Rättssäkerhet i överklagandeprocessen

Bedömning: Det allmännas intresse av effektivitet i byggproces-sen bör främst vägas mot enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen. Möjligheten att åstadkomma ett ändamåls-enligt skydd för natur- och kulturvärden har begränsad betydelse för hur regleringen bör utformas när det gäller verkställbarhet av beslut om lov.

I ett lagstiftningsärende som rör verkställbarhet bör den eventuella fördel som en viss reglering skulle innebära i form av ökad effek-tivitet vägas mot hur motstående intressen skulle påverkas. Enligt

4 Jfr bl.a. Petréns skiljaktiga mening i RÅ 1981 2:33.

5 Se prop. 2016/17:1, Utgiftsområde 18, s. 40.

SOU 2018:86 Olika sätt att reglera verkställbarhet

våra direktiv och förarbetena till FL ska denna avvägning ske mot ett ändamålsenligt skydd för bl.a. natur- och kulturvärden respektive enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen.

Vilket intresse som behovet av effektivitet ska vägas mot uttrycks alltså på något olika sätt i våra direktiv jämfört med i förarbetena till FL. Vi bedömer att avvägningen främst bör ske mot den enskildes intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen. Anledningen är att sättet att reglera verkställbarhet av lovbeslut enbart har begränsad betydelse för skyddet av natur- och kulturvärden, varför det inte är ändamålsenligt att åstadkomma ett gott skydd för dessa värden huvud-sakligen genom en sådan reglering.

Vi har i avsnitt 5.2 och 5.3 gått igenom skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen av lov. Som vi redogjort för där beror detta skydd i hög grad på den avvägning som den enskilda kommu-nen gör mellan förekommande allmänna och enskilda intressena enligt 2 kap. PBL. Utfallet vid avvägningen kan bli att natur- och kulturvärden får stå tillbaka för något annat intresse. Denna avväg-ning är förutsatt i PBL. En lovgiven åtgärd vars genomförande med-för en oåterkallelig skada på sådana värden, behöver alltså inte inne-bära att beslutet om lov är rättsstridigt. Det kan tvärtom vara en nödvändig och tillåten konsekvens för att den lovgivna åtgärden ska kunna genomföras. Annorlunda uttryckt så kan genomförandet av en beviljad byggåtgärd i ett enskilt fall medföra oåterkalleliga skador på natur- och kulturvärden, oavsett om beslutet om lov får verk-ställas omedelbart eller inte.

Därutöver så utgör enskildas rätt att överklaga beslut om lov ett svagt skydd för i huvudsak allmänna intressen, som exempelvis natur- och kulturvärden (se avsnitt 5.4). Syftet med klagorätten i PBL är främst att enskilda ska kunna bevaka sina egna intressen. Därför får enskilda som grund för ett överklagande som huvudregel bara åberopa allmänna intressen om de är personligen berörda. Enskilda har vidare begränsade möjligheter att få allmänna intressen prövade i ett plan-ärende och, som vi bedömer, oftast ett begränsat intresse av att få sådana intressen prövade i ett lovärende.

Mot denna bakgrund menar vi att skyddet för natur- och kultur-värden inte beror på hur verkställbarhet av lovbeslut regleras. Detta innebär att lagstiftaren inte kan uppnå ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden genom en viss reglering av verkställbarhet.

Om lagstiftaren vill stärka skyddet för natur- och kulturvärden i

PBL-systemet är det snarare i reglerna om dels vilka åtgärder som kräver lov, dels prövningsgrunderna, dvs. hur prövningen i sak ska gå till, som ändringar bör göras.

Möjligheten att åstadkomma ett ändamålsenligt skydd för natur- och kulturvärden har sammantaget en begränsad betydelse för hur regleringen bör utformas när det gäller möjligheten att verkställa beslut om lov. Det allmännas intresse av effektivitet i byggprocessen bör därmed främst vägas mot enskildas intresse av en rättssäker över-klagandeprocess.

Bedömningen av enskildas intresse av rättssäkerhet i överklagandeprocessen

Nästa fråga är hur enskildas intresse av en rättssäker överklagande-process bör bedömas utifrån olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov. Vi anser att risken för en onyttig överklagandeprocess bör vara avgörande vid en sådan bedömning. Med risk avses i allmänhet sannolikheten för att något ska inträffa med vissa följder.

I ett lagstiftningsärende är emellertid en svårighet med detta begrepp att lagstiftningen förväntas bestå över viss tid, medan risk oftast är beroende av faktorer som kan skifta över tid.

Risken för en onyttig överklagandeprocess

Uttalandena i förarbetena till FL pekar på att det skulle vara den teoretiska risken för att möjligheten att överklaga blir meningslös som är avgörande för den enskildes intresse av rättssäkerhet i över-klagandeprocessen. I fråga om verkställbarhet av beslut om lov inne-bär detta att risken för oåterkalleliga skador skulle vara avgörande för om en viss reglering ur rättssäkerhetssynpunkt är lämplig eller inte. Sambandet kan beskrivas som att risken för att rätten att överklaga urholkas beror på hur ofta oåterkalleliga skador uppstår vid genomförandet av lovgivna åtgärder. Vi har i avsnitt 5.1.2 redo-gjort för att skador i vissa avseenden ibland är syftet vid genom-förandet av lovgivna åtgärder och oftast en tillåten konsekvens. Mot den bakgrunden är den teoretiska risken relativt hög för att möjlig-heten att överklaga blir meningslös, om lovgivna åtgärder får genom-föras innan lovbeslutet har fått laga kraft. Samtidigt bör noteras att

SOU 2018:86 Olika sätt att reglera verkställbarhet

det egentligen inte är relevant att bedöma risken för oåterkalleliga skador. Så länge sådana skador ligger inom ramen för byggnads-nämndens handlingsutrymme kommer det överklagade beslutet inte ändras eller upphävas av överinstansen. Från rättssäkerhetssynpunkt bör endast de otillåtna skadorna vara av intresse, dvs. sådana skador som uppstår vid genomförandet av lovgivna åtgärder och som är en konsekvens av att kommunen har gjort en felaktig bedömning i ett lovbeslut om vilka skador som kan tålas.

Vi menar att det i sammanhanget är mer relevant att undersöka den faktiska risken för att ett överklagande blir meningslöst. I våra direktiv uttrycks detta som att hänsyn till effektiviteten i bygg-processen inte får innebära oacceptabla risker för oåterkalleliga ska-dor på natur- och kulturvärden. För att en viss reglering av verkställ-barhet av beslut om lov ska kunna få effekt på antalet otillåtna skador, måste sådana skador åsyftas som inte skulle ha uppstått med en annan sådan reglering. Med detta sätt att betrakta risk tas hänsyn till förhållandet att risken för oåterkalleliga skador vid genomför-ande av lovgivna åtgärder endast har ett litet samband med risken för att ett överklagande blir meningslöst.

Resultatet av en sådan undersökning skulle svara på frågan om hur ofta det inträffar att ett framgångsrikt överklagande inte leder till rättelse eftersom den lovgivna åtgärden har genomförts innan beslutet om lov har fått laga kraft. En svaghet med detta sätt att undersöka risken, är att den inte tar hänsyn till de fall där en poten-tiell klagande väljer att inte överklaga eftersom genomförandet av den lovgivna åtgärden redan har lett till otillåtna skador. Vi menar emeller-tid att antalet fall där någon avstår att överklaga på sådana grunder sannolikt är få.

För att beskriva vad vi menar med den faktiska risken kommer vi att använda begreppet en onyttig överklagandeprocess. Med detta begrepp menas förhållandet att genomförandet av en lovgiven åtgärd har orsakat en skada som inte går att återställa efter att lovbeslutet helt eller delvis upphävts av en högre instans. Då en onyttig överklagande-process sannolikt ändå kan resultera i ett rättelseföreläggande som innehåller någon form av åtgärder för ett visst återställande, menar vi att det vore något missvisande att beskriva överklagandeprocessen som

”meningslös”.⁶

6 Angående termen ”onyttig”, jfr Ulrik von Essens artikeln Bör ”onyttiga besvär” prövas?

Regeringsrätten 100 år, Uppsala: 2009.

När vi i avsnitt 6.3–6.9 analyserar vilken effekt ett visst sätt att reglera verkställbarhet skulle ha på intresset av rättssäkerhet i över-klagandeprocessen, menar vi att den effekt som ska bedömas är sanno-likheten för att överklagandeprocessen blir onyttig i den bemärkelse som angetts ovan.

Närmare om riskbedömningen

Det finns i sammanhanget olika sätt att bedöma hur hög risken är för en onyttig överklagandeprocess, dvs. att genomförandet av en lovgiven åtgärd har orsakat en skada som inte går att återställa efter att lovbeslutet ändrats eller upphävts av en högre instans.

Vi har valt att bedöma hur hög denna risk är på följande sätt.

För det första är det intressant att titta på hur skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen av en åtgärd är reglerat främst i PBL. Det handlar om dels vilka materiella bestämmelser som finns, dels hur dessa värden prövas vid planläggning och lovgivning. Skyddet för natur- och kulturvärden vid prövningen av lov och risken för en onyttig överklagandeprocess hänger samman på så sätt att risken sannolikt minskar eller ökar beroende på hur detta skydd är utfor-mat. Om exempelvis de materiella bestämmelserna inte ger något utrymme för att tillåta oåterkalleliga skador vid genomförandet av åtgärder, så skulle risken för en onyttig överklagandeprocess av den anledningen sannolikt vara mycket låg. Därför kommer vår analys delvis att grunda sig på hur skyddet för natur- och kulturvärden är reglerat i PBL.

För det andra är det intressant att analysera hur många beslut om lov som årligen fattas och ställa detta i relation till dels antalet beslut som överklagas, dels antalet som ändras, dels på vilken grund dessa ändras. På det sättet kan vi åtminstone få en indikation på dels hur stor risken är för en onyttig överklagandeprocess, om besluten får verkställas först efter att de fått laga kraft, dels hur mycket risken skulle öka om byggherren fick påbörja åtgärden utan att behöva invänta att beslutet får laga kraft.

Slutligen ska vi enligt våra direktiv undersöka dels i vilken omfatt-ning som lov har inhiberats med hänsyn till risken för att oåter-kalleliga natur- och kulturvärden skadas, dels om det finns några prak-tiska exempel på att sådana skador har uppstått. Som vi har tolkat

SOU 2018:86 Olika sätt att reglera verkställbarhet

syftet med vårt uppdrag i denna del är det bl.a. att undersöka hur stor risken var för en onyttig överklagandeprocess, när det var til-låtet att påbörja en lovgiven åtgärd omedelbart efter att startbesked getts (se avsnitt 5.1.3).

En viss risk för en onyttig överklagandeprocess kan accepteras förutsatt att effektiviteten är tillräckligt stor

Processen ska vara rättssäker när en enskild överklagar ett beslut om bygglov, rivningslov eller marklov. Om ett visst sätt att reglera verk-ställbarhet ska anses nå upp till kravet på rättssäkerhet eller inte, beror på hur stor risken är för en onyttig överklagandeprocess, dvs.

risken för att genomförandet av en lovgiven åtgärd medför en skada som inte går att återställa om lovbeslutet ändras eller upphävs av en högre instans. Utan en sådan bedömning är det svårt att i samman-hanget väga enskildas intresse av en rättssäker överklagandeprocess.

När det gäller reglering av verkställbarhet kan man tänka sig antingen att varje reglering som innebär en sådan risk är olämplig, oavsett hur liten den risken är, alternativt att en viss risk kan godtas, samtidigt som det finns en högsta risknivå som under inga omständigheter får överskridas.

Det framgår direkt av FL att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse i vissa fall kan motivera att överklagandeprocessen i det enskilda fallet på nämnda sätt görs onyttig (jfr 35 § tredje stycket).

Vidare finns det inom flera förvaltningsområden bestämmelser som innebär att det under vissa omständigheter är tillåtet med omedelbar verkställighet, trots att detta i någon mån medför en risk för att förhållanden uppstår som inte går att återställa (se avsnitt 4.3). Det talar för att det finns en risknivå som är godtagbar, förutsatt att det finns ett allmänt eller enskilt intresse av effektivitet som tillgodoses genom den aktuella regleringen.

Vidare är det givetvis så att den risknivå som kan godtas beror på styrkan hos främst det allmännas intresse av effektivitet. Förhållan-det kan uttryckas som att fördelen med en ändrad reglering, som syftar till ökad effektivitet, bör överstiga den negativa inverkan som en sådan reglering skulle kunna få på motstående intressen. Skulle exempelvis ett sätt att reglera i hög grad bidra till att det byggs fler bostäder, men bara i låg grad innebära en minskad rättssäkerhet, skulle det kunna tala för att den minskade rättssäkerheten i det fallet

är godtagbar. Som anförs i våra direktiv förutsätter detta emellertid, att förfarandet fortfarande är att bedöma som rättssäkert. När vi sedan jämför påverkan på de motstående intressena utifrån olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov, är det givetvis en helhets-bedömning av denna påverkan som avgör vilket sätt som är det bästa.

Sammantaget anser vi att en viss grad av risk för en onyttig över-klagandeprocess kan accepteras, förutsatt att behovet av effektivitet från allmän synpunkt är tillräckligt stort. Samtidigt finns det en gräns där en sådan risk blir så stor, att regleringen inte längre är rätts-säker. Vi återkommer till utfallet av våra undersökningar i samband med genomgången av olika sätt att reglera verkställbarhet av beslut om lov (avsnitt 6.3–6.9).

6.1.3 Andra utgångspunkter