för avgränsade områden, t.ex. ett starkt trafikerat område i en storstad eller en havs-vik i en jordbruksbygd. Det är också möjligt att utfärda miljökvali-tetsnormer generellt för vissa typer av områden, exempelvis biotop.¹⁴

Miljökvalitetsnormer kan reglera olika typer av miljökvalitet som förekomsten av kemiska produkter (tungmetaller, kväve, syre m.m.) eller biotekniska organismer, buller, strålning eller liknande stör-ningar, liksom vattenstånd eller vattenflöden.

Vidare finns det olika typer av miljökvalitetsnormer. Den starkaste formen är s.k. gränsvärden. Utöver gränsvärden finns andra miljö-kvalitetsnormer, som målsättningsvärden och riktvärden (jfr 5 kap.

2 § miljöbalken). Miljökvalitetsnormer kan i vissa fall utgöra ett skydd för naturvärden, exempelvis för akvatiska värden i ytvatten (jfr för-ordningen [2004:660] om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön).

Vid planläggning och även vid prövning av bygglov, inom områ-den som inte omfattas av en detaljplan, ska miljökvalitetsnormer följas (2 kap. 10 § PBL). En kommun kan inte anta en detaljplan som medger att industrier får byggas eller att trafik släpps fram om detta, tillsammans med annat som påverkar området, kan leda till att ett

13 Se bl.a. MÖD dom den 6 november 2018 i mål nr P 1874-18 och MÖD dom den 6 november i mål nr P 10047-17.

14 Se prop. 1997/98:45, Del 2, s. 42.

gränsvärde överskrids (eller underskrids om värdet exempelvis anger lägsta tillåtna syrehalt i vatten). Eftersom räckvidden i detaljplaner och områdesbestämmelser är begränsade till att reglera bebyggelse i sig eller markanvändning relaterad till bebyggelse, så är det främst hälso-relaterade miljökvalitetsnormer som får betydelse.

Andra bestämmelser i PBL

Det finns ytterligare bestämmelser i PBL som har betydelse för skyddet av natur- och kulturvärden. De gäller exempelvis kravet att obebyggda tomter som ska bebyggas ska ordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen och att tomten ska ordnas så att naturförut-sättningarna så långt möjligt tas till vara (8 kap. 9 § PBL). Kravet ska i skälig utsträckning tillämpas också på allmänna platser och på områden för andra anläggningar än byggnader (8 kap. 12 § PBL). Vidare kan nämnas att vissa krav på byggnadsverks utformning och deras tekniska egenskaper i vissa avseenden får modifieras med hänsyn till varsam-hetskravet och förvanskningsförbudet (8 kap. 1, 4 och 7 §§ PBL).

5.3 Skyddet beror på kommunens avvägningar